西方行政學(xué)說史.doc

西方行政學(xué)說史政治：國家重大決策的制定活動和圍繞重大決策以及相關(guān)問題的相互互動過程，其形式的國家政策和法律。法律：國家用來規(guī)范全體公民行為的理性化規(guī)定，其形式是法律條文。行政：國家政治決策和法律規(guī)定被實(shí)施的過程，其形式是行政行為。威爾遜：公共行政之研究1887古德諾：政治與行政1900泰勒:科學(xué)管理原理1911年法約爾：工業(yè)管理與一般管理1916馬克斯.韋伯：官僚制1920赫伯特.西蒙：管理行為19471.行政之研究威爾遜1.政治學(xué)研究圍繞著政府體制、國家性質(zhì)、主權(quán)的本質(zhì)和地位、民權(quán)和王權(quán)（大眾權(quán)力和王室特權(quán)）、政府實(shí)質(zhì)及目的。忽略了“如何富有啟發(fā)性地、公平地、迅速而又沒有摩擦的實(shí)施法律”的問題，即“行政管理”2.行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌＃ㄕ茏鍪裁?？怎么做好？?.威爾遜比較了早期時代的政府行政和現(xiàn)階段的政府行政。早期時代的政府靠命令行事，驅(qū)使著人民，全體人民處于管轄之下，缺乏民主，也就很少或沒有在行政管理方面遇到問題。而現(xiàn)在，全民的意見正在穩(wěn)步地?cái)U(kuò)展成為一種關(guān)于國家職責(zé)的新觀念，政府的職能日益變得更加復(fù)雜和困難，在數(shù)量上也同樣大大增加。4.威爾遜通過對當(dāng)代世界主要國家的制度史的分析判斷指出了一般政府發(fā)展所經(jīng)歷的三個時期：第一時期，絕對統(tǒng)治時期，是行政系統(tǒng)與絕對統(tǒng)治相適應(yīng)的時期；第二時期，制定憲法廢除絕對統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時期，這一時期一般對行政管理有所忽視；第三時期，擁有權(quán)力的人民在他們掌握權(quán)利的新憲法的保障下，著手發(fā)展行政管理工作的時期。5.威爾遜在美國發(fā)展行政科學(xué)的理想模式是通過某種方式建立一個有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，以便開展活動同公眾的思想保持密切的聯(lián)系。6.在行政管理活動中，公眾輿論應(yīng)該起權(quán)威性評判家的作用。行政學(xué)研究中的最佳方法，必然能夠賦予公眾評論監(jiān)督控制的權(quán)利，并與一切干擾公眾輿論的活動相分離。7.美國的理想模式是通過選舉和公開性的協(xié)商建立一個有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，能夠有理智有力量地展開活動，同時與公眾的思想保持緊密的聯(lián)系。8.在威爾遜規(guī)劃的美國行政科學(xué)的藍(lán)圖中，威爾遜傾向使用比較的方法來觀察美國自身的行政制度，以便客觀地分析美國政治制度的優(yōu)劣之處；作為美國行政科學(xué)之基礎(chǔ)的原則，應(yīng)該是實(shí)質(zhì)上包含民主政策的原則；而使其走向美國式類型的傾向，一種為了追求共同目標(biāo)而建立政府與政府之間聯(lián)系的趨勢就是在被允許的限度內(nèi)實(shí)行分權(quán)的廣泛聯(lián)盟來取代集權(quán)化，要建立在誠信的平等和光榮的隸屬基礎(chǔ)之上。9.【政治VS行政】行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治的領(lǐng)域的那種喧鬧和沖突相距甚遠(yuǎn)。他甚至不存在憲法研究的那種辯論基礎(chǔ)?！?首先，行政管理是政治生活的一部分?！罢螢樾姓芾泶_定任務(wù)，但行政管理問題不是政治問題” 其次，行政管理是事務(wù)性領(lǐng)域，是“國家在個別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動”；政治是重大且?guī)毡樾缘膰一顒?再次，政治是制定法律，行政是執(zhí)行法律。注意行政管理與憲法的關(guān)系。 