大清的薪酬改革為何無(wú)法養(yǎng)廉.docx

人們對(duì)高薪養(yǎng)廉這個(gè)說(shuō)法很熟悉，養(yǎng)廉這個(gè)詞其實(shí)來(lái)源于清朝的養(yǎng)廉銀制度，是中國(guó)清朝特有的官員俸祿制度，創(chuàng)建自清朝雍正元年，也就是1723年。這項(xiàng)俸祿制度本意是想借由高薪，來(lái)培養(yǎng)鼓勵(lì)官員的廉潔習(xí)性 ，并避免貪污腐敗發(fā)生，因此取名為“養(yǎng)廉”。 這一制度實(shí)施了將近二百年之久，對(duì)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活諸方面產(chǎn)生過(guò)一定影響。但是，養(yǎng)廉銀卻并沒(méi)有真正使官場(chǎng)清廉，官員們逐漸將養(yǎng)廉銀作為自己的正常收入，而忽略了該項(xiàng)收入設(shè)立的意義，養(yǎng)廉銀外又私征養(yǎng)廉銀，撈取灰色收入成了官場(chǎng)潛規(guī)則，導(dǎo)致清朝地方貪腐情況幾乎為史上之最。那么，雍正皇帝為什么要推行養(yǎng)廉銀制度？在實(shí)際的施行過(guò)程中遇到了哪些問(wèn)題？這項(xiàng)以高薪養(yǎng)廉為初衷的薪俸制度為什么并沒(méi)有達(dá)到滌蕩官場(chǎng)、根治腐敗的目的？清朝初期，各級(jí)官員的薪俸非常微薄，一品官員的俸銀每年不過(guò)一百八十兩，二品的總督每年的工資是155兩，再往下，巡撫是130兩，知府是80兩，知縣是45兩。這一薪酬標(biāo)準(zhǔn)根本不夠官吏開(kāi)支，加上地方官還需要相應(yīng)的辦公支出，朝廷還不斷要求官員們“捐俸”、“減俸”以滿足軍事行動(dòng)帶來(lái)的國(guó)家開(kāi)支，使得官員們?nèi)氩环蟪?，生活窘迫。為了維持其正常工作生活或揮霍性消費(fèi)，以及迎來(lái)送往、打點(diǎn)上司，各級(jí)官員除了靠貪污受賄外，還有一種撈錢的措施，就是征收耗羨。當(dāng)時(shí)，凡是州、縣官，主要靠征收錢糧時(shí)進(jìn)行盤剝。錢糧就是田賦，最初征收實(shí)物，后來(lái)改成征收銀錢。無(wú)論征收實(shí)物或銀錢，都有一種“耗羨”陋規(guī)，所謂“耗羨”也就是指在征收銀糧時(shí)，以彌補(bǔ)損耗為由在正額之外加征的部分。一般情況下，征收的銀兩中，每?jī)杉诱魉闹廖邋X作為火耗；一石糧要加征二升，整個(gè)州、縣的總量就是一筆可觀的數(shù)字。實(shí)際上這筆耗羨并不歸公，而是完全入了州、縣官的私囊，成為公開(kāi)的、照例的好處。有時(shí)候各種各樣的額外陋規(guī)，甚至超過(guò)正常稅收的十幾倍。各級(jí)衙門私征耗羨的增加，對(duì)整個(gè)吏治和百姓生活都造成了極大的損害。上司與下屬通過(guò)私征火耗，上下勾結(jié)，相互庇護(hù)，官吏由此肆無(wú)忌憚，不僅更加嚴(yán)重的征收火耗，還侵吞挪用公款，造成數(shù)百萬(wàn)的虧空，嚴(yán)重影響了政府的財(cái)政收入，而且對(duì)于貧苦百姓的盤剝，使得清初社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?？滴跄觊g，就曾有御史提出，“俸祿不增，貪風(fēng)不息”，提議將耗羨的私征改為公派，即“耗羨歸公”，一部分銀兩可以彌補(bǔ)地方財(cái)政的虧空，一部分可以“量留本官用度”，但這樣一來(lái)等于公開(kāi)承認(rèn)耗羨加征的合法化，等于承認(rèn)官員的灰色收入?？滴醯鄄辉敢獬袚?dān)這個(gè)罵名，沒(méi)有同意這樣的改革方案。雍正帝即位后，面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)峻形勢(shì)，試圖在吏治、財(cái)政方面有所振作，在臣僚上書的基礎(chǔ)上，迅速拉開(kāi)了耗羨歸公，以及用耗羨銀支付各級(jí)官員養(yǎng)廉銀的序幕，并于雍正五年形成定制。