從公共行政到公共管理.doc

從公共行政到公共管理引言 所講的題目不完全一樣，但是整體上來(lái)講，就是兩個(gè)領(lǐng)域，要么就是政務(wù)信息化，要么就是公共管理，公共治理。我想大家對(duì)這個(gè)問(wèn)題整體來(lái)講還是比較關(guān)注的。我講這個(gè)題目叫從公共行政到公共管理。實(shí)際上我整體上介紹一下國(guó)外在這幾十年來(lái)，執(zhí)行公共管理變革，它的過(guò)程，它的主要內(nèi)容以及它對(duì)我們所產(chǎn)生的影響。舉個(gè)例子，比如我們搞醫(yī)療改革，這次兩代會(huì)上有關(guān)民生問(wèn)題也是很關(guān)注的焦點(diǎn)；其中最主要的就是看病貴、上學(xué)難、住房難這些問(wèn)題。而我們恰恰在醫(yī)療改革的過(guò)程當(dāng)中，我們引進(jìn)了公共服務(wù)市場(chǎng)化的理念；就是說(shuō)我們?cè)卺t(yī)療改革的時(shí)候，引進(jìn)這種市場(chǎng)化的機(jī)制和運(yùn)作的理念；那么若干年下來(lái)以后，引起很大的反響。比如說(shuō)改革的失敗，也有說(shuō)不能簡(jiǎn)單的否定，但我告訴大家，當(dāng)初在江蘇宿遷搞醫(yī)療改革市場(chǎng)化的市委書(shū)記，仇和，現(xiàn)在提任為江蘇省的副省長(zhǎng)，他把醫(yī)院基本都賣了，都市場(chǎng)化了。比如說(shuō)仇和當(dāng)年在宿遷市當(dāng)市委書(shū)記進(jìn)行大膽的試驗(yàn)，如果說(shuō)這次試錯(cuò)的話，怎么試錯(cuò)了，現(xiàn)在江蘇省總隊(duì)讓他在7400萬(wàn)人的全江蘇省試錯(cuò)，別人說(shuō)宿遷民改失敗了，但宿遷現(xiàn)在通過(guò)醫(yī)療市場(chǎng)化以后，初步的市場(chǎng)化以后，現(xiàn)在醫(yī)院收紅包的人少了，看病的價(jià)格下降了。這種反象給我們一種印證，中國(guó)這個(gè)民改到底是成敗還是失敗還是市場(chǎng)不充分造成的結(jié)果呢，還是本身引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制就是錯(cuò)誤的，現(xiàn)在眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。我在國(guó)家行政學(xué)院最近帶了幾個(gè)MP的學(xué)員，都是市局長(zhǎng)，其中有位河北鄂州市的副市長(zhǎng)，是位女市長(zhǎng)，1970年出生，才30多歲，已經(jīng)當(dāng)了六年局級(jí)官員，她是專管醫(yī)療衛(wèi)生，她在鄂州市搞了四年醫(yī)療體制改革，已經(jīng)形成了鄂州模式，她這次學(xué)的是我們學(xué)院公共管理碩士，基本都是局級(jí)官員，最低要正處，大部分都是局級(jí)，我說(shuō)她這個(gè)鄂州模式又是一種民改模式。 我在接受很多記者采訪時(shí)，說(shuō)如果說(shuō)我們醫(yī)療改革不成功的話，這個(gè)板子大概不能簡(jiǎn)單的打到公共服務(wù)市場(chǎng)化這里。公共服務(wù)市場(chǎng)化是西方國(guó)家在公共管理變革潮流中，一個(gè)非常重要的管理方法的變革。那么我認(rèn)為我們?cè)谝M(jìn)的時(shí)候，也可能發(fā)生了一些偏差，隨時(shí)引發(fā)重大的爭(zhēng)議。大家看到由對(duì)醫(yī)療、教育、住房制度改革的非議，似乎發(fā)展到中國(guó)改革開(kāi)放以后第三次大規(guī)模的姓“資”與姓“社”的爭(zhēng)論。現(xiàn)在沒(méi)有鄧小平這樣的權(quán)力了，鄧小平在世的時(shí)候不爭(zhēng)論，一句話打住了，現(xiàn)在打不住。這次兩會(huì)期間，胡錦濤總書(shū)記是3月6號(hào)在上海代表團(tuán)的講話，和溫家寶總理在會(huì)后總理記者招待會(huì)上的講話，兩個(gè)最高領(lǐng)導(dǎo)人再次對(duì)改革做出表態(tài)。胡總書(shū)記說(shuō)，中國(guó)要在行政時(shí)期堅(jiān)定不移的推動(dòng)改革開(kāi)放。溫家寶說(shuō)，倒退是沒(méi)有出路的。海外對(duì)他倆的講話，尤其是最高層對(duì)這場(chǎng)改革爭(zhēng)論新的表態(tài)。我的看法是兩句話：目前中國(guó)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)非常關(guān)鍵的戰(zhàn)略機(jī)遇期，這個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期在歷史上并不是多見(jiàn)的，但是我們經(jīng)過(guò)20年改革以后，同時(shí)進(jìn)入一個(gè)改革的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，改革的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，如果說(shuō)過(guò)去20年中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)其他改革的話，從現(xiàn)在開(kāi)始，可能行政機(jī)制改革，政府改革帶動(dòng)其他改革，改革的主軸可能發(fā)生變化。所以有時(shí)對(duì)這個(gè)醫(yī)療、教育、住房等關(guān)系民生問(wèn)題的質(zhì)疑引發(fā)對(duì)改革的整體爭(zhēng)論。所以有人說(shuō)中國(guó)目前的改革故事已經(jīng)不復(fù)存在，不像1978年那個(gè)時(shí)候剛剛開(kāi)始改革，鄧小平發(fā)布的改革，人都擁護(hù)，絕大多數(shù)人擁護(hù)，原因很簡(jiǎn)單，由于當(dāng)時(shí)的改革政策幾乎每項(xiàng)政策出臺(tái)，絕大多數(shù)老百姓都受惠，都獲得利益，但是現(xiàn)在人們?cè)絹?lái)越發(fā)現(xiàn)，有些改革少數(shù)人獲利，多數(shù)人承擔(dān)了改革的成本。所以說(shuō)對(duì)改革發(fā)生了質(zhì)疑，現(xiàn)在中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)重構(gòu)改革故事的時(shí)期。所以我想這些問(wèn)題都與我們說(shuō)的國(guó)外的公共服務(wù)市場(chǎng)化有關(guān)，與這個(gè)大題目有關(guān)。那么下午就想稍微細(xì)致的跟大家討論這些大的題目。國(guó)外如何從傳統(tǒng)的公共行政轉(zhuǎn)到現(xiàn)在的公共管理。那么我要討論大的三個(gè)問(wèn)題，這個(gè)講課可長(zhǎng)可短，今天上午給國(guó)家行政市局長(zhǎng)任職班講的是公共治理與非政府組織的發(fā)展，那也是非常重要的題目。我討論第一個(gè)問(wèn)題就是，大家要從整體上把握和了解，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理發(fā)展的過(guò)程。第二個(gè)問(wèn)題我們要了解一下，行公共管理，這個(gè)行公共管理變革它的模式和滲透的主要內(nèi)容。第三是我講一下比較，就是說(shuō)我們了解了國(guó)外公共管理變革以后，我們反過(guò)來(lái)再和中國(guó)這個(gè)行政改革做出比較，我們能得到哪些啟示。討論這么三個(gè)題目。如果有什么問(wèn)題，我們可以隨時(shí)討論，因?yàn)槲腋@個(gè)班級(jí)，大概這幾年我每期都講這個(gè)題目，我去年過(guò)春節(jié)以前，我在國(guó)家行政學(xué)院頭一天我是給老撾的省長(zhǎng)講課，老撾，全來(lái)的省長(zhǎng)、部長(zhǎng)，留了一小時(shí)互動(dòng)，第二天上午給日本的課長(zhǎng)講課，前面坐這位比較年輕的同志，日本的課長(zhǎng)，上課的這個(gè)課，日本的課長(zhǎng)相當(dāng)于中國(guó)的哪一級(jí)官員，上課的課，知道嗎，大家誰(shuí)知道？就是日本的課長(zhǎng)，就是上課這個(gè)課，這個(gè)課長(zhǎng)行政職位相當(dāng)于中國(guó)哪個(gè)職位?。?回答：處級(jí)。：對(duì)，處長(zhǎng)。我兩天給兩個(gè)外國(guó)班上課，感受非常深刻，頭天給老撾的部長(zhǎng)省長(zhǎng)講課，留一個(gè)小時(shí)，我講的是政務(wù)信息化，互動(dòng)的時(shí)候，他們確實(shí)提出來(lái)不少問(wèn)題，我說(shuō)這些官員級(jí)別很高，穿著珠光寶氣，那個(gè)女士手上全戴著大金戒指，金戒指上還鑲著大寶石，戴四個(gè)，四個(gè)指上都有，戴著金項(xiàng)鏈，下面掛著是幾個(gè)墜子，直插一個(gè)金箍棒，穿著珠光寶氣，但是你和她一互動(dòng)，你就感覺(jué)到她就是老撾的高級(jí)官員，視野、知識(shí)和其他一些國(guó)家有比較大的差距。