一是，公共行政是具體和系統(tǒng)的執(zhí)行法律，一般性法律（大的規(guī)劃）是政治行為；二是，行政管理的實(shí)施是以法律為保障；三是，行政研究中也會涉及權(quán)力分配，但當(dāng)這種權(quán)力分配從具體機(jī)構(gòu)上升到政府高層，則為憲法問題而非行政范疇。2.政治與行政弗蘭克.J.古德諾1、國家的主要功能國家或其機(jī)關(guān)的一切行為，都是為了既方便這一意志的表達(dá)，又有助于這一意志的執(zhí)行。各國都如此在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能就是：政治與行政。2、政治功能政治功能與國家意志的表達(dá)和執(zhí)行都有關(guān)系與前者的關(guān)系是根本的，與后者的關(guān)系是第二位的。這種政治功能進(jìn)而包括制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。政治功能是如此復(fù)雜的功能，以致其是不能由任何一個或任何一套特定政府機(jī)構(gòu)行使的。3、中央與地方政治把地方意志從國家意志中區(qū)分開來，在歐洲大陸沒有通過一項(xiàng)禁止立法機(jī)構(gòu)方面行動的憲法條款。它得到人們的公認(rèn)是一種開明的公意的結(jié)果。這種公意堅(jiān)持在國家與地方之間建立起合理的關(guān)系。必須記住，這些關(guān)系已經(jīng)建立，它一方面通過建立行政體制的集權(quán)來承認(rèn)國家的權(quán)利；另一方面通過把地方組織從立法的主宰下，從而間接地從國家各政黨的支配下解放出來，承認(rèn)地方組織的權(quán)利。4、行政功能行政既是司法的，又是政府的。行政之所以與政治不相干，是因?yàn)樗税肟茖W(xué)、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)或商業(yè)的活動這些活動對真正的國家意志的表達(dá)即使有影響也是很小的。為了能最有利于行使行政功能的這一分支，必須組織一套完全不受政治影響的政府機(jī)構(gòu)。5、行政體制在政治與行政關(guān)系中的作用政黨分肥制不利于政治與行政的協(xié)調(diào)。行政集權(quán)導(dǎo)致政黨對立法和行政首腦的控制。如果我們要提高行政效率的話，如果想要保持政黨的合適的地位，也就是說作為手段而非目的，或者說是使之有益于而非有礙于公共意志的表達(dá)的話，都需要行政集權(quán)。6、行政體制對政黨地位的影響政黨組織是建立在它必須完成的工作的特點(diǎn)和數(shù)量上的；而黨的工作又在很大程度上取決于中央政府各機(jī)關(guān)之間，以及中央和地方政府之間的關(guān)系。如果從一般政府各部分關(guān)系的角度看，政府體制是非集中的。同時又從中央和地方政府關(guān)系的角度看又是非中央集權(quán)的。則黨的工作就非常艱巨，而要完成這些工作，黨的組織就必須相應(yīng)地堅(jiān)強(qiáng)有力，并長久存在。7、民治政府為了使政黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府是民治的政府，就必須具備這兩個條件：整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實(shí)際控制；而同樣喪失了黨的信任的政黨領(lǐng)袖，也應(yīng)退出對黨的實(shí)際控制。8、黨魁由于分散化體制賦予了政黨大量的工作，結(jié)果就使政黨發(fā)展成為一種十分強(qiáng)大的組織。政治影響中心從政府轉(zhuǎn)到政黨，從政治角度看，政黨組織的力量與持久性給它自己造成了某種不負(fù)責(zé)任的后果。黨魁是必要的，不要試圖摧毀黨魁，而是要使他向人民負(fù)責(zé)。9、政黨的責(zé)任美國人民普遍有一個信念：我們政治發(fā)展的下一步就是要承認(rèn)：政黨是一個真正的政治機(jī)構(gòu)，因此應(yīng)該接受公眾的監(jiān)督，從而確保一個向人民負(fù)責(zé)的民治政府而現(xiàn)在它是一個被人民認(rèn)為早已喪失信用或?yàn)l臨喪失信用的政府。