雍正親自解釋了養(yǎng)廉銀的含義：“因官吏貪贓，時(shí)有所聞，特設(shè)此名，欲其顧名思義，勉為廉吏也”。養(yǎng)廉銀的來(lái)源來(lái)自地方火耗或稅賦，以各地征收火耗的實(shí)際數(shù)額為基數(shù)，把征收火耗由非法變?yōu)楹戏?，明確穩(wěn)定征收額度，規(guī)定各地應(yīng)該提取的耗羨數(shù)額，再把這一款項(xiàng)全部分配給各級(jí)地方官作為養(yǎng)廉銀。具體的做法是，州縣征收的耗羨全部上繳給各省司庫(kù)，再由各省長(zhǎng)官根據(jù)官員級(jí)別、各地事物繁簡(jiǎn)程度訂立分?jǐn)?shù)，并將訂立的方案報(bào)給朝廷，從司庫(kù)中提取部分分發(fā)給各級(jí)官員作為“養(yǎng)廉銀”，以解決官員辦公經(jīng)費(fèi)、個(gè)人生活費(fèi)用不足的問(wèn)題。為了加強(qiáng)對(duì)耗銀征收與分配的管理，雍正曾多次組織討論，修改完善養(yǎng)廉銀制度。到了雍正十三年，他命令戶部查明各省公費(fèi)及養(yǎng)廉銀開(kāi)支情況，勒令各省自該省議定公費(fèi)與養(yǎng)廉?dāng)?shù)目之年起，將額征公費(fèi)、完欠雜支、余額等按年歸款，并將各官養(yǎng)廉起止時(shí)間應(yīng)得分?jǐn)?shù)，扣除空缺后逐一徹底清查，然后制定出賬目，送到戶部進(jìn)行核定。至此，一套相對(duì)完善的養(yǎng)廉銀制度基本確定。實(shí)行養(yǎng)廉銀制度后，地方各級(jí)官吏的個(gè)人正常收入比之原來(lái)增加了十倍之上百倍。這一制度的推行，部分解決了官員工資較低的問(wèn)題，在一定程度上澄清了吏治，使雍正在位時(shí)期成為清朝吏治最好的時(shí)期之一，也使原來(lái)漫無(wú)成規(guī)的加征賦稅有了制度的約束這一時(shí)期，在養(yǎng)廉銀發(fā)放的范圍上，雍正年間的養(yǎng)廉銀主要針對(duì)京外官員，京官、武官、部分地區(qū)的文書小吏都沒(méi)有，這在一定程度上又加大了各類官吏收入的不平衡。乾隆皇帝繼位后，沿用了雍正朝的養(yǎng)廉銀制度，并對(duì)這一制度進(jìn)行了完善。首先擴(kuò)大養(yǎng)廉銀制度發(fā)放的范圍，無(wú)論京官、外官、文職、武職，都在正常薪水之外有了額外的大筆收入養(yǎng)廉銀。如“乾隆十年，開(kāi)始遵旨議定了禁旅八旗的武職養(yǎng)廉例”，乾隆三十三年，對(duì)于副都統(tǒng)設(shè)定了統(tǒng)一的養(yǎng)廉銀數(shù)額，乾隆四十二年，因新設(shè)成都將軍，又將各駐防將軍的養(yǎng)廉銀做了更定。乾隆四十六年，遵旨議定了各省的綠營(yíng)武職養(yǎng)廉銀的數(shù)額，乾隆四十九年，又議定了京師巡捕營(yíng)的綠營(yíng)武職養(yǎng)廉銀數(shù)額。其次，延續(xù)了雍正朝按官員品級(jí)、事物繁簡(jiǎn)、用度多少的原則，按季發(fā)放，進(jìn)一步規(guī)定了養(yǎng)廉銀的發(fā)放數(shù)量，并形成定制。對(duì)于各省官員養(yǎng)廉銀參差不齊，多有變化的情況，乾隆上諭軍機(jī)大臣說(shuō)：“各省督撫養(yǎng)廉銀有兩三萬(wàn)兩者，有僅數(shù)千兩者，在督撫均屬辦理公務(wù)，而養(yǎng)廉多寡懸殊，似屬未均，著軍機(jī)大臣等，酌量地方遠(yuǎn)近，事務(wù)繁簡(jiǎn)、用度多寡，量為衰益，定議具奏?！边@是一次重要的調(diào)整，進(jìn)一步規(guī)范了督撫養(yǎng)廉銀的數(shù)額。在此基礎(chǔ)上，乾隆二十五年，又對(duì)各省布政使的養(yǎng)廉銀數(shù)額進(jìn)行了調(diào)整?？偠健⒀矒?、布政使、按察使、道員、知府、知州、知縣、同知的養(yǎng)廉銀都有定額。