高速公路收費(fèi)問題的管理.doc

一背景與意義1.1背景高速公路是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而發(fā)展起來的。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會運(yùn)輸部會議對高速公路的定義是：“高速公路是利用分離的車道往返行駛交通的道路。兩個車道用中央分離帶隔開，與其他任何鐵路、公路不允許有平面交叉，禁止從路側(cè)的任何地方直接進(jìn)入高速公路，禁止汽車以外的任何交通工具出入?！?在我國，按照交通運(yùn)輸部公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（JTG B01-2003）對高速公路的定義，高速公路屬于高等級公路，是專供汽車分向、分車道行駛并全部控制出入的多車道公路。要求能適應(yīng)年均晝夜標(biāo)準(zhǔn)小客車交通量 25000 輛以上，設(shè)計時速為 80-120 公里，且設(shè)置中央分離帶，全部采用立體交叉的四車道及以上公路。具有特別重要的政治、經(jīng)濟(jì)意義。高速公路的建設(shè)情況反映著一個國家和地區(qū)的交通發(fā)達(dá)程度、乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，商品運(yùn)輸日益頻繁，高速公路為商品運(yùn)輸提供了一個快速的通道。嚴(yán)格來說，高速公路是一種特殊的“公用產(chǎn)品”，是社會服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。由于其具有的特殊性，在收費(fèi)過程中也會出現(xiàn)一些問題。我國高速公路發(fā)展從大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展到相對適應(yīng)，再到適度超前，用了短短不到 30 年時間。近日，交通運(yùn)輸部組織的京新高速暨國家高速公路網(wǎng)建設(shè)成就主題宣傳采訪活動座談會在內(nèi)蒙古巴彥淖爾召開，記者從會上了解到，2013年，國務(wù)院批準(zhǔn)了國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年2030年），國家高速公路網(wǎng)（簡稱“71118網(wǎng)”）由7條首都放射線、11條南北縱線、18條東西橫線，共36條主線，以及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡(luò)線等組成，約11.8萬公里。規(guī)劃建設(shè)展望線約1.8萬公里，總里程13.6萬公里，連接全國地級行政中心、城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等及以上城市、重要交通樞紐和重要邊境口岸。在國家公路網(wǎng)的基礎(chǔ)上，各?。▍^(qū)、市）紛紛編制地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃，逐漸形成了以國家高速公路為骨架、以地方高速公路為補(bǔ)充的高速公路網(wǎng)規(guī)劃格局。 近年來，交通運(yùn)輸部積極指導(dǎo)各地交通運(yùn)輸部門，加快推進(jìn)國家高速公路建設(shè)。從骨架通道的建設(shè)進(jìn)展看，“71118網(wǎng)”36條主線已建成通車7萬公里，在建約4300公里、待建約3900公里，待建里程不足5%。其中，已實現(xiàn)全線貫通的路線有15條。據(jù)交通運(yùn)輸部公路局工程管理處副處長王恒斌介紹，7條首都放射線中，京哈、京滬、京港澳、京昆4條放射線已經(jīng)貫通，京臺高速北京至福州段已經(jīng)建成，京新大通道也即將實現(xiàn)全線高速化；11條南北縱線中，鶴大、大廣2條縱線已經(jīng)貫通，濟(jì)廣、包茂計劃年內(nèi)貫通；18條東西橫線中，青銀、寧洛、滬陜、滬蓉、滬渝、滬昆、福銀、泉南、廣昆等9條橫線已經(jīng)貫通，杭瑞、廈蓉計劃年內(nèi)貫通。 2013至2016年，中央累計安排車購稅資金2100億元用于國家高速公路建設(shè)，在中央資金的帶動下，全社會累計完成高速公路建設(shè)投資約3.1萬億元。隨著一大批待貫通路段的建成通車和擁擠通道的擴(kuò)容改造，高速公路對“三大戰(zhàn)略”的支撐和引領(lǐng)作用明顯增強(qiáng)。交通運(yùn)輸行業(yè)還立足我國國情和發(fā)展實際，自覺對標(biāo)國際先進(jìn)水平，加強(qiáng)理論與政策研究，突出科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，取得了一批標(biāo)志性的重大科技成果，積極地提升了我國公路交通的核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。 據(jù)悉，目前國家高速公路在建里程約1.3萬公里（占規(guī)劃總里程的9.56%），正在實施擴(kuò)容工程的路段總里程超過2800公里，預(yù)計到“十三五”末，國家高速公路主線基本貫通。同時，交通運(yùn)輸部將加快推進(jìn)建設(shè)年代較早、交通繁忙的國家高速公路擴(kuò)容改造建設(shè)。屆時，公路出行將更加暢通，更加便捷，更加高效，更加安全。 “為加快推進(jìn)首都地區(qū)環(huán)線等區(qū)域內(nèi)國家高速公路網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建多中心、網(wǎng)格狀區(qū)域高速公路網(wǎng)，交通運(yùn)輸部還制定了京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃。”