10、結(jié)論只有集權(quán)的行政而沒有負(fù)責(zé)的政黨，就不能保證獲得高效的行政，因?yàn)檫@樣易于導(dǎo)致政治操縱。一個適度集權(quán)的行政體制是必須的，這種體制將減少黨的工作量，因?yàn)樗鼘压ぷ饕平唤o政府，這就將使政府更加負(fù)責(zé)。政黨并非是一個必須的惡，而是一個民治政府可以建諸其上的基礎(chǔ)；黨魁對政黨的存在是必要的。要使政黨負(fù)責(zé)，在其提名權(quán)的問題上，就必須承認(rèn)它是一個政治機(jī)構(gòu)，并把它置于公共控制之下。3.科學(xué)管理原理泰勒科學(xué)管理理論的核心： 管理要科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化; 要倡導(dǎo)精神革命，勞資雙方利益一致。 實(shí)施科學(xué)管理的結(jié)果是提高了生產(chǎn)效率，而高效率是雇員和雇主實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)。因此，泰勒認(rèn)為只有用科學(xué)化. 標(biāo)準(zhǔn)化的管理替代傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理，才是實(shí)現(xiàn)最高工作效率的手段。 泰勒對科學(xué)管理作了這樣的定義，他說：“諸種要素不是個別要素的結(jié)合，構(gòu)成了科學(xué)管理，它可以概括如下：科學(xué)，不是單憑經(jīng)驗(yàn)的方法。協(xié)調(diào)，不是不和別人合作，不是個人主義。最高的產(chǎn)量，取代有限的產(chǎn)量。發(fā)揮每個人最高的效率，實(shí)現(xiàn)最大的富裕?！边@個定義，既闡明了科學(xué)管理的真正內(nèi)涵，又綜合反映了泰勒的科學(xué)管理思想。工作定額原理泰勒認(rèn)為管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率。為了改善工作表現(xiàn)，他提出：(1)企業(yè)要設(shè)立一個專門制定定額的部門或機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)不但在管理上是必要的，而且在經(jīng)濟(jì)上也是合算的。(2)要制定出有科學(xué)依據(jù)的工人的“合理日工作量”，就必須通過各種試驗(yàn)和測量，進(jìn)行勞動動作研究和工作研究。其方法是選擇合適且技術(shù)熟練的工人；研究這些人在工作中使用的基本操作或動作的精確序列，以及每個人所使用的工具；用秒表記錄每一基本動作所需時間，加上必要的休息時間和延誤時間，找出做每一步工作的最快方法；消除所有錯誤動作、緩慢動作和無效動作；將最快最好的動作和最佳工具組合在一起，成為一個序列，從而確定工人“合理的日工作量”，即勞動定額。(3)根據(jù)定額完成情況，實(shí)行差別計(jì)件工資制，使工人的貢獻(xiàn)大小與工資高低緊密掛鉤。職能工長制 泰勒列舉了在傳統(tǒng)組織下作為一個工段長應(yīng)具有的幾種素質(zhì)，即教育、專門知識或技術(shù)知識、機(jī)智、充沛的精力、毅力、誠實(shí)、判斷力或常識、良好的健康情況等。但是每一個工長不可能同時具備這9種素質(zhì)。但為了事先規(guī)定好工人的全部作業(yè)過程，必須使指導(dǎo)工人干活的工長具有特殊的素質(zhì)。因此，為了使工長職能有效地發(fā)揮，就要進(jìn)行更進(jìn)一步細(xì)分，使每個工長只承擔(dān)一種管理的職能，為此，泰勒設(shè)計(jì)出8種職能工長，來代替原來的一個工長。這8個工長4個在車間、4個在計(jì)劃部門，在其職責(zé)范圍內(nèi)，每個工長可以直接向工人發(fā)布命令。在這種情況下，工人不再聽一個工長的指揮，而是每天從8個不同頭頭那里接受指示和幫助。 泰勒的職能工長制是根據(jù)工人的具體操作過程進(jìn)一步對分工進(jìn)行細(xì)化而形成的。他認(rèn)為這種職能工長制度有三個優(yōu)點(diǎn)：(1)每個職能工長只承擔(dān)某項(xiàng)職能，職責(zé)單一，對管理者培訓(xùn)花費(fèi)的時間較少，有利于發(fā)揮每個人的專長。(2)管理人員的職能明確，容易提高效率。