合同能源管理在我國的發(fā)展和存在的問題.doc

合同能源管理在我國的發(fā)展和存在的問題國家發(fā)改委/世界銀行/GEF中國節(jié)能促進(jìn)項(xiàng)目辦公室執(zhí)行主任 王樹茂合同能源管理的概念最早出現(xiàn)于上個(gè)世紀(jì)70年代。當(dāng)時(shí)由于“能源危機(jī)”使發(fā)達(dá)國家企業(yè)的能源費(fèi)用大幅度提高，因此受到巨大的沖擊。與此同時(shí)，許多技術(shù)開發(fā)商和設(shè)備供應(yīng)商紛紛向企業(yè)推銷節(jié)能技術(shù)和節(jié)能設(shè)備，企業(yè)為面臨許多疑惑：本企業(yè)的節(jié)能潛力在哪里，到底有多少？大量廣告推銷的節(jié)能技術(shù)和節(jié)能設(shè)備中，哪些是最適合本企業(yè)的？如何制訂節(jié)能規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目？節(jié)能項(xiàng)目所需的資金如何解決？面臨企業(yè)的這種需求，一種以盈利為目的公司節(jié)能服務(wù)公司（在國際上簡稱為ESCO，目前在中國簡稱為EMCo）出現(xiàn)了。他們?yōu)榭蛻籼峁┮环N全新的節(jié)能服務(wù)模式合同能源管理，為供客戶提供系統(tǒng)節(jié)能服務(wù)：能源效率診斷和節(jié)能潛力分析、節(jié)能項(xiàng)目可行性探究、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目融資、設(shè)備選購、施工、節(jié)能量檢測(cè)、人員培訓(xùn)等項(xiàng)目的全過程服務(wù)；向客戶保證實(shí)現(xiàn)合同中所承諾的節(jié)能量和節(jié)能效益；在合同期內(nèi)，EMCo的收益與節(jié)能量直接掛鉤，與客戶分享節(jié)能效益。合同結(jié)束后客戶得到全部設(shè)備和節(jié)能效益?？梢姡瑢?duì)客戶來說，合同能源管理的實(shí)質(zhì)是以未來的節(jié)能效益進(jìn)行節(jié)能投資，是一種多贏的市場(chǎng)機(jī)制，客戶獲得了節(jié)能效益， EMCo得到了盈利和發(fā)展，同時(shí)也獲得了社會(huì)環(huán)境效益。19921994年，在世界銀行和全球環(huán)境基金的支持下，中國完成了中國溫室氣體排放控制問題及戰(zhàn)略研究。該項(xiàng)研究的一個(gè)重要結(jié)論是：中國有巨大的節(jié)能潛力，全社會(huì)存在著大量技術(shù)成熟、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益都很好的節(jié)能項(xiàng)目，但由于各種市場(chǎng)障礙，這些項(xiàng)目未能普遍實(shí)施。為此，中國政府與世界銀行多次探討如何促進(jìn)節(jié)能項(xiàng)目普遍實(shí)施的問題。經(jīng)過一系列的研究和討論，中國政府與世界銀行一致認(rèn)為：中國正經(jīng)歷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的深刻社會(huì)變遷，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的節(jié)能管理體制越來越不能適應(yīng)新的形勢(shì)，因此，節(jié)能工作的管理方式也應(yīng)該隨之改變。總的說來，節(jié)能應(yīng)該是兩條腿走路：在建立和完善節(jié)能法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)政策的同時(shí)，有必要引進(jìn)和推廣一種基于市場(chǎng)機(jī)制的節(jié)能投資及服務(wù)融為一體的新機(jī)制合同能源管理。1996年，在我國政府與世界銀行合作實(shí)施的中國節(jié)能促進(jìn)項(xiàng)目的支持下，北京、遼寧和山東成立了三家示范EMCo，拉開了在我國引進(jìn)、推廣合同能源管理的序幕。三家示范EMCo從1997年到2006年6月底，其能效投資逐年穩(wěn)步增長，累計(jì)為客戶實(shí)施了453個(gè)節(jié)能項(xiàng)目，投資總額達(dá)12.62億元，通過實(shí)施這些項(xiàng)目，EMCo獲得凈收益4.2億元，而客戶的凈收益則是EMCo收益的810倍。這些項(xiàng)目產(chǎn)生了良好的節(jié)能和環(huán)境效益：形成節(jié)能能力137萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤 /年。三家示范公司的成功實(shí)踐證明：合同能源管理在我國是可行的，具有強(qiáng)大的生命力。2000年6月，原國家經(jīng)貿(mào)委資源司向全國發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步推廣合同能源管理機(jī)制的通告，并做了大量的宣傳、培訓(xùn)工作。這一通告得到了社會(huì)各界的響應(yīng)。