村民小組的法律地位探析.doc

村民小組的法律地位探析LegalSystemAndSocietyII占軋金己口10年7月(下)村民小組的法律地位探析齊欣摘要村民自治制度化的實(shí)施中,村民小組作為最基層的一級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,處于上通下達(dá)的關(guān)鍵位置,它對村內(nèi)組級農(nóng)民集體所有的土地依法享有所有權(quán)和使用權(quán),同時(shí)肩負(fù)一定的行政職能.從行政法角度,應(yīng)將其歸為”法律,法規(guī)授權(quán)的組織”.但村民小組的法律地位至今未獲得法律的明確認(rèn)可.本文擬就村民小組的法律地位作一探討,以期有助于相關(guān)制度的早日完善關(guān)鍵詞村民自治村民小組農(nóng)村自治組織系統(tǒng)主體資格中圖分類號:D638文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2010)07211-02一,村民小組是村民自治系統(tǒng)的有機(jī)組成部分村民自治,是一種以村為區(qū)域,實(shí)行村民自我管理,自我教育,自我服務(wù)的農(nóng)村基層民主政治制度,是”民權(quán)向前進(jìn)”,”官權(quán)向后退”的具體表現(xiàn).回顧村民自治在中國的歷史,1982年憲法從國家根本法的角度確認(rèn)了村民委員會的基層群眾性自治組織的身份,1998年出臺的正式的村民委員會組織法)成為我國村民自治制度化的一個(gè)里程碑.這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)目的在于確認(rèn)農(nóng)村基層自治組織的法律地位,保障農(nóng)村村民實(shí)行自治,構(gòu)建社會主義新農(nóng)村.村民自治是一項(xiàng)系統(tǒng)化,制度化的工程,其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和運(yùn)作有層級之分.我國農(nóng)村目前普遍采取”鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),村和村民小組”的農(nóng)村基層管理制度.憲法第lO條,民法通則第7O條,土地管理法第lO條,以及物權(quán)法第6O條,都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有,并將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級,村級和小組級三類.村民委員會和村民小組都不是一級地方政權(quán),但受傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系的影響,二者又都肩負(fù)著一定的行政職能,因而它們不單純僅有經(jīng)濟(jì)職能,還多少有些政治組織的色彩.從這一角度,可以將村民小組定義為我國農(nóng)村最基層的行政編組,其直接管轄的對象為農(nóng)戶.“村民小組”的歷史淵源頗深,目前全國多數(shù)地區(qū)均在原來的生產(chǎn)大隊(duì)所轄的”生產(chǎn)隊(duì)”一級按照自然地形,居住狀況分別設(shè)置若干村民小組.至于規(guī)模,村民小組可以由幾戶,十幾戶組成,情況不一,像人口稀疏的西部地區(qū)組與組之間可以有數(shù)戶至幾十戶的差異,而在人口密度高的中部,東南沿海地區(qū)多以305O戶為主,有的則近百戶.在我國農(nóng)村,集體所有的土地根據(jù)不同歷史沿革情況分別屬于不同的農(nóng)民集體所有,這其中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級和村級所占比例較小,可以說田土山水基本上一直是以村民小組為所有制的基本單位.土地以村民小組為單位所有,決定了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)經(jīng)營活動離不開村民小組,即便是在同一個(gè)村的范圍內(nèi),各組之間在資源配置,地理位置優(yōu)劣,財(cái)力狀況等諸多方面存在差異.因此,發(fā)展農(nóng)村基層民主,切實(shí)落實(shí)村民自治,僅靠一個(gè)村民委員會是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須充分調(diào)動,發(fā)揮村民小組這一最基層經(jīng)濟(jì)組織的作用.筆者認(rèn)為村民小組的職能主要有:(1)對于村內(nèi)組級所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)依法享有所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán).物權(quán)法第59條和第60條規(guī)定,分屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的土地,森林,山嶺等不動產(chǎn)和動產(chǎn),由各村民小組代表該農(nóng)民集體行使所有權(quán).(2)協(xié)助村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),服務(wù)農(nóng)業(yè).如修路架橋,鋪設(shè)水利電力設(shè)施,興辦集體企業(yè),投資建校等等.(3)充分發(fā)揮民主集中作用,向本組村民傳達(dá)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府,村委會的有關(guān)決定,收集并反映意見和建議,宣傳國家的法律政策,做好團(tuán)結(jié)工作.(4)依村民委員會組織法第21條規(guī)定,各村民小組有權(quán)推選村民代表召開村民代表會議,以討論決定村內(nèi)重大公共事務(wù)和制約,監(jiān)督村民委員會.