(3)由于作業(yè)計(jì)劃由計(jì)劃部門擬訂，工具和作業(yè)方法標(biāo)準(zhǔn)化，車間現(xiàn)場工長只負(fù)責(zé)現(xiàn)場指揮與監(jiān)督，因此非熟練技術(shù)的工人也可以從事較復(fù)雜的工作，從而降低了整個企業(yè)的生產(chǎn)費(fèi)用。 盡管泰勒認(rèn)為職能工長制有許多優(yōu)點(diǎn)，但后來的事實(shí)也證明，這種單純“職能型”的組織結(jié)構(gòu)容易形成多頭領(lǐng)導(dǎo)，造成管理混亂。例外原則 所謂例外原則，是指企業(yè)的高級管理人員把一般的日常事務(wù)授權(quán)給下級管理人員去負(fù)責(zé)處理，而自己只保留對例外事項(xiàng)、重要事項(xiàng)的決策和監(jiān)督權(quán)，如重大的企業(yè)戰(zhàn)略問題和重要的人員更替問題等。 4.工業(yè)管理與一般管理法約爾法約爾管理思想主要內(nèi)容包括：任何一個下屬組織只應(yīng)該接受一個上級的命令，這是組織統(tǒng)一行動，協(xié)調(diào)力量和一致努力的必要條件；從最高權(quán)力層直至低層管理人員應(yīng)組成類似金字塔式的組織，使發(fā)出命令、解決爭端和傳遞信息都經(jīng)過法定的渠道；一個管理者能有效地直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的下屬人數(shù)的極限一般為12個；組織應(yīng)自上而下地管理，最終的管理責(zé)任在上層，而不是將管理責(zé)任分散，甚至消失在下層；管理的權(quán)力和責(zé)任共存，責(zé)任是權(quán)力的自然結(jié)果和必不可少的對等物，責(zé)任下放了，權(quán)力也必須下放。法約爾的管理功能理論在歐洲有深遠(yuǎn)的影響，也曾為美國傳統(tǒng)行政學(xué)派所接受。企業(yè)的全部活動可分為6組:技術(shù)活動(生產(chǎn)、制造、加工);商業(yè)活動(購買、銷售、交換);財(cái)務(wù)活動(籌集和最適當(dāng)?shù)乩觅Y本);安全活動(保護(hù)財(cái)產(chǎn)和人員);(5)會計(jì)活動(財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)、資產(chǎn)負(fù)債表、成本、統(tǒng)計(jì)等);管理活動(計(jì)劃組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制)。在這6組活動中，法約爾主要集中研究了管理活動。法約爾認(rèn)為，管理就是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。14條基本原則1勞動分工原則 2.權(quán)力與責(zé)任原則 3.紀(jì)律原則 4.統(tǒng)一指揮原則5.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則 6.個體服從整體利益原則 7.人員的報(bào)酬原則8.集中的原則9.等級制度原則 10.秩序原則 11.公平原則 12.人員的穩(wěn)定原則13.首創(chuàng)精神 14.團(tuán)隊(duì)精神5.官僚制馬克斯韋伯一、以合理性作為科層論的學(xué)理預(yù)設(shè)合理性（rationality）或合法性（legitimacy）是韋伯政治社會學(xué)的中心概念?？梢哉f，他的政治理論實(shí)際上是圍繞著這兩個概念展開的，是對它們的進(jìn)一步引申與發(fā)揮。合理性是韋伯科層理論的重要學(xué)理預(yù)設(shè)。韋伯認(rèn)為任何一種合乎需要的統(tǒng)治都有著合理性基礎(chǔ)。既然科層制能夠穩(wěn)定地運(yùn)作，并且呈現(xiàn)出等級制的權(quán)力矩陣關(guān)系，它必然也是以某種合理性作為其實(shí)現(xiàn)前提的。他認(rèn)為，科層制是特定權(quán)力的施用和服從關(guān)系的體現(xiàn)。