但是我第二天給日本官員講課，確實(shí)也把我嚇了一跳，他們只來(lái)了到20多個(gè)人，都是課長(zhǎng)，就相當(dāng)于我們國(guó)內(nèi)的處長(zhǎng)，最后留一個(gè)小時(shí)提問(wèn)和互動(dòng)的時(shí)候，非常厲害，他對(duì)你講課寫(xiě)字的紕漏，然后給你甩過(guò)來(lái)一個(gè)問(wèn)題，都是我們國(guó)家核心問(wèn)題，有時(shí)讓你非常難回答。有一個(gè)處長(zhǎng)給我提這樣的問(wèn)題，他說(shuō)他在日本政府主要搞冶金管理的，他過(guò)去和中國(guó)冶金部打交道的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)中國(guó)有很多專家型官員，對(duì)冶金行業(yè)非常熟悉，他認(rèn)為這都是專家型的官員，但現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)這些都沒(méi)了，他說(shuō)你們把這些專家型官員都弄到哪兒去了，我說(shuō)我們現(xiàn)在這個(gè)冶金工業(yè)部本身早已不復(fù)存在，1998年以后就改了，直接管理工業(yè)的部委，絕大多數(shù)都撤銷了，就保留了國(guó)防科國(guó)委，新組織信息產(chǎn)業(yè)部，其他都沒(méi)了，我現(xiàn)在不過(guò)就在發(fā)改委里面，產(chǎn)業(yè)司里面有個(gè)冶金工業(yè)處，也就是五六個(gè)人吧，像這樣的官員他不可能像原來(lái)冶金部有那樣的專業(yè)化水平和素養(yǎng)。最后我們外事部講，說(shuō)日本選的這批官員，全是日本東京大學(xué)和早稻田大學(xué)畢業(yè)的高材生，到日本政府以后，現(xiàn)在提升處長(zhǎng)這個(gè)職位，都是雄心勃勃，未來(lái)的高級(jí)職業(yè)文官的后備官員，所以他們對(duì)中國(guó)相當(dāng)了解。所以我覺(jué)得雖然都是官員，但是官員和官員的素養(yǎng)差別很大，我的感覺(jué)就是像日本這樣公務(wù)員素質(zhì)，整體上能和我們香港高級(jí)官員的素質(zhì)劃等號(hào)，大體處在一個(gè)大致上。那么我也有感受。我昨天下午給西部，就是我們中國(guó)的西部的市局長(zhǎng)講課，和我今天上午給，包括國(guó)務(wù)院各部委，各地的市局長(zhǎng)任職班這個(gè)官員，你也能感受到他是有差異的。所以我覺(jué)得官員的素養(yǎng)非常非常重要，所以我們首先要了解公共管理變革的過(guò)程，實(shí)際像我們北京市，我們?cè)诤芏喙补芾碇卫磉^(guò)程中都引進(jìn)了國(guó)外的一些管理方法。 第一章 從公共行政到公共管理的發(fā)展從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理，如果你要把它分開(kāi)來(lái)看的話，我想我們中國(guó)幾個(gè)層面對(duì)這個(gè)過(guò)程進(jìn)行一個(gè)解讀。首先我們可以看，由傳統(tǒng)的公共行政到公共管理變革，這時(shí)間段也就是20多年，但是20多年的變革，它引起了政府形態(tài)本身的改變，1978年12月鄧小平在中國(guó)發(fā)布了改革開(kāi)放，1979年元月，撒切爾夫人在英國(guó)上臺(tái)執(zhí)政，拉開(kāi)了公共管理變革的序幕，跟中國(guó)改革開(kāi)放幾乎在一個(gè)歷史起點(diǎn)上展開(kāi)的，我們是1978年12月，他是1979年元月，在短短20多年的變革，首先引起了政府形態(tài)的改革。我把這個(gè)形態(tài)概括為四種，近代以西方為中心的政府形態(tài)轉(zhuǎn)換，如果你做個(gè)理論概括的話，我認(rèn)為首先經(jīng)歷過(guò)一個(gè)政治家政府，后來(lái)轉(zhuǎn)變到官僚制政府，官僚制政府的時(shí)間最長(zhǎng)，它大體是一個(gè)工業(yè)革命這樣一個(gè)里程，那么第三個(gè)階段是通過(guò)公共管理變革短短20多年，有人說(shuō)出現(xiàn)了企業(yè)家形態(tài)的整合，因?yàn)樗汛罅康氖袌?chǎng)化管理機(jī)制引到公共管理中來(lái)，有人說(shuō)政府不像傳統(tǒng)的政府，倒像放大了的企業(yè)，到后來(lái)推動(dòng)政府信息化，也變成一個(gè)電子網(wǎng)絡(luò)政府。這四種政府形態(tài)，那么每種政府形態(tài)我們簡(jiǎn)單做一個(gè)描繪。比如說(shuō)政治家政府，政治家政府在我看來(lái)也是一個(gè)叫政治家主導(dǎo)的政府。那么在那種政府形態(tài)下，它最大特色就是關(guān)于隊(duì)伍，政務(wù)官和事務(wù)官?zèng)]有分離，政黨在競(jìng)選過(guò)程中，哪個(gè)政黨選舉獲勝，哪個(gè)政黨成為組閣，組閣意味著大組閣，我所有的人員都進(jìn)政府，從內(nèi)閣首相，各部部長(zhǎng)，部長(zhǎng)助理，市局長(zhǎng)，處長(zhǎng)，主要辦事人員，我這個(gè)競(jìng)選獲勝的政黨人往頭頭競(jìng)爭(zhēng)，過(guò)幾年以后，我這個(gè)政黨在議會(huì)選舉中失敗了，失敗以后，我的人馬統(tǒng)統(tǒng)從政府退出來(lái)，從首相、部長(zhǎng)、部長(zhǎng)助理、市局長(zhǎng)、處長(zhǎng)、主要辦事人員，造成幾年政府一次大換血。第1節(jié) 四種政府形態(tài)與公共管理的發(fā)展四種政府形態(tài)政治家范式政府大家想政府管理是一種專業(yè)，它需要工作的連續(xù)性，需要經(jīng)驗(yàn)，需要積累，一個(gè)依靠政黨的人員，他進(jìn)到政府四年五年，剛懂得管理了，結(jié)果他所依靠的政黨失敗了，在選舉失敗了，他無(wú)奈退出來(lái)了，然后再上去把它全部選為新人。所以大家看，政治家政府最大的特征就是官員與政黨在選舉中的勝或者敗共進(jìn)退。政府管理形不成一支穩(wěn)定的隊(duì)伍，幾年一次大換血，對(duì)政府管理造成巨大的混亂。官僚制范式政府西方國(guó)家人很聰明，他們說(shuō)這樣政府管理沒(méi)有穩(wěn)定的時(shí)候，工作難有連續(xù)性，他說(shuō)能不能想一種辦法，這個(gè)不同的政黨，眾多議會(huì)就流于執(zhí)政，這種政治運(yùn)作的機(jī)制，我改變不了，但是我可以改變里頭的具體方式。我每次政黨選舉勝或者敗，我只更迭最核心的人物，我更迭首相，更迭部長(zhǎng)，更迭部長(zhǎng)助理，這么以下的官員，90的官員我都要他在政府終身任職，通過(guò)考試、競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)入政府，給年輕人這個(gè)臺(tái)階上，在政治上保持中立，和政黨他們完全脫鉤。我是靠我這個(gè)管理國(guó)家的本事，治理國(guó)家的能力，我吃這碗飯，我和政治完全剝離，這樣就形成了一個(gè)整個(gè)在國(guó)家公共管理、政府管理隊(duì)伍中少量人屬于政務(wù)官，絕大多數(shù)人都是事務(wù)官，政治上保持中立，政務(wù)官是隨政黨選舉的勝或者敗決定他的退或者進(jìn)，政黨選舉勝了我就當(dāng)部長(zhǎng)去了，政黨選舉敗了我就滾蛋了，我就走了。政務(wù)官像走馬燈一樣換，事務(wù)官終身在這個(gè)職位上任職，一個(gè)人大學(xué)畢業(yè)，考試進(jìn)入政府，一步臺(tái)階一步臺(tái)階，還不能亂跨部門(mén)，亂調(diào)動(dòng)，你像他干到離退休以前，干到高級(jí)職業(yè)文官，他的業(yè)務(wù)有多少精通，當(dāng)然他最成功的只能達(dá)到副部長(zhǎng)，政務(wù)次長(zhǎng)，他永遠(yuǎn)達(dá)不到正部長(zhǎng)，正部長(zhǎng)是另一條道上的，那是參加政黨活動(dòng)，在政黨選舉中立下汗馬功勞，他可能當(dāng)部長(zhǎng)，那與你沒(méi)關(guān)系。如果你還不滿足于當(dāng)副部長(zhǎng)，我還想干更大的職位，那好你退出職業(yè)文官，你退出這個(gè)隊(duì)伍去，參加政黨活動(dòng)去。你在政黨活動(dòng)中立下了汗馬功勞，搞不好你就可以當(dāng)個(gè)正部長(zhǎng)干干，但那個(gè)部長(zhǎng)是走馬燈。就這樣的改革標(biāo)志著官僚制這種政府形態(tài)出現(xiàn)，有一支穩(wěn)定的職業(yè)文官隊(duì)伍，在政治上是保持中立的，形成一個(gè)層級(jí)管理分明，權(quán)力執(zhí)著，強(qiáng)調(diào)職業(yè)文官的專業(yè)化，職位的非人格化。所以我們看到這個(gè)科層制的，這樣的官僚制政府，大體適應(yīng)工業(yè)革命這樣時(shí)代的要求。那么它在工業(yè)革命時(shí)期立下了汗馬功勞，但是之所以到上世紀(jì)70年代末，要改革這個(gè)官僚制政府，也就證明官僚制政府它的弊端充分暴露出來(lái)，在某種意義上講，它走到了盡頭，所以我們才需要這些變革。