村民自治的組織系統(tǒng)是一個(gè)不可分割的有機(jī)整體,由村民會議,村民代表會議,村民委員會和村民小組四部分組成,各級自治組織各司其職,分工配合,相互制約和監(jiān)督.其中,由全體村民組成的村民會議是村民自治的最高組織形式,是村最高權(quán)力機(jī)構(gòu);不召開村民會議時(shí),則由村民代表會議代行村民會議職權(quán):村民委員會和村民小組是執(zhí)行機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)具體落實(shí)村民會議和村民代表會議的決定.可見,村民小組是村民自治系統(tǒng)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu),是村民自治活動的最小單位,處于上通下達(dá)的一個(gè)關(guān)鍵位置.而且我國的村民自治是在政府引導(dǎo)下進(jìn)行的基層民主改革,村黨組織(黨支部)按照法律和黨章進(jìn)行工作,在村民自治中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位.鄉(xiāng),民族鄉(xiāng),鎮(zhèn)的人民政府是國家在農(nóng)村的基層行政機(jī)關(guān),依法對村級自治組織的工作給予指導(dǎo),幫助.村民委員會和村民小組同時(shí)還肩負(fù)著協(xié)助鄉(xiāng),民族鄉(xiāng),鎮(zhèn)的人民政府開展工作(包括救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放,水電費(fèi)的收繳,公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育工作等)的職能.二,村民小組與村民委員會:相對獨(dú)立,分工協(xié)作的制衡關(guān)系依憲法,村民委員會組織法的規(guī)定,村民委員會是村民自我管理,自我教育,自我服務(wù)的農(nóng)村基層群眾性自治組織,一村設(shè)一個(gè)村民委員會.法律授權(quán)它行使村級集體資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營管理,負(fù)責(zé)本村的公共服務(wù),農(nóng)業(yè)服務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安,以及協(xié)助基層政權(quán)一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府有效地開展工作,維護(hù)村民的合法權(quán)益等等.脫胎于人民公社時(shí)期生產(chǎn)大隊(duì)的村民委員會,屬于村級集體經(jīng)濟(jì)組織,是一級重要的村民自治組織,由其法定職責(zé)不難看出,它事實(shí)上是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)和政治組織的混合體,帶有半官半民性質(zhì),可以將其看作準(zhǔn)政治組織.在民事領(lǐng)域里,村民委員被歸為”非法人組織”,具作者簡介:齊欣,安陽工學(xué)院人文社會科學(xué)系講師,碩士研究生,研究方向:民商法學(xué).2ll2010年7月(下)LegaISernAndSocietylI占缸會有民事主體資格.而在行政法學(xué)者看來,村民委員會屬于一種“法律,法規(guī)授權(quán)的組織”,當(dāng)其行使行政職能時(shí),即享有行政主體的資格.建設(shè)新農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵在于理順農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)上,否則名不正言不順,責(zé),權(quán),利不明確,維護(hù)農(nóng)民權(quán)益也就成了一句空話.在村莊治理過程中,村民小組直接聯(lián)系農(nóng)戶,在村民委員會與村民之間起著重要的橋梁,紐帶作用,是黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的一個(gè)重要環(huán)節(jié).正確,穩(wěn)妥的處理村民小組和村民委員會的關(guān)系,牽涉到農(nóng)民集體利益之維護(hù)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定大局,是當(dāng)前村民自治運(yùn)作機(jī)制中的一個(gè)關(guān)鍵問題.但從現(xiàn)行法的角度很難找到處理實(shí)際問題可供參考和引用的制度依據(jù).村民委員會組織法僅有兩處提及村民小組,似乎將村民小組擺在了一個(gè)可有可無的位置.正是由于村民小組的主體資格以及其所享有的相對獨(dú)立的自治權(quán)未能獲得明確的法律支持和普遍尊重,現(xiàn)實(shí)中一些村,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或其他組織將村民小組看作一個(gè)單純的隸屬性機(jī)構(gòu),否認(rèn)其獨(dú)立活動能力,侵犯村民小組合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生,司法實(shí)務(wù)中對于村民小組是否有主體資格爭議頗大.司法救濟(jì)在村民小組問題上遭遇”瓶頸”,后果嚴(yán)重,有時(shí)甚至?xí)l(fā)農(nóng)民采取上訪,圍攻政府鬧事的非正常途徑,激化社會矛盾.筆者認(rèn)為,村民委員會和村民小組分屬于村民自治系統(tǒng)內(nèi)不同級別的自治組織,村民小組有相對獨(dú)立自治權(quán),村民委員會的決定要靠村民小組來具體落實(shí),村民委員會依法對村民小組的工作進(jìn)行監(jiān)督,指導(dǎo).二者之關(guān)系,好比”農(nóng)場”和”分場”的關(guān)系,農(nóng)場之內(nèi)設(shè)若干分場,分場有自己的人,財(cái),物,相對獨(dú)立于農(nóng)場.