具有特殊內(nèi)容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統(tǒng)治”，此處的統(tǒng)治不包括純粹暴力的控制，因而統(tǒng)治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個人價值氛圍的信仰體系為基礎(chǔ)的，作為個人，他必得深刻認(rèn)同信仰體系，才能取得行動的一致性、連續(xù)性而不致導(dǎo)致內(nèi)心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認(rèn)識排除了價值判斷。也就是說，合理性并不表現(xiàn)在事實(shí)的好壞之分，而是存在于看它是否被人們在信仰上認(rèn)可，或者說，個人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個秩序的正當(dāng)性（validity）或它之所以存在的合理性。在正當(dāng)性信念的支持之下，任何來自權(quán)威的命令都會得到個人的遵從，而不論這些命令是否來自統(tǒng)治者個人，或通過契約、協(xié)議產(chǎn)生的抽象法律條文、規(guī)章等命令形式。這樣一個合法性來源或正當(dāng)性信念可以分為兩大類別。一類是主觀的正當(dāng)性，包括情感的正當(dāng)性（多表現(xiàn)為情緒的接近、親和）、價值合理性的正當(dāng)性（相信一個秩序體現(xiàn)了個人的美學(xué)、倫理或其他價值）、宗教的正當(dāng)性（來自于對救贖需要秩序這一看法的認(rèn)可）；第二類是所謂客觀的正當(dāng)性，包括習(xí)慣的正當(dāng)性（對已經(jīng)成為過程或重復(fù)出現(xiàn)的事實(shí)的默認(rèn)，以及心理學(xué)意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當(dāng)性（對法律體系無論是出于內(nèi)心的抑或外在的服從）。在這五種正當(dāng)性信念的統(tǒng)領(lǐng)、號召或驅(qū)使之下，由內(nèi)心向行動的發(fā)展方向又可判明為四種不同的行動類型：（1）情感類型行動（情感的正當(dāng)性）；（2）價值合理性類型行動（包括價值合理性和宗教合理性正當(dāng)性）；（3）傳統(tǒng)類型行動（習(xí)慣的正當(dāng)性）；（4）目的合理性類型行動（法律的正當(dāng)性）。二、以命令服從類型作為科層論的解析機(jī)理 不同的行動類型構(gòu)成了不同統(tǒng)治類型的基礎(chǔ)，并發(fā)展出三種相互獨(dú)立的統(tǒng)治形式，它們是基于傳統(tǒng)背景之上的合法化統(tǒng)治、依靠個人魅力而建立的合法化統(tǒng)治和借助法律的正當(dāng)性建立的合法化統(tǒng)治，它們分別被韋伯概括為傳統(tǒng)型統(tǒng)治、“卡里斯馬”型統(tǒng)治（即魅力型統(tǒng)治）和法理型統(tǒng)治。在傳統(tǒng)型統(tǒng)治中，個人出于由來已久的忠誠而服從一個領(lǐng)袖。人們認(rèn)為領(lǐng)袖擁有權(quán)力，是因?yàn)轭I(lǐng)袖本人及其祖輩從來就處于統(tǒng)治者的地位，統(tǒng)治者因據(jù)有傳統(tǒng)所承認(rèn)的統(tǒng)治地位而具有他人服從的權(quán)威。在這一類型中，家長制和世襲制是其突出的代表。依靠超凡魅力統(tǒng)治是三種形式中最不穩(wěn)定和最易發(fā)生變化的。它的服從者對統(tǒng)治者懷有敬畏和完全忠誠的情感，相信領(lǐng)袖具有超凡的稟性、非常的氣質(zhì)或者是魔幻般的才能，認(rèn)為他因?yàn)閾碛袉⒌虾陀魇镜奶熨x而能夠給服從者指明行動的方向，甚至能夠創(chuàng)造奇跡。在法理型統(tǒng)治中，由成文法律規(guī)定了統(tǒng)治者的地位，在這種情況下，個人對統(tǒng)治者的服從不是基于血統(tǒng)論、世襲制或情感依戀，而是根據(jù)人們所認(rèn)可的法律對現(xiàn)實(shí)等級制表示承認(rèn)。服從不是對個人的個性化服從，而是主要體現(xiàn)于對由法律規(guī)定的某個職位的服從。從而，在此處命令服從類型業(yè)已被物化，在所有的政治關(guān)系中，拒絕傳統(tǒng)抑或“祛除巫魅”成為既定的社會法則，政治結(jié)構(gòu)體系已被完全地非人格化了。