企業(yè)家范式政府可以說(shuō)如果把官僚制政府這套治理模式看作是傳統(tǒng)的公共行政的話，我們說(shuō)從上世紀(jì)70年代開(kāi)始的這條公共管理變革，主要是沖著官僚制管理的弊端而來(lái)，所以有了市場(chǎng)機(jī)制，在公共管理活動(dòng)中講成本，講效益，講投入，講產(chǎn)出，把現(xiàn)代企業(yè)的管理理念、價(jià)值、方法，引入到公共管理中來(lái)。所以說(shuō)這樣的政府不像傳統(tǒng)意義上的政府，倒像放大了的企業(yè)，所以有人把它叫做企業(yè)家形態(tài)的政府。但是我們看到這種政府形態(tài)，時(shí)間很短暫。電子網(wǎng)絡(luò)政府從上世紀(jì)90年代到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)以后，西方國(guó)家把公共管理變革的成果，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，把它固化下來(lái)，那么很快的出現(xiàn)了一個(gè)我們叫電子網(wǎng)絡(luò)政府。就是在傳統(tǒng)政府、實(shí)體政府、物理形態(tài)政府之外，借助網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)一個(gè)虛擬化的政府。我可以這樣說(shuō)，盡管人們對(duì)這個(gè)虛擬化的政府認(rèn)識(shí)并不一致，我舉個(gè)例子，我去年4月份，我是代表中聯(lián)部，我到突尼斯，專門(mén)講中國(guó)政務(wù)的信息化。我到這個(gè)會(huì)上發(fā)現(xiàn)，人們用的概念都不一樣，比如歐美專家來(lái)的，他們基本都用的叫電子政府，咱們國(guó)家我用的就是電子政務(wù)，因?yàn)槲覀兪鶎弥饕募家?guī)定叫電子政務(wù)，但是突尼斯政府的總理和非洲來(lái)的一些高官和學(xué)者，他們既不用電子政府，也不用電子政務(wù)，他們用什么呢？他們用電子治理。實(shí)際上你看到，都是借助信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)改造這個(gè)傳統(tǒng)的政府，但是由于它的體制不一樣，管理模式有差異，決定人們對(duì)它內(nèi)涵、外延的理解也有差異。我說(shuō)中國(guó)為什么不用電子政府這個(gè)概念，而要用電子政務(wù)呢，至少有兩個(gè)主體是無(wú)法用政府這一概念來(lái)涵蓋的。比如執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨是我們執(zhí)政黨，它處在國(guó)家治理的第一線，有黨中央、省委、市委、縣委，有常委宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部，各個(gè)機(jī)構(gòu)，處在國(guó)家治理第一線，又是我們國(guó)家的決策核心，政務(wù)需要信息化，黨難道不需要信息化嗎？所以你不能把黨放在那里邊，再一個(gè)中國(guó)有很多叫做行政職能的事業(yè)單位，準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。我們大家說(shuō)國(guó)家商標(biāo)局，國(guó)家專利局，國(guó)家水務(wù)局，國(guó)家氣象局，國(guó)家地震局，這些機(jī)構(gòu)都不是行政機(jī)關(guān)，事業(yè)單位，它執(zhí)法，它也許多信息化，所以我們用電子政務(wù)化，就把內(nèi)政外交活動(dòng)都叫政務(wù)活動(dòng)，主體就可以涵蓋的很寬泛。但是不管叫什么，它都是政務(wù)信息化的一種。所以我們說(shuō)當(dāng)這個(gè)電子網(wǎng)絡(luò)政府出現(xiàn)的時(shí)候，它對(duì)傳統(tǒng)的政府有兩個(gè)顛覆性的變革。第一打破了空間概念，就是說(shuō)我獲取政府的信息，或者接受政府的服務(wù)，到政府辦事，我再也不必到政府部門(mén)親自去辦，我可能坐在我家里，或者我到廣州市政府，我坐在北京就能辦，打破空間限制。第二打破時(shí)間限制，我不受政府八小時(shí)工作制，上班下班限制，我晚上12點(diǎn)起來(lái)，我仍然可以在政府門(mén)戶網(wǎng)站上，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)辦事。大家看我們中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，是元月一號(hào)正式開(kāi)通，去年國(guó)慶開(kāi)通10個(gè)縣，今年元月以后開(kāi)通以后，三天內(nèi)，中國(guó)政府門(mén)戶網(wǎng)站在全世界的點(diǎn)擊率飆升到第二位。原來(lái)中國(guó)門(mén)戶網(wǎng)站排到一萬(wàn)多位，幾天時(shí)間上升到幾百位，我當(dāng)時(shí)焦點(diǎn)訪談對(duì)我有一個(gè)采訪，就是講中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，它給全世界了解中國(guó)提供了一個(gè)非常重要的平臺(tái)。所以大家看到這是兩個(gè)顛覆性的，一個(gè)是打破了空間限制，一個(gè)打破時(shí)間限制，盡管這個(gè)虛擬化的電子網(wǎng)絡(luò)政府并不能完全取代實(shí)體政府。比方你北京市政府有很多樓，這是你的實(shí)體的北京市政府，但是在虛擬空間中有個(gè)首都之窗，它是全世界任何一個(gè)角落隨時(shí)都可以看到的，虛擬化的政府。那么它將對(duì)于政府的管理產(chǎn)生歷史性的變革，影響到政府形態(tài)，影響到政府的組織結(jié)構(gòu)，影響到政府的運(yùn)行方式，影響到政府的管理功能。你比方說(shuō)我對(duì)北京還是比較熟悉一點(diǎn)，我是信息辦的一個(gè)顧問(wèn)，比如說(shuō)我們現(xiàn)在北京市搞這套市政管理系統(tǒng)，城市綜合管理系統(tǒng)，就把東城區(qū)這個(gè)網(wǎng)格化管理技術(shù)放大，然后再把石景山區(qū)所建的叫政府公共企業(yè)，基于這個(gè)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，我地下的網(wǎng)管都建立一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，然后借助搖桿技術(shù)，地理信息技術(shù)，再加上全球定位技術(shù)，集成叫3S技術(shù)，把這些東西結(jié)合起來(lái)，在城八區(qū)現(xiàn)在全部集中起來(lái)。 萬(wàn)米網(wǎng)格，一萬(wàn)米網(wǎng)格管理范圍內(nèi)的物件、事件，圍繞這兩個(gè)來(lái)的，我有多少物件，有多少公共設(shè)施，我都給它編成數(shù)據(jù)，放入數(shù)據(jù)庫(kù)，然后發(fā)生什么事件，井蓋丟了，這個(gè)地方漏水了，我馬上有人報(bào)告，傳回到指揮中心，指揮中心第一時(shí)間進(jìn)行調(diào)動(dòng)，在最短的時(shí)間內(nèi)解決相關(guān)發(fā)生的事件，圍繞物件、事件展開(kāi)綜合的城市公共管理。大家看這樣一個(gè)技術(shù)用進(jìn)來(lái)以后，它改變了管理方式，它招募那么多的巡查員，萬(wàn)米網(wǎng)格有很多巡查員，綜合14大功能，83項(xiàng)具體的職責(zé)，改變傳統(tǒng)的城市管理。所以大家看到信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)它對(duì)政府管理所產(chǎn)生的影響，我認(rèn)為是相當(dāng)深遠(yuǎn)的，這是四種政府形態(tài)。第2節(jié) 從公共行政到公共管理的思想理論 如果通過(guò)傳統(tǒng)的公共行政走向公共管理，它在某種意義上講已經(jīng)引起了政府形態(tài)本身的變革的話，第二個(gè)視角我們看一下，在這個(gè)變革過(guò)程中，它主要靠哪些理論，有哪些理論指導(dǎo)公共管理本身的發(fā)展。我覺(jué)得這個(gè)理論很多，比如說(shuō)行制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理，教育成本理論，比如說(shuō)行管理主義，比如說(shuō)治理理論，比如說(shuō)公共選擇理論，這些理論在某種意義上講，都在傳統(tǒng)的公共行政走向公共管理的過(guò)程中，應(yīng)該說(shuō)發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。那么這里面我想最主要的，我想只介紹一種，就是公共選擇理論。這個(gè)管理主義，教育成本理論，委托代理理論，治理理論，公共選擇理論。在我看來(lái)，影響最大的就是公共選擇理論。