畢竟,村民自治組織的自主性與獨(dú)立性是村民自治的核心內(nèi)容,能否保持這種獨(dú)立性是能否有效實(shí)現(xiàn)村民自治的首要標(biāo)準(zhǔn).村民小組對于屬于村內(nèi)組級農(nóng)民集體所有的土地依法擁有完整的所有權(quán)和使用權(quán),包括對該組織成員的宅基地使用權(quán)申請的受理,征地補(bǔ)償款的分配權(quán),有權(quán)對外簽訂承包合同.村民委員會不得濫用職權(quán)或者超越職權(quán)范圍,非法干預(yù)村民小組組內(nèi)事務(wù),侵犯村民小組的合法權(quán)益.2004年11月關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見中規(guī)定:”農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的,應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請,并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布.公布期滿無異議的,報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核后,報(bào)縣(市)審批.經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組應(yīng)及時(shí)將審批結(jié)果張榜公布.”可見,如果村民申請宅基地,無須提交村民委員會討論通過.為保障權(quán)力的正確行使,筆者建議,村民小組內(nèi)部也需要建立起一套合理,配套的管理和責(zé)任追究機(jī)制.村民小組應(yīng)設(shè)組長和副組長作為負(fù)責(zé)人,二者由該村民小組內(nèi)有選舉權(quán)的村民直接民主選舉產(chǎn)生,任期宜與村民委員會的主任,副主任相同,即每屆任期三年,屆滿應(yīng)及時(shí)舉行換屆選舉,連選可以連任.值得注意的是,我國物權(quán)法第59條,第62條,第63條規(guī)定在對村民小組所有的財(cái)產(chǎn)作出重大處分時(shí),比如對外發(fā)包土地,征地補(bǔ)償款的分配,承包地塊的調(diào)整等,必須按照法定的民主程序辦理:村民小組還需建立集體財(cái)產(chǎn)的公示制度.禁止任何單位和個(gè)人侵占,212哄搶,私分,破壞村民小組的集體財(cái)產(chǎn),如果村民委員會或其負(fù)責(zé)人以及村民小組負(fù)責(zé)人的所作所為侵害村民小組利益的,該組內(nèi)成員可以尋求司法救濟(jì).三,完善相關(guān)法制,明確村民小組的獨(dú)立主體地位筆者認(rèn)為,從行政法的角度分析,村民小組應(yīng)歸屬于”法律,法規(guī)授權(quán)的組織”.村民小組依法設(shè)立,有自己的名稱,組織機(jī)構(gòu)和場所,更為重要的一點(diǎn)是它擁有獨(dú)立于村民個(gè)體的財(cái)產(chǎn),能夠以組級集體財(cái)產(chǎn)承擔(dān)獨(dú)立的責(zé)任,村民小組在社會活動中的主體地位和訴訟主體資格應(yīng)得到法律的明確承認(rèn).在訴訟活動中,村民小組可直接作為當(dāng)事人,村民小組長作為負(fù)責(zé)人,代表村民小組進(jìn)行訴訟活動.涉及村民小組的訴訟活動通常比較復(fù)雜.例如行政訴訟中,村民小組和村民委員會的訴訟主體地位的確定爭議較大,具體來說就是二者是共同參加訴訟還是單獨(dú)參加訴訟,以及責(zé)任的承擔(dān)形式的問題.筆者認(rèn)同司法實(shí)務(wù)中曾經(jīng)運(yùn)用過的,以行使行政職權(quán),作出具體行政行為的組織為被告的認(rèn)定規(guī)則.以司法實(shí)踐中常見的村民與村自治組織之間征地補(bǔ)償款分配糾紛為例,應(yīng)按照款項(xiàng)的實(shí)際持有和分配決定權(quán)的具體情況來確定被告.即如果款項(xiàng)由村民委員會持有并由其制定分配方案,以村民委員會為被告:款項(xiàng)和分配決定分別由村民委員會,村民小組把持,應(yīng)以二者為共同被告,承擔(dān)共同責(zé)任:如果是村民小組持有并制定分配方案,則應(yīng)以村民小組為被告.審議中的村民委員會組織法(修訂草案)有兩個(gè)條文涉及村民小組,第3條第3款規(guī)定,村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況,集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組.第26條增加了村民小組會議制度,即召開村民小組會議,應(yīng)當(dāng)有本組l8周歲以上的村民過半數(shù),或者本組三分之二以上的戶的代表參加,所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意:村民小組組長由村民小組會議推選,任期3年,可連選連任:屬于村民小組的集體所有的土地,企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項(xiàng)的辦理,由村民小組會議依法討論決定,所作決定及實(shí)施情況應(yīng)及時(shí)向本組村民公布.綜上,村民自治制度是中國特色的社會主義民主政治的重要組成部分.現(xiàn)在農(nóng)民的維權(quán)主要維的是政治上,法律上的權(quán)利,比如選舉和被選舉權(quán),農(nóng)村民主政治,農(nóng)業(yè)集體組織權(quán)益等等.在眾多紛繁復(fù)雜的糾紛中,涉及土地承包經(jīng)營,征地補(bǔ)償款分配的糾紛越來越多,可以說,農(nóng)村土地糾紛正在成為當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題.這些糾紛的主要