6.管理就是決策 赫伯特.西蒙有限理性理論（“管理人”的假設(shè)）西蒙的決策理論 （基礎(chǔ)、要素、方法、類型等）西蒙的組織理論由于知識的不完備性、預(yù)見未來的困難性及行為的可行性范圍的有限性，決定了單一個體的行為不可能達(dá)到任何理性的高度。在實(shí)際行動中，人類行為是介于“客觀理性”與“非理性”之間的“有限理性”，人則是經(jīng)濟(jì)人和心理人兩者結(jié)合的“管理人”?；趯捎?xùn)練性、記憶、習(xí)慣、刺激等心理環(huán)境的分析，人類的抉擇模式更接近于“刺激-反應(yīng)模式”而非從多個備選方案中進(jìn)行選擇。心理環(huán)境作為個人決策所依據(jù)的“給定條件”，框定了人類理性在心理環(huán)境的限度內(nèi)發(fā)揮作用。從有限理性出發(fā)，西蒙提出了滿意型決策的概念。從邏輯上講，完全理性會導(dǎo)致人們尋求最優(yōu)型決策，有限理性則導(dǎo)致人們尋求滿意型決策。以往的人們研究決策，總是立足于最優(yōu)型決策，在理論上和邏輯上，最優(yōu)型決策是成立的。然而在現(xiàn)實(shí)中，或者是受人類行為的非理性方面的限制，或者是最優(yōu)選擇的信息條件不可能得到滿足，或者是在無限接近最優(yōu)的過程中極大的增加決策成本而得不償失，最優(yōu)決策是難以實(shí)現(xiàn)的。7.弗里德里克森：公共行政的精神關(guān)于公共的五種觀點(diǎn)是：1、公共是利益集團(tuán)（多元主義觀點(diǎn)）2、公共是理性選擇者（公共選擇的觀點(diǎn)）3、公共是被代表者（立法的觀點(diǎn)）4、公共是顧客（服務(wù)提供的觀點(diǎn)）5、公共是公民公共行政的公共理論的構(gòu)成要件：1、憲法；2、崇高品德的公民（道德哲學(xué)判斷力、信念、道德責(zé)任、操守）；3、對集體的和非集體的公共的回應(yīng)；4、樂善好施與愛心。新的公共理論應(yīng)該包括以下四個概念：1、陌生人之間的交往；2、解決公共空間和公共關(guān)系問題；3、非人情化關(guān)系的有效性；4、發(fā)展當(dāng)代相互依存的公共關(guān)系。8.國家為什么會失??？穿本書的主要論點(diǎn)是一個社會的體制決定這個社會的命運(yùn)。成功的、繁榮的國家和社會有良好的經(jīng)濟(jì)和政治體制，用這兩位學(xué)者的術(shù)語來描述，這種體制是“包容性體制”；而歷史上那些將失敗或已失敗的國家，無一不是因?yàn)轶w制惡劣，惡劣的體制是一種攫取性體制，這種攫取性以榨干多數(shù)人的利益而為極少數(shù)人服務(wù)為目的。體制包括經(jīng)濟(jì)體制和政治體制。包容性的經(jīng)濟(jì)體制的主要特點(diǎn)是：保障私有財(cái)產(chǎn)（私有制）、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境（保證個人創(chuàng)業(yè)積極性與法制）、鼓勵投資和科技創(chuàng)新。包容性政治體制的主要特點(diǎn)是：政治權(quán)力分布廣泛同時受到限制、有相對集中的政治權(quán)力確保國家基本設(shè)施教育醫(yī)療等的建設(shè)等等。作者認(rèn)為，兩個體制之間的關(guān)系是互為保障的，僅僅有經(jīng)濟(jì)包容性體制，沒有政治包容性體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有持續(xù)性，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必定會停滯以致失??；政治包容性體制為包容性經(jīng)濟(jì)體制開路，并促使其進(jìn)一步發(fā)展，一個國家的政治體制最終決定這個國家是否能走向繁榮和富強(qiáng)。9.政府未來的治理模式作者將傳統(tǒng)的公共行政分為六個方面。他指出，如果不注意這六個方面，那么當(dāng)這些傳統(tǒng)的東西被新的改革所取代時，原來舊的原理所解決的問題可能又會出現(xiàn)。1.