那么這種理論本身應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)公共選擇理論本身來(lái)講它實(shí)際上，在座的領(lǐng)導(dǎo)人可能知道這個(gè)理論，它主要講政府和市場(chǎng)關(guān)系的，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)政府要最大限度的減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，它還沖著凱恩斯政府積極干預(yù)社會(huì)，干預(yù)市場(chǎng)這種理論而去，凱恩斯理論強(qiáng)調(diào)政府積極干預(yù)，但是公共選擇理論，反其道而行之，它強(qiáng)調(diào)政府要最大限度的減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，它是沖著凱恩斯這種理論而去的。但是它在闡述政府和市場(chǎng)關(guān)系的過(guò)程當(dāng)中，它有兩個(gè)前提假設(shè)，產(chǎn)生更大的影響。第一個(gè)假設(shè)是它認(rèn)為所有的人，都帶有理性經(jīng)紀(jì)人的色彩，什么叫理性經(jīng)紀(jì)人，就是說(shuō)一個(gè)人在社會(huì)上扮演一種角色，不管你是高級(jí)官員，普通民眾，企業(yè)家，學(xué)者，你在扮演一種角色在給社會(huì)提供服務(wù)的時(shí)候，很少有人一點(diǎn)也不考慮個(gè)人的利益。用中國(guó)話講，人都有自利性的一面，指它對(duì)人性的假設(shè)，所有人都帶有自利性的傾向，而且在法律規(guī)范范圍內(nèi)，絕大多數(shù)人都有追求個(gè)人收益最大化的欲望和動(dòng)機(jī)。我不是犯罪，在一定的規(guī)則范圍下，我追求個(gè)人收益的最大化，它對(duì)人性的定義普通性的假設(shè)。第二個(gè)這個(gè)社會(huì)有兩個(gè)基本市場(chǎng)，一個(gè)叫經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，一個(gè)是政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上盡管參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體很多，但是說(shuō)到底是由一個(gè)一個(gè)理性經(jīng)紀(jì)人組成的，你不管企業(yè)，非盈利機(jī)構(gòu)，第三部門(mén)，你參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還是政府，說(shuō)到底是由個(gè)一個(gè)一個(gè)理性經(jīng)紀(jì)人組成的。都想通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)追求個(gè)人收益最大化，這樣的欲望、動(dòng)機(jī)，經(jīng)過(guò)激烈的市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)勝劣汰，最后導(dǎo)致社會(huì)的進(jìn)步，或者說(shuō)客觀上導(dǎo)致社會(huì)的進(jìn)步。 我舉個(gè)例子，比如你造這個(gè)杯子五塊錢(qián)，你上市賣的挺好，別人就開(kāi)始琢磨你這個(gè)杯子，我這種杯子功能一點(diǎn)也不比你差，我成本能降下來(lái)，我四塊五毛錢(qián)賣我就能賺錢(qián)，你的四塊五毛錢(qián)的杯子上市以后，就把他五塊錢(qián)的杯子頂?shù)馁u不出去了，你的杯子上市以后，別人又琢磨，我能不能把杯子成本再降低，功能一點(diǎn)也不比你差，我四塊錢(qián)就可以拿下來(lái)，所以說(shuō)他后面隱藏的都是一個(gè)一個(gè)理性經(jīng)紀(jì)人追求個(gè)人收益最大化的欲望。所以他說(shuō)理性經(jīng)紀(jì)人的欲望和動(dòng)機(jī)經(jīng)過(guò)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以后，最后客觀上導(dǎo)致了社會(huì)進(jìn)步，但是他的研究發(fā)現(xiàn)，在絕大多數(shù)政治市場(chǎng)上剛剛相反，因?yàn)榇蠹艺f(shuō)為什么絕大多數(shù)政治市場(chǎng)上剛剛相反呢，因?yàn)樗麄儼l(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)政治市場(chǎng)上都是排斥市場(chǎng)機(jī)制的。比如咱們公共管理，美國(guó)的總統(tǒng)競(jìng)選是激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，西方國(guó)家的歷年競(jìng)選是激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但你看到?jīng)]有，一旦選舉上臺(tái)，布什政府，克林頓政府，他組成政府以后，這個(gè)政府的所有決策都是排斥市場(chǎng)機(jī)制，叫集體研究，集體決定，公共選擇。它就再不由市場(chǎng)機(jī)制，排斥市場(chǎng)機(jī)制。這個(gè)集體研究、集體決定前提是參與集體研究、集體決定的每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)成員，都具有理性經(jīng)紀(jì)人的屬性。這樣就為少數(shù)意志薄弱者，利用集體研究、集體決定、公共選擇這個(gè)決策的機(jī)會(huì)，把個(gè)人的私利夾雜其中。換句話講，我對(duì)社會(huì)市場(chǎng)設(shè)置的門(mén)檻越高，我管制的項(xiàng)目越多，找我的人越多；找我的人越多，權(quán)錢(qián)交易的可能性才越大。如果我把市場(chǎng)門(mén)檻都降低了，都不設(shè)什么門(mén)檻了，那還有人找我嗎，我的權(quán)錢(qián)交易還有可能嗎，西方人叫做權(quán)力尋租，通過(guò)公共權(quán)利，在市場(chǎng)上來(lái)尋找租金，就是出租車的租。所以公共行政理論學(xué)派有句著名的名言，他們說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有可能失敗，但是政府對(duì)市場(chǎng)過(guò)多不必要的干預(yù)必然導(dǎo)致失敗。正因?yàn)楣策x擇理論這種理論在全世界產(chǎn)生廣泛影響，所以在1986年這種理論獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。我覺(jué)得這種理論大概是對(duì)我們這個(gè)公共管理運(yùn)動(dòng)，行公共管理變革產(chǎn)生了非常大的影響。我們進(jìn)一步來(lái)看，這是我給出的一個(gè)圖，你們也可以看作一個(gè)圖形工具，那么這個(gè)圖就說(shuō)明，在這個(gè)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)里面，所有組成它的功能是如何互補(bǔ)的？為了增加互動(dòng)，我想讓一個(gè)學(xué)員給我回答問(wèn)題，比如我這圖上面說(shuō)了三種組織，不管美國(guó)中國(guó)，只要現(xiàn)在社會(huì)，你把各種形形色色的組織高度抽象以后，你會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了目前危害人類的恐怖組織之外，所有的組織都可以放到這三種組織形態(tài)里面。我第一類，美國(guó)叫第一部門(mén)，叫做公共部門(mén)，第二類企業(yè)，第三類叫第三部門(mén)。我現(xiàn)在問(wèn)大家的問(wèn)題是，公共部門(mén)指什么？找一位年輕一點(diǎn)的。坐在第一排張青山，我看你比較年輕。你隨便，坐著講。 張青山：我覺(jué)得應(yīng)該是管理國(guó)有的公共所有市場(chǎng)，公共秩序這些部門(mén)。 ：你就指吧，在中國(guó)指什么？在中國(guó)哪些部門(mén)是有公共部門(mén)？ 張青山：政府，政府下面的各種，咱們目前各個(gè)局。 ：各個(gè)局當(dāng)然是政府，但是它說(shuō)的政府有廣義政府，有狹義政府，狹義政府就指我們國(guó)家的行政系統(tǒng)，廣義政府就包括立法、司法。 張青山：事業(yè)單位。 ：對(duì)，這就說(shuō)對(duì)了，在中國(guó)公共部門(mén)，簡(jiǎn)單講就是一個(gè)國(guó)家吃財(cái)政飯的，都屬于公共部門(mén)，吃財(cái)政飯的，靠財(cái)政給你工資福利待遇的，都屬于公共部門(mén)。一句話：吃財(cái)政飯的都屬于公共部門(mén)，所以標(biāo)準(zhǔn)的表達(dá)是一個(gè)國(guó)家的公共部門(mén)，這個(gè)核心包括政府，再就包括非政府公共部門(mén)，像中國(guó)的事業(yè)單位，北京大學(xué)，北京醫(yī)院，管理學(xué)校，管理醫(yī)院，都屬于非政府公共部門(mén)，這是第一類，靠財(cái)政支持的，所以第一類的機(jī)構(gòu)，都不能以盈利為目的，它的活動(dòng)都不能追求利潤(rùn)最大化。所以說(shuō)我們的國(guó)家辦的醫(yī)院，變成盈利機(jī)構(gòu)為什么引起老百姓這么強(qiáng)烈的憤怒呢。第二類就是企業(yè)，企業(yè)就是所有在市場(chǎng)上追求利潤(rùn)最大化的，在西方人看來(lái)就是視為企業(yè)?？