乾隆五年，又命令督撫將各省的公費(fèi)支出核準(zhǔn)上報(bào)朝廷，自此以后，各省耗羨都被戶部掌管著，全國(guó)各地的養(yǎng)廉銀及公費(fèi)支出都有了定額。這一時(shí)期，養(yǎng)廉銀無(wú)論從發(fā)放范圍、數(shù)量以及標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，相對(duì)雍正朝，顯得更加規(guī)范。不過(guò)，養(yǎng)廉銀并沒(méi)有完全解決官員的生計(jì)問(wèn)題，京官的養(yǎng)廉銀少得可憐，所依賴的是地方官員的冰敬與炭敬。曾國(guó)藩擔(dān)任翰林院檢討后，在家書中提到：“目下光景漸窘，恰有俸銀接續(xù)，冬下又望外官例寄炭資，今年尚可勉強(qiáng)支持。至明年則更難籌畫?！笔裁词潜春吞烤茨?？京官灰色收入少，所以要靠外地官員的孝敬，就像夏天送冰，冬天送炭一樣，美其名曰“冰敬”、“炭敬”。京官掌握官員任免的大權(quán)，外官為了鞏固地位，是必須與京官交結(jié)的，賣官鬻缺，自然也就是京官的最大收入。那么，冰敬和炭敬的數(shù)額大約是多少呢？道光年間的官員張集馨從道員升任按察使后進(jìn)京覲見(jiàn)的花費(fèi)是：“軍機(jī)大臣，每處四百金；六部尚書百金；侍郎、大九卿五十金，依次遞減；同鄉(xiāng)、同年以及年家世好，概行應(yīng)酬，共用別敬一萬(wàn)五千余兩”這里所說(shuō)的京官指的是掌權(quán)的大官。至于無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)的中、下級(jí)京官，沒(méi)人來(lái)孝敬，就只有靠著代同鄉(xiāng)出具“印結(jié)”，每月分一些銀子以維持生活。所謂“印結(jié)”，就是以京官的資格，代同鄉(xiāng)出具保證書，保證花錢捐官的同鄉(xiāng)身家清白，并不虛偽等情?！坝〗Y(jié)”是要被保證人出一筆銀子來(lái)買的，雖說(shuō)是同鄉(xiāng)，實(shí)際并不一定彼此認(rèn)識(shí)，完全是一種買賣行為。多數(shù)中、下級(jí)京官生活是相當(dāng)清苦的，所以都希望有朝一日能外放實(shí)缺，就可以發(fā)財(cái)了，然而“實(shí)缺”“肥缺”畢竟有限，爭(zhēng)之不易，只好眼睜睜看著有實(shí)權(quán)的大大小小官員憑借權(quán)力發(fā)家致富，大發(fā)橫財(cái)。無(wú)論是冰敬、炭敬還是印結(jié)，都被稱為“灰色收入”，也就是介于“黑白”之間。顧名思義，這種收入既非明明白白、正大光明取得，又不同于典型的“黑色收入”，大都有其“美名”，使受者覺(jué)得理所當(dāng)然，取之無(wú)愧。這種情況在封建社會(huì)司空見(jiàn)慣。隨著養(yǎng)廉銀制度的深入，官員們逐漸將養(yǎng)廉銀作為自己的正常收入，而忽略了該項(xiàng)收入設(shè)立的意義，“州縣官員，重新征收，與耗羨之外又增耗羨，養(yǎng)廉之中又私取養(yǎng)廉”，養(yǎng)廉銀制度已經(jīng)逐漸被弱化了。地方官并不因?yàn)橛辛恕梆B(yǎng)廉銀”而廉，仍然在錢糧上打主意，可以借口銀子成色不好，也可以借口糧食質(zhì)量不好，而任意敲詐勒索，而且田賦可以用錢交納，經(jīng)手官員就任意把錢價(jià)壓低。比如說(shuō)，市價(jià)二千文合一兩銀子，他可以定為二千四百文合一兩；田賦上繳有一定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，通常繳到八成就算完成了任務(wù)，如果有水災(zāi)、旱災(zāi)，明明收成是八成，可以報(bào)五成，而農(nóng)民的實(shí)際田賦并不少繳。多收的銀糧都被揣到州、縣官和他們爪牙的腰包里了。此外，人們打官司也是州、縣官索賄的好機(jī)會(huì)。“小小衙門朝南開(kāi)，有理無(wú)錢莫進(jìn)來(lái)?！