國家交通運(yùn)輸部綜合規(guī)劃司巡視員任錦雄對記者說，京津冀三省市協(xié)作聯(lián)動，加快首都地區(qū)環(huán)線等區(qū)域內(nèi)國家高速公路網(wǎng)建設(shè)，使京津冀交通一體化提升到新的層次。 居世界第一，高速公路供給能力顯著增強(qiáng)，運(yùn)輸服務(wù)水平不斷提高，更重要的是有力促進(jìn)和支撐了了中國經(jīng)濟(jì)的高增長。然而在高速公路迅速發(fā)展的同時，高速公路本身和社會對其的認(rèn)識、期望等方方面面暴露出一系列問題，引起社會和投資管理者各方的不滿。我國的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在省區(qū)之內(nèi)基本是統(tǒng)一的，但隨著路網(wǎng)的連通、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、汽車使用量的增加、公路運(yùn)營成本的變化會要求對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。雖然在 2013 年 5 月份交通運(yùn)輸部出臺收費(fèi)公路管理條例（公開征求意見稿）中，擬加入一條“車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)交通流量、當(dāng)?shù)匚飪r指數(shù)變化情況等因素適時予以調(diào)整?！钡€是缺乏具體明確的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的制度安排，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整隨意性較大，而且在監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，會成為壟斷企業(yè)和地方政府獲利的工具，極大損害使用者利益，這是導(dǎo)致公眾對收費(fèi)制度不滿的重要原因之一。 世界上第一條高速公路為德國波恩至科隆高速公路，1932 年建成通車，為德國第二次世界大戰(zhàn)起到了很好的運(yùn)輸作用。從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至 20 世紀(jì)80 年代初，高速公路進(jìn)入快速發(fā)展階段，歐洲各發(fā)達(dá)國家，美國、日本、韓國等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家紛紛掀起了建設(shè)高速公路的熱潮。20 世紀(jì) 80 年代末開始，除發(fā)達(dá)國家繼續(xù)建設(shè)高速公路外，亞洲、拉丁美洲和非洲的一些發(fā)展中國家也開始大規(guī)模修建高速公路。截止 2012 年底，全世界已有 80 多個國家擁有高速公路，高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到 40 多萬公里。高速公路是公路發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。公路是我國覆蓋面積最廣、通達(dá)程度最深的交通方式，承擔(dān)了全社會 75.5%的貨運(yùn)量和 93.4%的客運(yùn)量，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要命脈。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有公路網(wǎng)中，95%的高速公路、61%的一級公路和 42%的二級公路是靠收費(fèi)公路政策籌資修建的。由于政府財力的限制，加上收費(fèi)政策獲得大范圍的推廣，使得我國收費(fèi)公路所占的比例仍舊較高。目前，盡管我國相關(guān)部門已經(jīng)在積極完善公路網(wǎng)絡(luò)，然而總體來說，由于我國路網(wǎng)建設(shè)工作還處在發(fā)展階段，很多方面仍不完善，其中包括管理措施及政策都還需要優(yōu)化。此外，政府與公路業(yè)主之間還存在一種尋租行為，這些方面的因素疊加在一起，導(dǎo)致高速公路收費(fèi)與公眾利益之間的矛盾進(jìn)一步深化?；诖?，學(xué)者在高速公路收費(fèi)與公眾利益之間的關(guān)系定位問題上爭議也逐漸增多。我國的綜合國力雖然取得了令世人驚嘆的高速發(fā)展，但是在這一進(jìn)程中，財政資金不足依然是客觀存在的現(xiàn)實問題。因此，我國高速公路的建設(shè)主要還是采取中央投資，此外還有幾種融資方式，即除了地方籌資與社會融資方式之外，還有利用外資這種方式。其中，“貸款修路，收費(fèi)還貸”是最普遍實施的政策，收費(fèi)還貸的施行直接要求高速公路收費(fèi)。 目前，我國的高速公路一般采用封閉式半自動收費(fèi)方式，通行憑證采用月票 IC 卡、儲值 IC 卡、打印紙質(zhì)通行券或者提供不停車收費(fèi)（電子標(biāo)簽）通道等形式。系統(tǒng)登記出入口及時間信息，電腦自動計費(fèi)，管理模式為收費(fèi)中心、收費(fèi)站和車道三級。除了現(xiàn)在比較普及的半自動收費(fèi)方式之外，我國還有人工收費(fèi)方式，以及正在建設(shè)的電子不停車收費(fèi)方式。具體收費(fèi)方式有 3 種： 人工收費(fèi)； 半自動收費(fèi)； 全自動收費(fèi)。其中，人工收費(fèi)方式所占比例已經(jīng)不多，占大多數(shù)的還是半自動收費(fèi)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，全自動收費(fèi)方式會是以后普及的方向。1.2意義高速公路收費(fèi)涉及相關(guān)的利益面較廣，該問題一直以來就備受各方的關(guān)注，成為熱點(diǎn)及焦點(diǎn)問題。