梢悦皂樫嶅X(qián)的，追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)，企業(yè)構(gòu)成市場(chǎng)的主體。這有一個(gè)問(wèn)題，政府開(kāi)辦的公共企業(yè)應(yīng)該放在哪里？你繼續(xù)回答。我先給你打個(gè)比方，我到臺(tái)灣去，臺(tái)灣所謂的財(cái)政部下面有一個(gè)印刷廠的廠長(zhǎng)邱老板請(qǐng)我們吃飯，給我遞了個(gè)名片說(shuō)，教授我是標(biāo)準(zhǔn)的政府官員，我不是企業(yè)家，我說(shuō)你別給我解釋，我很清楚，他給我的名片印的是臺(tái)灣財(cái)政部下面印刷廠的廠長(zhǎng)，但他是標(biāo)準(zhǔn)的政府官員，你說(shuō)這個(gè)印刷廠他不是為了賺錢(qián)，賺錢(qián)賠錢(qián)無(wú)所謂，他是專門(mén)印全臺(tái)灣的發(fā)票的，所有發(fā)票都從他這兒往外印，他還有一套檢測(cè)假發(fā)票的信息化的檢測(cè)系統(tǒng)，這個(gè)印刷廠不是普通印刷廠，它不是賺錢(qián)，像這樣的企業(yè)就叫公共企業(yè)，公共企業(yè)大家說(shuō)應(yīng)該放在哪里？毫無(wú)疑問(wèn)的放在公共部門(mén)，不放在企業(yè)這兒，企業(yè)就是名正言順的追求利潤(rùn)最大化，中國(guó)為什么大家改革模糊呢，因?yàn)槲覀兏懔撕芏喔?jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)，不是公共性的國(guó)有企業(yè)，搞了很多競(jìng)爭(zhēng)性的，現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)改革往后退，搞成股份制了，這類企業(yè)當(dāng)然放到企業(yè)這兒了，公共企業(yè)收不回來(lái)成本，那類企業(yè)，剩下就叫社會(huì)中間地帶。第三部門(mén)，社團(tuán)組織，非盈利組織，免費(fèi)組織，自愿組織，慈善組織，都屬于社會(huì)中間地帶。這三個(gè)組織形態(tài)，各自扮演各自的功能。這三種組織只有企業(yè)可以名正言順的賺錢(qián)，其他組織都不以盈利為目的，公共部門(mén)不能以盈利為目的，非盈利組織、第三部門(mén)也不能以盈利為目的，我們說(shuō)企業(yè)構(gòu)成市場(chǎng)的主體，市場(chǎng)在這個(gè)社會(huì)中最大的作用，用一句話表達(dá)，就是能夠快速有效的配置社會(huì)資源。過(guò)去中國(guó)想用計(jì)劃，社會(huì)主義國(guó)家都想用計(jì)劃配置社會(huì)資源，最后以兩個(gè)字而告終：失敗。結(jié)果我們回過(guò)頭來(lái)再把資源配置的技術(shù)讓位給市場(chǎng)，市場(chǎng)能夠解決于效率，哪里能賺錢(qián)，哪里有利可圖，資金、人才、技術(shù)快速向哪里集中，哪里賺不到錢(qián)，他們不會(huì)去的，這樣市場(chǎng)能解決效率，但是市場(chǎng)解決不了公平。在公共領(lǐng)域市場(chǎng)整體失靈，公共領(lǐng)域，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、社會(huì)保障、社會(huì)福利，各種災(zāi)害，公共設(shè)施，社會(huì)秩序，國(guó)防，這些都是國(guó)家公共領(lǐng)域，任何國(guó)家的現(xiàn)代管理都有公共領(lǐng)域，市場(chǎng)公共領(lǐng)域失靈了，誰(shuí)來(lái)彌補(bǔ)呢，公共部門(mén)，老百姓繳的稅，變成國(guó)家的公共財(cái)政，專門(mén)解決市場(chǎng)解決不了的市場(chǎng)公共問(wèn)題。什么叫公共問(wèn)題？把這個(gè)問(wèn)題上升于多數(shù)人問(wèn)題的問(wèn)題，自然的變成了公共問(wèn)題。給大家看一個(gè)例子，2003年北京來(lái)了非典了，非典一來(lái)了以后，就奪人的命，馬上就上升為公共問(wèn)題。農(nóng)村來(lái)北京打工的農(nóng)民工并不享受醫(yī)療保險(xiǎn)，但是只要得了非典，全部免費(fèi)治療，為什么？他很快變成公共問(wèn)題了。所以我們說(shuō)政府和非政府公共部門(mén)，專門(mén)彌補(bǔ)市場(chǎng)解決不了的公共領(lǐng)域，它來(lái)解決，它造公共設(shè)施，提供不收費(fèi)的馬路，照明，養(yǎng)了這么多的軍隊(duì)，給咱大家保衛(wèi)國(guó)家的安全、主權(quán)，北京市有4點(diǎn)幾萬(wàn)國(guó)外人員，維護(hù)社會(huì)秩序，維護(hù)公共秩序，我們眾多的學(xué)校，提供基礎(chǔ)教育，這么多的醫(yī)院提供基礎(chǔ)醫(yī)療。它專門(mén)解決公共問(wèn)題，那么當(dāng)然公共部門(mén)也不是萬(wàn)能的，它也有失靈的時(shí)候，公共部門(mén)主要在兩個(gè)領(lǐng)域失靈，第一個(gè)效率低，貪污腐敗，權(quán)力濫用，老百姓把錢(qián)交來(lái)了，變成公共財(cái)政，結(jié)果你用了以后沒(méi)效果，效率低下，貪污腐敗，這是公共管理的失靈。還有失靈就是公共部門(mén)能提供解決多數(shù)人的問(wèn)題，它不能給社會(huì)提供個(gè)性服務(wù)。你不能說(shuō)我的小孩值錢(qián)，我想讓我的小孩上一年級(jí)就受貴族教育，國(guó)家辦的學(xué)校質(zhì)量不好，希望政府能給大辦個(gè)貴族化的學(xué)校，大家說(shuō)可能嗎？不可能。政府根據(jù)他的財(cái)力提供多數(shù)人的服務(wù)，他不能給社會(huì)成員提供個(gè)性化的服務(wù)。但是社會(huì)愈發(fā)達(dá)，社會(huì)成員的個(gè)性化需求愈強(qiáng)烈，大量的個(gè)性化需求都被企業(yè)提供了，企業(yè)為了賺錢(qián)，投其所好，后面是為了盈利。再一部分就是被非盈利提過(guò)了。企業(yè)為什么提供個(gè)性化服務(wù)，老百姓有時(shí)候不信任它呢，因?yàn)榻?jīng)常會(huì)有合約失靈，簡(jiǎn)單講就是它說(shuō)的比做得好，廣告藥品說(shuō)的天花亂墜，你買回來(lái)藥品以后，都沒(méi)有那么多的功能效果，合約，就是你買了一個(gè)產(chǎn)品，買了一種服務(wù)以后，你個(gè)人和企業(yè)就建立了合約關(guān)系，當(dāng)它說(shuō)的比做得好的時(shí)候，用虛假宣傳的時(shí)候，你有一種上當(dāng)感，它為什么有虛假宣傳，它為了賺錢(qián)。但是非盈利組織就容易獲得我們的信任，因?yàn)樗皇菫榱速嶅X(qián)。所以我們看到這三種部門(mén)的功能互補(bǔ)，共同構(gòu)建了一個(gè)公共治理的環(huán)境。那么從這個(gè)組織結(jié)構(gòu)圖我們進(jìn)一步看到，政府和公共部門(mén)它在社會(huì)治理中的職能定位。這是我講的第一個(gè)理論。當(dāng)然這里面還有一個(gè)說(shuō)到的一點(diǎn)就是治理理論，我沒(méi)有詳細(xì)講。那么這個(gè)治理理論，就公共管理強(qiáng)調(diào)它的治理，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的合法性，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的公開(kāi)性、透明性，強(qiáng)調(diào)責(zé)任性，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)法制，強(qiáng)調(diào)效率。這也是對(duì)公共管理影響比較大的一種理論，叫公共治理。這是我講的第二個(gè)視角。就是我們看到，由傳統(tǒng)的公共行政到公共管理變革的過(guò)程中，有哪些理論產(chǎn)生了比較大影響，這里面最主要的就是公共選擇理論，強(qiáng)調(diào)最大限度節(jié)省對(duì)市場(chǎng)不必要的占用。第3節(jié) 從公共行政到公共管理的改革實(shí)踐第三個(gè)視角，就是從公共行政到公共管理的實(shí)踐。那么這個(gè)實(shí)踐大家看到，我前面講是從1979年元月份，撒切爾夫人在英國(guó)執(zhí)政開(kāi)始的，持續(xù)了20多年，為什么撒切爾夫人上臺(tái)以后在英國(guó)賣國(guó)有企業(yè)，她從賣制開(kāi)始的，私有化的，能很快的在全世界形成廣泛的共鳴，形成一個(gè)公共管理變革的潮流呢？我想這是當(dāng)時(shí)官僚制政府走到這個(gè)時(shí)候，它所遇到的共同問(wèn)題聯(lián)系到一起的。我把這個(gè)背景概括為四句話，社會(huì)壓力、財(cái)政壓力、經(jīng)濟(jì)一體化的壓力、內(nèi)部壓力。這四種壓力在某種意義上講，促成了公共管理變革這個(gè)歷史潮流的形成第一，社會(huì)壓力。所謂社會(huì)壓力就是，老百姓隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)達(dá)，文化素養(yǎng)的提高，老百姓對(duì)政府的要求越來(lái)越高，我把它概括為四個(gè)字：多、高、小、精。