國內(nèi)眾多企業(yè)和從事節(jié)能的有識(shí)之士目睹了示范所展示出的成果，也認(rèn)識(shí)了基于市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展的節(jié)能新機(jī)制的發(fā)展前景。他們受到示范成功經(jīng)驗(yàn)的鼓舞和激勵(lì)，紛紛投入到宣傳、推廣和實(shí)踐合同能源管理工作中來。實(shí)踐表明, 在中國引進(jìn)和推廣合同能源管理這一節(jié)能新機(jī)制具有十分重要的意義。通過專業(yè)化的EMCo以合同能源管理機(jī)制為客戶實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目，可以克服目前眾多企業(yè)在實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目時(shí)所遇到的障礙，諸如技術(shù)和方案選擇、項(xiàng)目融資困難和管理風(fēng)險(xiǎn)等。EMCo幫助企業(yè)克服這些障礙，可以加速實(shí)施目前廣泛存在于企業(yè)中、具有良好節(jié)能效益和經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目；更重要的是，基于市場(chǎng)運(yùn)作的EMCo受利益最大化驅(qū)使，會(huì)努力尋找客戶實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目，努力開發(fā)節(jié)能新技術(shù)和節(jié)能投資市場(chǎng)，從而使自身不斷發(fā)展壯大，最終將在中國形成一個(gè)基于市場(chǎng)的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)大軍。目前，EMCo行業(yè)組織中國節(jié)能協(xié)會(huì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)委員會(huì)（簡稱“EMCA）已有會(huì)員300多個(gè)；在2004年和2005年的兩年間，節(jié)能服務(wù)企業(yè)以合同能源管理機(jī)制實(shí)施的節(jié)能項(xiàng)目，投資總額超過16.7億元，2006年投資總額近 20億元。我國政府對(duì)“合同能源管理”機(jī)制給予了高度關(guān)注，許多重要的政府文件中明確提出要把推廣“合同能源管理”作為推進(jìn)我國節(jié)能的重要措施。國務(wù)院批準(zhǔn)的節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃和國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定（國發(fā)200628號(hào)）也明確提出“加快推行合同能源管理，推進(jìn)企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造”。盡管如此，合同能源管理的推廣，我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然處于發(fā)展的初級(jí)階段，進(jìn)一步發(fā)展還有諸多不利的環(huán)境和障礙需要克服：（1）在現(xiàn)行的我國稅收制度下EMCo的納稅負(fù)擔(dān)過重基于市場(chǎng)運(yùn)作的EMCo為客戶提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，其中也包括通過面向全社會(huì)的采購為客戶優(yōu)選節(jié)能設(shè)備。然而我國的稅務(wù)部門總是把EMCo看作是一般的節(jié)能設(shè)備銷售商，即誤認(rèn)為EMCo是通過轉(zhuǎn)賣節(jié)能設(shè)備從中謀利的，因此把EMCo與客戶的節(jié)能服務(wù)合同看成設(shè)備購銷合同。這樣，就把EMCo的服務(wù)費(fèi)視同一般節(jié)能設(shè)備銷售商的加價(jià)，納入增值稅的規(guī)范，也就是說，把本應(yīng)該是服務(wù)稅的部分變成了增值稅；與此同時(shí)，EMCo的收益來自于節(jié)能效益分享，由于稅務(wù)部門把 EMCo的服務(wù)看作簡單的設(shè)備銷售，因此把節(jié)能效益分享看成了設(shè)備銷售的分期付款。根據(jù)我國的稅收制度的權(quán)責(zé)發(fā)生制，在EMCo把節(jié)能設(shè)備安裝到客戶后就被認(rèn)定為設(shè)備銷售已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，這樣，在EMCo為客戶實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目后還只剛剛開始分享節(jié)能效益（剛開始回收投資）時(shí)，就被認(rèn)定應(yīng)立即按合同全額上繳企業(yè)所得稅。本來EMCo為客戶出資做項(xiàng)目已承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，還得為尚未得到的收入提前支付所得稅，可以說是雪上加霜。希望有關(guān)部門認(rèn)真研究，為EMCo的發(fā)展提供政策支持。