政治中立的公務(wù)員制度在現(xiàn)實(shí)中，對于某一特定的政策，公務(wù)員允許有自己的看法，但他們不應(yīng)該有黨派的色彩，否則會導(dǎo)致他們無法忠實(shí)地服務(wù)于不同的黨派的政府。但是，在當(dāng)代大多數(shù)的政府，公務(wù)員確實(shí)參與了政策的制定，不因越來越多，而且可能會帶來更好的治理效果。這樣，問題的關(guān)鍵在于，在既承認(rèn)公務(wù)員參與政策制定的現(xiàn)實(shí)和優(yōu)點(diǎn)，同時又須維護(hù)民主責(zé)任的要求這樣的情況下，應(yīng)該如何構(gòu)建政府。這是一個很難平衡的關(guān)系。而對于政府內(nèi)部的成員和公民而言，目前在制定公共政策的過程中，專業(yè)能力與政治權(quán)威之間的沖突比以前更為明顯，隨著公務(wù)員只能的政治化，若非公務(wù)員的自我約束，決策中的專業(yè)精神將更難以維持。2.層級制和規(guī)則作者并沒有完全否定層級制，相反，他冷靜地指出，“對于體制轉(zhuǎn)型中國家和發(fā)展中國家而言，在追求政府部門最大經(jīng)濟(jì)效益的同時，必須重視建立一個可悲預(yù)測的屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府?！比绻狈@些基本的價值觀念，以市場為導(dǎo)向的改革將會面臨貪污行為合理化和資本主義越權(quán)行為受到公然支持的危機(jī)。3.永久性和穩(wěn)定性公務(wù)員通常被看作是一種終身職業(yè)，而且部門機(jī)構(gòu)也存在這種永久性，但人們逐漸認(rèn)識到這種永久性會造成政府組織功能失調(diào)，這種不協(xié)調(diào)又造成了社會和經(jīng)濟(jì)問題。目前已經(jīng)開始進(jìn)行政府組織結(jié)構(gòu)上的改革，出現(xiàn)了一些其他類型的組織模式，如特別工作組、權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)、跨部門委員會，還有虛擬組織。4.制度化的公務(wù)員制度除了非永久性的政府組織被設(shè)置外，政府的人事任用也逐漸失去了永久性的色彩。這種與眾不同的職業(yè)性的公務(wù)員制度的觀念已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。5.內(nèi)部管制傳統(tǒng)的公共行政認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)該毫不遲疑地接受和響應(yīng)其名義上的政治家發(fā)布的政策、命令。這種要求超越了純粹的政治中立。在任何社會中，政府部門一向是被管制得最為嚴(yán)格的組織，但是如果能夠給與政府員工更多地發(fā)揮其專長的創(chuàng)新精神的自由，那么政府應(yīng)該能夠更為有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。解除管制是否符合發(fā)展中國家和體制轉(zhuǎn)型國家的需要目前尚不清楚，但可以肯定的是，在這些國家的政府中內(nèi)部管制的色彩極為強(qiáng)烈，這不僅抑制了創(chuàng)造力的發(fā)揮，而且在于人民打交道的過程中帶來了很多問題。6.平等結(jié)果的平等體現(xiàn)在以下幾個方面，比如，人事管理強(qiáng)調(diào)給自個相同的公務(wù)員提供平等的報(bào)酬和工作條件，并且政府部門所作的有關(guān)顧客的決定必須嚴(yán)格地做到盡可能的相同。也就是要平等地對待公務(wù)員和顧客。四個新治理模式的主要特征市場式政府參與式政府彈性化政府解制式政府主要的診斷壟斷層級節(jié)制永久性內(nèi)部管制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平組織虛擬組織沒有特別的建議管理按勞取酬；運(yùn)用其他私人部門的管理技術(shù)全面質(zhì)量管理；團(tuán)隊(duì)管理臨時雇員更多的管理自由決策 內(nèi)部市場；市場刺激協(xié)商；談判試驗(yàn)企業(yè)型政府公共利益低成本參與；協(xié)商低成本；協(xié)調(diào)創(chuàng)造力；能動性一、市場式政府1.理論依據(jù)：一是相信市場作為分配社會資源的一種機(jī)制的是高效率的。