希望政府提供更多的公共服務(wù)，希望政府提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，而且希望隊(duì)伍要精干，政府的規(guī)模要小。用老百姓話說(shuō)，既希望馬兒跑，還要馬兒不吃草，對(duì)政府來(lái)講兩難選擇，你讓我提供更多的服務(wù)，我只能增加機(jī)構(gòu)，增加人員，增加財(cái)政預(yù)算，我沒(méi)有別的選擇，這就是公眾和政府之間發(fā)生一種沖突。美國(guó)一個(gè)官員講了一句話說(shuō)：我們不僅面臨巨大的財(cái)政赤字，我們首先面臨的是信任赤字，老百姓對(duì)政府不信任，這是社會(huì)的壓力。第二，財(cái)政壓力。這個(gè)大家容易理解，二戰(zhàn)以后，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都走上了福利主義國(guó)家的道路，政府為了顯示它的存在，政府為了使老百姓心中有政府這一概念，像比賽一樣看哪一國(guó)家能給社會(huì)成員提供更多的福利。大家知道福利和剛性的，能上不能下，但是一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能是周期性的，活動(dòng)的，經(jīng)濟(jì)有景氣的時(shí)候，也有不景氣的時(shí)候，當(dāng)然經(jīng)濟(jì)處在不景氣的時(shí)候，社會(huì)成員的福利又不能降，政府只能舉債，所以導(dǎo)致很多國(guó)家都債臺(tái)高筑，大量的財(cái)政赤字。第三，經(jīng)濟(jì)一體化壓力。就是在上世紀(jì)70年代末，世界經(jīng)濟(jì)一體化端倪已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)，率先改革的國(guó)家獲得了實(shí)惠，提升了本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生了很大的示范效應(yīng)。很多國(guó)家為了提升本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力，也紛紛的效仿別的國(guó)家進(jìn)行改革，在世界經(jīng)濟(jì)一體化這樣大的壓力下，改革內(nèi)部管理，提升競(jìng)爭(zhēng)力。第四，內(nèi)部壓力。這就是我前面講的，官僚制政府這種管理模式，走到上世紀(jì)70年代末，它的弊病充分的暴露出來(lái)，效率低下，政府官員對(duì)民眾的疾苦漠不關(guān)心，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和假話，人們內(nèi)在的潛能得不到發(fā)揮等等。出于對(duì)內(nèi)部這種管理問(wèn)題的一種解決，所以各國(guó)紛紛起來(lái)改變它的政府管理，這是大的背景。這是我要分析的第一大問(wèn)題，我們說(shuō)整體上從這三個(gè)視角來(lái)理解，從公共行政到公共管理這個(gè)變革的過(guò)程，政府形態(tài)的視角，理論指導(dǎo)的視角，和改革實(shí)踐的視角。這是我講的第一個(gè)大問(wèn)題。第二章 新公共管理的模式與主要內(nèi)容1.世界范圍的三種類型 我們看一下公共管理的模式和它所滲透的主要內(nèi)容。引用這種模式的概括，實(shí)際上更具有一種象征性意義，實(shí)際上各個(gè)國(guó)家的改革事件要豐富多彩的多，我們做這種理論上的概括僅僅是為了大家便于理解，實(shí)際上你要從比較寬泛的視野來(lái)考察的話，你會(huì)發(fā)現(xiàn)在整個(gè)歷史性的公共管理變革潮流過(guò)程中，全世界大體形成三種類型的改革。第一種叫調(diào)整性的改革，第二種叫轉(zhuǎn)型性的改革，第三種叫發(fā)展性的改革，這三種類型實(shí)際上是涵蓋了絕大多數(shù)不同類型的國(guó)家。比如說(shuō)第一種我們叫調(diào)整性的改革，是發(fā)達(dá)國(guó)家，就是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，為什么把這些國(guó)家定義為調(diào)整性的改革呢，因?yàn)槟阕詈蟀l(fā)現(xiàn)它們的改革全部在政府管理這個(gè)層面上進(jìn)行改變，在公共治理這個(gè)層面上改革，它再改革都改變不了它的政治體制的高端，美國(guó)再變革，改變不了總統(tǒng)制，英國(guó)再改革，改變不了議會(huì)內(nèi)閣制，它的政治體制上面是不動(dòng)的，它只動(dòng)下面的公共治理，行政管理，政府管理，所以我們說(shuō)。第二個(gè)類型，這是西方人下的定義，它把當(dāng)年社會(huì)主義國(guó)家垮臺(tái)的、沒(méi)垮臺(tái)的，只要放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的，它都?xì)w到轉(zhuǎn)型型國(guó)家的改革，像現(xiàn)在的東歐、俄羅斯、中國(guó)，它認(rèn)為這些當(dāng)年社會(huì)主義國(guó)家，至少現(xiàn)在都放棄了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，都和俄羅斯一樣，不保留社會(huì)主義制度了，他們由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，中國(guó)還保留社會(huì)主義制度，但是也放棄了30年固守的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)。2.發(fā)達(dá)國(guó)家的三種類型 公共管理改革（英、美、澳、新、加） 漸進(jìn)主義改革（德、日、法） 行政制度化改革（西、葡、意、希臘等）比如歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比落后的國(guó)家像西班牙、葡萄牙這些國(guó)家他們先改革。3.四種模式而且又把改革概括為四種模式，比如說(shuō)市場(chǎng)模式、參與模式、非管制模式、靈活模式等等這些我認(rèn)為都是對(duì)公共管理變革本身的一些理論性的探討，我們大家了解一下就可以，這是一點(diǎn)。4.特征第二點(diǎn)它的特征，是由傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的變革過(guò)程中，它展現(xiàn)出哪些特征，我認(rèn)為最終有三個(gè)特征，第一組織變革的廣泛性，就是說(shuō)不管哪種類型的改革都有組織變革，我后面還會(huì)講中國(guó)，大家看到中國(guó)改革開(kāi)放到現(xiàn)在我們經(jīng)過(guò)五次大的這種組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整，每一種類型的改革都有組織變革。第二個(gè)改革方向的一致性，盡管各個(gè)國(guó)家不同類型改革的具體內(nèi)容不完全一樣，但是大方向是一致的。這個(gè)方向就是注重市場(chǎng)的作用，強(qiáng)調(diào)政府減少對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù)，更多的發(fā)揮社會(huì)市場(chǎng)本質(zhì)的作用，在這個(gè)大方向上比較一致。第三，和市場(chǎng)相比政府的變革呈現(xiàn)出相反的特征，過(guò)去的改革大部分是強(qiáng)化政府的功能，而這次公共管理變革，大家看到在無(wú)專業(yè)上講，可以概括為弱化政府功能，和強(qiáng)化市場(chǎng)的作用。和過(guò)去的政府變革呈現(xiàn)出一種相反的方向。過(guò)去每次改革都是強(qiáng)化政府的作用，強(qiáng)化政府的功能，而這次改革更多的是強(qiáng)化市場(chǎng)，強(qiáng)化社會(huì)的功能和作用。 . 內(nèi)容下面我講內(nèi)容，這個(gè)內(nèi)容因?yàn)樯婕暗姆秶浅V泛，已經(jīng)持續(xù)20多年，各個(gè)國(guó)家的情況又很復(fù)雜不一樣，所以說(shuō)內(nèi)容非常廣泛，但是我們可以高度概括，就是說(shuō)帶有共性的。各個(gè)國(guó)家相對(duì)比較高度認(rèn)可的，這樣一些改革內(nèi)容，我們把它提煉出來(lái)，加以剖析。那么我們說(shuō)公共管理變革的內(nèi)容第一個(gè)我們概括為政府職能優(yōu)化，現(xiàn)在的開(kāi)放所謂政府職能優(yōu)化，換個(gè)詞就是私有化，民有化。因?yàn)榘ㄓ?guó)和法國(guó)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)，他們?cè)诙?zhàn)以后，也有一點(diǎn)學(xué)社會(huì)主義的味道，搞了很多國(guó)有企業(yè)，鐵路、電力、電訊、郵電等等。但是若干年下來(lái)以后，和社會(huì)主義差不多，虧損累累，經(jīng)營(yíng)不善，政府背上沉重的包袱。