結(jié)合國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗可以得知，進(jìn)行高速公路收費(fèi)具有多方面的積極作用。一方面，能有效緩解交通擁擠的問題；另一方面，能為公路養(yǎng)護(hù)提供部分資金。然而，有的地方政府沒有厘清自己的位置，未能發(fā)揮好自己的公共服務(wù)職能，與民爭利，與收費(fèi)高速公路業(yè)主一道獲取合法利益之外的超額利益，侵害了公共利益。同時，社會輿論過多地強(qiáng)調(diào)公共倫理，甚至要求立即取消一切高速公路收費(fèi)，這也是不現(xiàn)實的，同樣會帶來很多問題。因此，在這樣的背景之下，探討政府如何在高速公路收費(fèi)問題上做好角色定位，在這過程中不僅要顧及高速公路業(yè)主的利益，同時也要兼顧公眾的合法利益，進(jìn)一步優(yōu)化政策制定流程，進(jìn)而提升法律法規(guī)執(zhí)行效果的最大化，可以說在這些方面具有重大的現(xiàn)實意義。 在國家政策引領(lǐng)和機(jī)制保障下，我國高速公路取得了輝煌的成就。尤其是收費(fèi)公路政策實施以后，我國公路建設(shè)不再單純依靠政府投入，而是充分調(diào)動起社會資本投資的積極性，形成了政府引導(dǎo)、社會參與的公路投融資新模式，我國公路建設(shè)熱潮迅速展開。然而，我們早期的收費(fèi)公路政策并無經(jīng)驗可以借鑒，當(dāng)時的法律制度也相對缺失，在那樣的環(huán)境下，高速公路的發(fā)展完全靠邊探索邊實踐。近幾年，社會公眾對公路收費(fèi)曰加不滿，媒體也經(jīng)常曝光收費(fèi)公路政策存在的問題，究其原因，是現(xiàn)有的高速公路管理體制已經(jīng)與當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所背離，不斷顯露各種弊端。群眾對高速公路免費(fèi)的呼聲越來越高。與之相對的高速公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)成本越來越高，僅靠國家財政根本無力承擔(dān)日漸高漲的建設(shè)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。另一方面，政府還貸高速公路所負(fù)債務(wù)及相應(yīng)利息無法化解、新建高速公路融資困難等都成為制約高速公路可持續(xù)發(fā)展的主要問題。百姓通行免費(fèi)的意愿無法滿足高速公路可持續(xù)發(fā)展的要求，二者的矛盾如果持續(xù)發(fā)酵，勢必會造成有損社會公益和經(jīng)濟(jì)效益的嚴(yán)重后果。面對當(dāng)前問題，交通運(yùn)輸行業(yè)主管部口，必須進(jìn)一步加強(qiáng)腔督和管理，建立完善的收費(fèi)公路發(fā)展政策，才能推動高速公路真正步入科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的軌道上來。二課題研究目的與內(nèi)容2.1研究目的對文的主要研究目的為：可以對我國實施高速公路收費(fèi)政策的原因、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的相關(guān)問題做出一定程度的說明。特別是對現(xiàn)在社會上要求高速公路免費(fèi)通行的呼聲做出相應(yīng)的回應(yīng)，使得大家能夠更加全面、理性地思考高速公路收費(fèi)問題，更加注重政府、高速公路業(yè)主和公眾利益的平衡。目前我國高速公路收費(fèi)存在一些該不該收、以什么標(biāo)準(zhǔn)收等管理問題，這些問題已經(jīng)影響到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，本文將深入研究高速公路收費(fèi)存在的主要問題、管理的局限，并提出解決的對策。2.2研究內(nèi)容國內(nèi)外高速公路發(fā)展現(xiàn)狀高速公路運(yùn)營管理體制高速公路收費(fèi)的必要性高速公路收費(fèi)政策以某省高速公路收費(fèi)狀況為例，分析我國高速公路收費(fèi)存在的主要問題公路收費(fèi)構(gòu)成要素和確定方法當(dāng)前我國高速公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定是由經(jīng)營單位定價，省級政府交通主管部門和物價管理部門審批通過。這種價格形成機(jī)制的理論是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，即市場形成價格及政府宏觀調(diào)控有機(jī)結(jié)合，一定意義上也是由高速公路的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性所決定的。我國的收費(fèi)還貸高速公路基本都采取這種定價方法，其定價模型如下： 其中：pt 為未來第 t 年通行費(fèi)費(fèi)率（元/輛次） Q t為未來第 t 年的交通量（輛次） n 為償還貸款年限即收費(fèi)年限（年）L 為收費(fèi)里程（公里） Ct 為未來第 t 年的公路養(yǎng)護(hù)、管理等費(fèi)用（元） i 為貸款年平均利率 D 為貸款本息之和（元）而我國經(jīng)營性高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則是在此基礎(chǔ)上考慮一定的合理回報得來的，基本定價模型如下：其中：f t為未來第 t 年通行費(fèi)費(fèi)率（元/輛次） Q t為未來第 t 年的交通量（輛次） n 為特許經(jīng)營年限（年） L 為收費(fèi)里程（公里） T 為營業(yè)稅稅率 T i為所得稅稅率 C t為未來第 t 年