二是學(xué)者們對常見的官僚體制缺點(diǎn)的分析，以及許多提倡公共選擇理論的觀點(diǎn)2.組織結(jié)構(gòu)上提倡組織的扁平化，組織的分權(quán)與授權(quán)3.政策制訂上根據(jù)市場的信號作出判斷與決策4.公共利益上，把公民看成是消費(fèi)者和納稅人，公民自主的選擇所需要的公共服務(wù)。二、參與式政府1.理念：強(qiáng)調(diào)基層員工的重要性，強(qiáng)調(diào)他們對組織中決策的參與、介入和所取起的作用，重視用投票的方法來確定組織的議題2.在結(jié)構(gòu)上，注重過程發(fā)生中的程序而不是結(jié)構(gòu)。3.對于政策制定來講，組織的低級員工對政策制定會有相當(dāng)?shù)模ǖ皇菦Q定性的）影響力三、彈性政府1.理念：不管政府表現(xiàn)是好是壞，讓政府組織少一點(diǎn)永久性就是好事2.結(jié)構(gòu)：彈性方法的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用可選擇性的結(jié)果機(jī)制，以取代那些自認(rèn)為擁有政策領(lǐng)域永久性權(quán)利的傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)3.政策制定：如果去掉了大型穩(wěn)定組織的支撐，公務(wù)員中的精英們就會更主動地提出他們自己的政策理念。4.雇傭較多的臨時員工可以降低政府的成本，而組織因?yàn)橛谰眯猿潭鹊慕档?，也可以避免大型?jì)劃浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)。四、解制式政府1.理念：解制模式則認(rèn)為公務(wù)員大都是由具有奉獻(xiàn)精神和有才干的人所組成的，他們愿意為公眾提供盡可能好的服務(wù)2.結(jié)構(gòu)：解制模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，官僚結(jié)構(gòu)是可以接受的，在某些情況下甚至是可取的。但解制模式并不強(qiáng)調(diào)集中化的控制結(jié)構(gòu)，相反，它允許單個的組織制定并執(zhí)行自己的目標(biāo)3.應(yīng)該賦予官僚組織更強(qiáng)的決策角色。4.解制模式就其本質(zhì)來講，是用其他的控制形式來代替法令規(guī)章式的控制。解制模式設(shè)想，公共利益可以通過一個更積極的、束縛較少的政府來實(shí)現(xiàn)10.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵 珍妮特登哈特、羅伯特登哈特登哈特認(rèn)為，在新公共服務(wù)理論的思想來源和概念基礎(chǔ)中，更具有當(dāng)代性的理論先驅(qū)主要包括：民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會的理論、組織人本主義和新公共行政、后現(xiàn)代公共行政。具體來說，新公共服務(wù)理論有七項(xiàng)核心主張： 1. 政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵，即公務(wù)員越來越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排、使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問題的解決進(jìn)行協(xié)商、提供便利，不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介者甚或裁判員 2.公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，追求公共利益：即公共行政官員必須致力于建立集體的共同的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人選擇的驅(qū)動下找到解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進(jìn)行對話的環(huán)境