所以大家看到撒切爾夫人上臺(tái)后，第一個(gè)舉措就是賣國(guó)有企業(yè)，叫賣字當(dāng)頭，一個(gè)字就開(kāi)始改，賣郵電，賣鐵路，賣電訊，賣電力，私有化，民有化。大家知道前幾年，鳳凰衛(wèi)視主持人（劉海若）到英國(guó)旅游，結(jié)果出了鐵路事故，差點(diǎn)奪命，本來(lái)是判斷腦死亡了，結(jié)果我們北京天壇醫(yī)院的那個(gè)（凌教授）到英國(guó)把他接回來(lái)救活了，（劉海若）這個(gè)鐵路事故出現(xiàn)以后，再一次引發(fā)了英國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)當(dāng)年撒切爾夫人賣字當(dāng)頭的爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是兩句話，他們說(shuō)鐵路是帶連線服務(wù)，帶連線的服務(wù)往往具有公共性，不一定完全適合搞成私有化的。鐵路是兩個(gè)鐵軌，是帶連線的服務(wù)，這個(gè)服務(wù)往往具有一個(gè)鞏固性，不一定完全適合改成私有化的，因?yàn)橛?guó)把鐵路變成私有化以后，私人老板為了榨取更多的利潤(rùn)，這些年來(lái)對(duì)鐵路的安全投入嚴(yán)重不足，所以導(dǎo)致英國(guó)這些年來(lái)，鐵路不斷出現(xiàn)惡性的交通事故，他們認(rèn)為這是簡(jiǎn)單的把鐵路私有化以后的后果，那么大家看這個(gè)爭(zhēng)論已經(jīng)影響到中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革。哪些帶連線的呢？我們講就是電力，內(nèi)蒙古發(fā)出來(lái)的電沒(méi)有高壓輸變電線路到不了北京；我們陜北的天然氣，沒(méi)有天然氣的管道輸不到北京，輸不到上海。到了北京以后，沒(méi)有燃起管道進(jìn)不了咱們每家的廚房。咱們打的手機(jī)電話，沒(méi)有地下的光纜是不能投入使用的；你家供應(yīng)廚房的水，沒(méi)有自來(lái)水管道是到不了千家萬(wàn)戶的。供熱、供水、電、電話、鐵路都是帶連線的服務(wù)，很多人認(rèn)為這些帶連線的服務(wù)是帶有公共性的，不一定適合搞成完全私有化的，這種爭(zhēng)論已經(jīng)深刻的影響到中國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)和退。退到什么程度，哪些國(guó)家要控制，哪些不需要控制，深刻的影響到我們。但是不管如何評(píng)價(jià)撒切爾夫人當(dāng)年賣字當(dāng)頭的改革，這個(gè)改革的序幕是由她拉開(kāi)的。另外的樣版也有，美國(guó)的電報(bào)、電話公司從來(lái)沒(méi)有國(guó)有過(guò)，人家也挺成功的。日本是鐵路公司49年國(guó)有化的，到80年虧損了37萬(wàn)億日元，85年私有化、民營(yíng)化，日本的鐵路90年代開(kāi)始贏利，它也有贏利成功的樣版。但是很好笑的是，大約70年代末80年代初撒切爾夫人在英國(guó)就把郵電民營(yíng)化了，結(jié)果小泉去年才搞郵電民營(yíng)化，它郵電民營(yíng)化能搞就是為了要追求小泉政府。因?yàn)槿毡镜泥]電系統(tǒng)占了23萬(wàn)國(guó)務(wù)人員，如果這23萬(wàn)郵電人員民營(yíng)化一下推向市場(chǎng)以后，日本政府的國(guó)務(wù)人員一下就減少23萬(wàn)，達(dá)到了小泉政府的規(guī)模，結(jié)果沒(méi)想到日本小泉政府的改革方案在議會(huì)沒(méi)有獲取通過(guò)，最后導(dǎo)致了政治事件，解散議會(huì)，重新選舉議會(huì)，最后自民黨大獲其勝。 在座的各位，誰(shuí)知道政治上的游戲規(guī)則？這個(gè)規(guī)則是從何而來(lái)，為什么它在郵電方面的改革方案沒(méi)有在議會(huì)通過(guò)，會(huì)導(dǎo)致議會(huì)的解散？這就是我們內(nèi)地的官員和包括香港那些官員之間的差別，我給香港官員講課他們會(huì)很快的反映出這是什么規(guī)則。就像我們這些大陸的官員受共產(chǎn)黨的教育，我們都知道共產(chǎn)黨的運(yùn)作機(jī)制，不太了解國(guó)外的運(yùn)作模式，所以那方面比較生疏，我的看法是我們的高級(jí)官員絕大多數(shù)都缺少政治性的常識(shí)。那么這個(gè)規(guī)則就是1688年，在英國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)光榮改革時(shí)候確立的規(guī)則。1640年，結(jié)果資產(chǎn)階級(jí)改革，44年之后，又發(fā)生了不流血的革命。英國(guó)的國(guó)王的公主嫁給荷蘭的一位王子，兩國(guó)家的子女聯(lián)姻，當(dāng)年請(qǐng)荷蘭的王子到英國(guó)來(lái)執(zhí)政，就在這年導(dǎo)致了政治上的游戲規(guī)則。兩句話，第一句話，內(nèi)閣得不到議會(huì)的信任，內(nèi)閣必須集體下臺(tái)或者集體辭職，這是一句話。第二句話，內(nèi)閣首先有自保權(quán)。它認(rèn)為議會(huì)給它投不信任票沒(méi)道理的話，它可以祈求國(guó)王解散下議院，解散議會(huì)。這個(gè)時(shí)候利益上的種種，國(guó)王天皇就發(fā)揮作用了，他認(rèn)為手下提的有道理，他一句話就解散議會(huì)了，議會(huì)一解散以后，第一件事情，不說(shuō)內(nèi)閣下不下臺(tái)，首先重新選舉議會(huì)，議會(huì)選出來(lái)以后，第一項(xiàng)對(duì)內(nèi)閣進(jìn)行表決，或者說(shuō)再對(duì)郵電民營(yíng)的改革方案進(jìn)行表決，表決通過(guò)以后，這個(gè)政府繼續(xù)執(zhí)政，如果仍然表決沒(méi)通過(guò)，對(duì)不起，統(tǒng)統(tǒng)下臺(tái)。實(shí)際上小泉就利用政府上的游戲規(guī)則解散了議會(huì)以后，他靠他對(duì)中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)，就是挑釁中國(guó)，以對(duì)中國(guó)的強(qiáng)硬暫時(shí)獲得很多右翼勢(shì)力的支持，最后使他在議會(huì)中大獲全勝，自民黨一黨執(zhí)政。就是利用政治上的游戲規(guī)則，現(xiàn)在這個(gè)郵電民營(yíng)化改革已經(jīng)通過(guò)了。但是當(dāng)年撒切爾夫人在70年代末80年代初，就把英國(guó)的郵電民營(yíng)化了，這是我們說(shuō)所謂的政治職能優(yōu)化，追求自由化，政治要收縮它的社會(huì)職能，這是一個(gè)。 與此相聯(lián)系，在政府職能優(yōu)化中，它強(qiáng)調(diào)要放手管制，放手規(guī)制，這兩個(gè)概念。放手規(guī)制是大刀闊斧的削減政府的規(guī)章制度，這個(gè)我們中國(guó)人很難理解，中國(guó)絕大多數(shù)是公共治理政府管理制度大權(quán)，發(fā)達(dá)國(guó)家大多數(shù)是制度過(guò)剩。制度過(guò)剩的好處是國(guó)務(wù)人員很難腐敗，全面控制很嚴(yán)格，你必須在既定規(guī)范中行使你的公共權(quán)利，很難有腐敗現(xiàn)象，或者很想腐敗也很難腐敗，但是反過(guò)來(lái)導(dǎo)致了嚴(yán)重的低效率，規(guī)章制度，事務(wù)更多，國(guó)務(wù)人員變成了規(guī)章制度的奴隸，他的內(nèi)在的潛力很難發(fā)揮，所以他們大刀闊斧的廢除規(guī)章制度。再一個(gè)就是放手對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的管制，給市場(chǎng)和社會(huì)更大的自主決定權(quán)。這是我們所說(shuō)的第一個(gè)改革內(nèi)容就是政府職能優(yōu)化。6.大力推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化創(chuàng)意的一個(gè)亮點(diǎn)，就是它首先把政府的一些放出去的職責(zé)轉(zhuǎn)移出政府，它的理論依據(jù)就是我把政府的一些職能通過(guò)合同這種方式轉(zhuǎn)移出去。就是政府承擔(dān)責(zé)任，但是不直接提供這種服務(wù)，叫政府職能合同制度，然后把一些服務(wù)型的職能通過(guò)委托，代理、承包、合同這些市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，委托給第三部門(mén)，民間組織甚至私人機(jī)構(gòu)，私人企業(yè)。就是說(shuō)傳統(tǒng)的公共服務(wù)是政府之間政府承擔(dān)責(zé)任，政府之間提供，現(xiàn)在說(shuō)政府提供公共服務(wù)的效率低，成本高，老百姓不滿意，那改變這種公共服務(wù)的提供方式，就是政府仍然拿錢(qián)，政府制定規(guī)則，但是政府不直接提供，用市場(chǎng)化的方式，把它委托出去，承包出去，讓民間組織甚至私營(yíng)企業(yè)，第三部門(mén)來(lái)提供，這樣提升公共服務(wù)的滿意度，這是公共服務(wù)市場(chǎng)化的一個(gè)內(nèi)容。 