（2）目前的信譽(yù)環(huán)境不利于EMCo的發(fā)展由于目前我國企業(yè)的信譽(yù)環(huán)境尚待改進(jìn)，無論是EMCo還是耗能企業(yè)（EMCo的客戶），都存在這個(gè)問題。企業(yè)懷疑EMCo的承諾是否是真的；EMCo懷疑客戶能否能真正按合同分享節(jié)能效益。當(dāng)前的重要任務(wù)是，采取有效的技術(shù)的和管理的措施，降低EMCo和客戶的履約風(fēng)險(xiǎn)。（3）在現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理制度下EMCo難于為政府機(jī)構(gòu)實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目1992 年美國兩院議會(huì)通過議案要求政府機(jī)構(gòu)與ESCO合作，以合同能源管理模式實(shí)施政府樓宇的節(jié)能改造，從而達(dá)到既不需要增加政府預(yù)算，又取得政府機(jī)構(gòu)帶頭節(jié)能的效果。在這個(gè)法案中，允許政府機(jī)構(gòu)在不增加能源費(fèi)用的前提下，把合同能源管理項(xiàng)目所節(jié)約的能源費(fèi)用與ESCO分享；同年加拿大政府也通過實(shí)施“聯(lián)邦政府建筑物節(jié)能促進(jìn)計(jì)劃”（簡稱FBI），以合同能源管理模式推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)的節(jié)能。然而，在我國現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理制度下，EMCo不可能與政府機(jī)構(gòu)分享節(jié)能效益，除非中央財(cái)政或地方財(cái)政作出適當(dāng)?shù)臎Q定，允許政府機(jī)構(gòu)在不增加能源費(fèi)用的前提下與EMCo分享節(jié)能效益，或允許節(jié)能改造費(fèi)用視同能源費(fèi)用列入政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算和采購。（4）我國金融機(jī)構(gòu)尚未能積極為合同能源管理項(xiàng)目融資目前，我國的EMCo很難通過銀行等金融機(jī)構(gòu)為合同能源管理項(xiàng)目融資，其原因主要是：我國的EMCo都屬于中小企業(yè)，剛剛成立的EMCo在金融系統(tǒng)尚未建立信譽(yù)；節(jié)能項(xiàng)目不像一般的建設(shè)項(xiàng)目能形成抵押物；銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸評(píng)估部門尚不熟悉EMCo的業(yè)務(wù)；盡管我國的物權(quán)法已于2007年10月1日生效，但是EMCo大量的投資所形成的資產(chǎn)（設(shè)備和合同應(yīng)收款）留在客戶企業(yè)（待分享效益后才能實(shí)現(xiàn)），銀行等金融機(jī)構(gòu)往往不承認(rèn)這種資產(chǎn)的實(shí)在性，也不認(rèn)可把這種資產(chǎn)作為信譽(yù)抵押。在發(fā)達(dá)國家不存在這些問題，政府也鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)為節(jié)能項(xiàng)目融資。目前由中國節(jié)能促進(jìn)項(xiàng)目的國際資金支持的EMCo貸款擔(dān)保計(jì)劃正在為EMCo的節(jié)能項(xiàng)目提供融資支持。一個(gè)迫切的任務(wù)是，銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)節(jié)能項(xiàng)目的特點(diǎn)，特別是合同能源管理項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出多種投資和融資金融品種、以切實(shí)可行的多種渠道和模式為EMCo投資和節(jié)能項(xiàng)目融資創(chuàng)造有利環(huán)境。希望國家支持節(jié)能的有關(guān)基金也能劃出一部分經(jīng)費(fèi)用于提高銀行及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)為EMCo節(jié)能項(xiàng)目的投資和融資能力。（5）節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)尚不規(guī)范雖然有中國節(jié)能促進(jìn)項(xiàng)目等多方面的技術(shù)支持，已為在我國具體條件下實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但是EMCo畢竟還是處于早期發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)，尚無成熟的行業(yè)規(guī)范，諸如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能量檢測(cè)和認(rèn)定方法、合同規(guī)范等。建立和完善這些規(guī)范可以避免