边@句俗語(yǔ)足以說(shuō)明當(dāng)時(shí)司法腐敗的嚴(yán)重。所以在當(dāng)時(shí)做州、縣官的，如果不太黑心，每年總可以弄個(gè)一萬(wàn)兩銀子。如果善于搜刮，自然更不止于此。一任三年下來(lái)，無(wú)不作個(gè)富家翁。至于知府，除了本身的收入外，還要由所轄的各州、縣官“孝敬”，逢年過(guò)節(jié)免不了收“紅包”，自然所得也更多，因而有“三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”的說(shuō)法，意思是做知府的不貪贓枉法，僅依照慣例應(yīng)有的陋規(guī)收入，一任也可以有十萬(wàn)兩銀子的進(jìn)賬。從乾隆開(kāi)始對(duì)于官吏的約束放松，各種陋規(guī)死灰復(fù)燃，且愈演愈烈，養(yǎng)廉銀制度隨之走向沒(méi)落。乾隆和嘉慶年間，朝廷開(kāi)始在養(yǎng)廉銀中攤派“捐獻(xiàn)”。道光以后，養(yǎng)廉銀開(kāi)始打折發(fā)放。養(yǎng)廉銀經(jīng)扣、捐之后，大小官吏以不夠用為名大肆搜刮，吏治敗壞到不可收拾的地步。清朝后期，由于財(cái)政狀況不佳，養(yǎng)廉銀一度被停支或削減，而且停止發(fā)放養(yǎng)廉銀的時(shí)間也相當(dāng)長(zhǎng)。同治時(shí)期，停發(fā)養(yǎng)廉銀的情況一度發(fā)生。之后，隨著太平天國(guó)之亂接近尾聲，軍費(fèi)之需已經(jīng)沒(méi)有以往那么迫切，養(yǎng)廉銀不久之后又開(kāi)始發(fā)放。但自從咸豐三年起的十年間，養(yǎng)廉銀又一度停發(fā)，如此情況導(dǎo)致地方政府的運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)了很大的障礙。盡管清末宣統(tǒng)時(shí)期針對(duì)晚清養(yǎng)廉銀等做了調(diào)整，進(jìn)行了改革，但在積貧積弱的晚清社會(huì)，回天無(wú)力，不幸胎死腹中，實(shí)施了將近二百年之久的養(yǎng)廉銀制度，也伴隨著大清朝的滅亡而結(jié)束了。清朝的養(yǎng)廉銀制度把官員收入公開(kāi)化了，將政府默認(rèn)的“潛規(guī)則”變成了明文規(guī)定的“顯規(guī)則”，使得官員貪污失去了冠冕堂皇的借口，整個(gè)官吏系統(tǒng)的關(guān)系也簡(jiǎn)單了不少，從原來(lái)的州縣盤剝百姓，下級(jí)孝敬上級(jí)，上司庇護(hù)下屬，轉(zhuǎn)化為不易進(jìn)行賄賂，官員也沒(méi)有借口盤剝百姓的關(guān)系。當(dāng)然吏治一時(shí)的澄清并非官吏都沒(méi)有了貪欲，而是其動(dòng)作有所收斂，一人收斂效果不大，但整個(gè)官員體系都有所整頓則效果是顯著的。養(yǎng)廉銀使得地方政治行使比之前更為順利，對(duì)于清朝的統(tǒng)治有所裨益。有清一代，雍正年間吏治之清，是有口皆碑的。正是通過(guò)嚴(yán)密的法制與養(yǎng)廉銀制度的配合，使得官吏的貪污枉法行為在一定程度上得以禁止，不僅提高了政府的行政能力，也使得百姓免于官吏的敲詐勒索，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)的政治安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有重要的影響。但是，雍正帝大力倡導(dǎo)的養(yǎng)廉銀制度，畢竟只是一種權(quán)宜之計(jì)，不可能正本清源，不可能將社會(huì)積弊一掃而空。這有制度之外的原因，也有制度本身的因素。首先，養(yǎng)廉銀既然是政府給予各級(jí)官員的生活補(bǔ)貼，那么，它就應(yīng)像原本的俸祿那樣，從國(guó)家正項(xiàng)中支出，而不應(yīng)該用非法的耗羨銀兩來(lái)支付，這是清代養(yǎng)廉銀制度的最大弱點(diǎn)。其次，內(nèi)容不完