第二個(gè)內(nèi)容就是打破政府對(duì)傳統(tǒng)公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，降低市場(chǎng)門(mén)檻，允許民間資本私人資本，投資于一些傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域。比如說(shuō)中小學(xué)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、退休保障、廉價(jià)住宅建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)，這些領(lǐng)域過(guò)去是不讓民間資本介入的，現(xiàn)在打破了政府對(duì)這些公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，然后讓民間資本進(jìn)入，然后形成一種競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，和公共部門(mén)開(kāi)辦的學(xué)校、醫(yī)院可以形成一種競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。這樣也是變相通過(guò)方式的改變，提升公共服務(wù)的效率，提高公共部門(mén)服務(wù)的水準(zhǔn)，提升老百姓對(duì)它的滿意度，所以大家看到，這是公共服務(wù)的本意。因此政府制定規(guī)則，我委托承包出去，你給我做，你做的不好，明年我不選拔你，我重新發(fā)包，選擇承包商。 再一個(gè)就是降低門(mén)檻，允許民間資本介入。由此就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，要建立公私合作伙伴關(guān)系。公就是公共部門(mén)政府；私就是民間組織，私人企業(yè)，它說(shuō)民間組織、私營(yíng)企業(yè)一般來(lái)講機(jī)制比較靈活，效率比較高，公共部門(mén)政府普遍的是效率不高，機(jī)制也不靈活，我們要借助民間組織高效率機(jī)制靈活的優(yōu)勢(shì)，讓它來(lái)提供政府的這些公共服務(wù)項(xiàng)目，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，大家看這是公共服務(wù)的本意。那么在我看來(lái)，我們?cè)卺t(yī)療改革的時(shí)候，至少在很多國(guó)立醫(yī)院，從政府來(lái)講，是不想通過(guò)醫(yī)院的市場(chǎng)化改革，減少政府對(duì)醫(yī)療的投入，現(xiàn)在來(lái)看全國(guó)16000多家公立醫(yī)院政府投入的只占17，83的醫(yī)院的收入靠醫(yī)院市場(chǎng)化來(lái)運(yùn)作，最后大家看到導(dǎo)致嚴(yán)重分成三部分，叫醫(yī)藥部分。醫(yī)院是看病的場(chǎng)所，結(jié)果絕大多數(shù)醫(yī)院第一收入來(lái)源靠賣藥，開(kāi)高價(jià)的藥，發(fā)改委一降價(jià)，市場(chǎng)上沒(méi)了，沒(méi)了以后變化又變成新藥了，這就是政府腐敗的表現(xiàn)。他們說(shuō)去年美國(guó)一共合作145新藥，中國(guó)合作了一萬(wàn)多種新藥，那就是政府的醫(yī)藥監(jiān)管部門(mén)和藥廠勾結(jié)起來(lái)，最近你們看到了嗎？國(guó)家醫(yī)藥管理局一下抓了四個(gè)人，我經(jīng)常給他們上課，我不認(rèn)識(shí)這四個(gè)人，但是我肯定給他們上過(guò)課，我前不久給他們講了一次公務(wù)員制度，這后面肯定有腐敗的影子和問(wèn)題。 第二，管辦部分。衛(wèi)生局是政府機(jī)構(gòu)，是管醫(yī)院的，那最后發(fā)生了醫(yī)患，結(jié)果人們發(fā)現(xiàn)為什么衛(wèi)生部門(mén)往往站在醫(yī)院的角度，為醫(yī)院辯護(hù)不為患者說(shuō)話，他們形成了共同的利益體。第三，有盈利性與非盈利性的機(jī)構(gòu)部分。國(guó)有醫(yī)院本來(lái)是非盈利性的機(jī)構(gòu)，結(jié)果變成了暴利場(chǎng)所，出現(xiàn)了這么多天價(jià)、死亡，天價(jià)住院，引起全國(guó)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。所以大家看到海淀區(qū)的改革就很受社會(huì)關(guān)注，不管這個(gè)改革最后的結(jié)果如何，就是管辦分離，把衛(wèi)生局管的單位都拿權(quán)了，告訴它你別管醫(yī)院了，服務(wù)性的機(jī)構(gòu)都拿到衛(wèi)生局和文化局兩個(gè)地方搞試點(diǎn)。把你管的服務(wù)性事業(yè)單位都剝離出來(lái)，然后成立一個(gè)海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)，把這些醫(yī)院和文化機(jī)構(gòu)都放在它的名下。你只要制定政策調(diào)研和一些監(jiān)管，不在對(duì)醫(yī)院的人和財(cái)務(wù)有直接的決定權(quán)。所以我說(shuō)如果我們?cè)谶@方面出偏差的話，我認(rèn)為政府想通過(guò)減少對(duì)醫(yī)療的投入，通過(guò)市場(chǎng)改革向社會(huì)卸包袱，我認(rèn)為這大概是我們的重大偏差。但是現(xiàn)在還不能簡(jiǎn)單的說(shuō)，我們降低市場(chǎng)門(mén)檻讓民間資本進(jìn)來(lái)辦民營(yíng)醫(yī)院就是錯(cuò)的，不能簡(jiǎn)單下這個(gè)結(jié)論。我覺(jué)得大家可以思考這個(gè)問(wèn)題。我前面講的這個(gè)例子，就是以此證明降低門(mén)檻允許更多的民間資本進(jìn)來(lái)以后，公共部門(mén)的醫(yī)院、學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)我認(rèn)為也可能是一條可以選擇的途徑。但是我想不管怎么講，國(guó)立醫(yī)院、國(guó)立學(xué)校的非盈利性質(zhì)不能動(dòng)搖，如果變成盈利機(jī)構(gòu)的話，我認(rèn)為就和這個(gè)機(jī)構(gòu)本身已經(jīng)發(fā)生了背道。有人說(shuō)現(xiàn)在我們一個(gè)大學(xué)生一年學(xué)費(fèi)5000，四年兩萬(wàn)，再加上這個(gè)學(xué)生在學(xué)校的正常的生活費(fèi)用，四年下來(lái)又得兩萬(wàn)。北京市的學(xué)生不住?？赡苡貌涣四敲炊?，只是外地的學(xué)生去上大學(xué)，四年下來(lái)要四萬(wàn)。四萬(wàn)對(duì)農(nóng)民是什么概念，是一個(gè)農(nóng)民去年人均收入的13年收入的總和，不吃不喝。去年農(nóng)民的人均收入才3200多塊錢(qián)，13年才能掙到4萬(wàn)塊錢(qián)，還有一部分不消費(fèi)，才能供一個(gè)大學(xué)生。所以說(shuō)，不是我們現(xiàn)在大學(xué)生確實(shí)在世界上很高，而是和農(nóng)民的收入相比，中國(guó)我們現(xiàn)在的高等教育收費(fèi)是世界上最昂貴的高等教育收費(fèi)，它是和你的收入相比較。所以大家看到改革27年，中國(guó)農(nóng)村的改革中，得到的實(shí)惠明顯的問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)，醫(yī)療、教育、住房成為我們頭上三座大山，是非常發(fā)人深省。但是我的看法：不是公共服務(wù)市場(chǎng)化的錯(cuò)，不能夠辦到這樣，我認(rèn)為只要我們改革的這個(gè)方向或者是改革的行為本身不出問(wèn)題的話，我認(rèn)為是可以探索的，這是第二個(gè)。7.改革政府內(nèi)部管理體制 第三，是改革政府內(nèi)部的管理體制。這個(gè)有一系列的改革舉措，比如說(shuō)大刀闊斧的裁減機(jī)構(gòu)，裁減人力，比如說(shuō)下下放權(quán)力，向社會(huì)分權(quán)，向基層分權(quán)。比如說(shuō)執(zhí)行決策和執(zhí)行的分離，改革人事制度，改革績(jī)效評(píng)價(jià)，將企業(yè)的理念、價(jià)值用到政府的管理職能中等等。我舉個(gè)例子，我以美國(guó)克林頓政府改革為例?？肆诸D93年上臺(tái)，在97年不到4年的工夫在美國(guó)的中央政府裁員高達(dá)28萬(wàn)人，大家一定會(huì)問(wèn)，美國(guó)中央政府多少人？至少到我當(dāng)時(shí)考察美國(guó)的時(shí)候，美國(guó)當(dāng)時(shí)的中央政府有250萬(wàn)人，美國(guó)當(dāng)時(shí)不到2.8億人口，吃財(cái)政飯的是1800萬(wàn)，中國(guó)當(dāng)時(shí)吃財(cái)政飯的是3600萬(wàn)，我們當(dāng)時(shí)吃財(cái)政飯的比它多了一倍