國外政府購買社會組織服務的經(jīng)驗與啟示

國外政府購買社會組織服務的經(jīng)驗與啟示 摘 要 國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服 務的指導意見 出臺一年來 全國各地政府紛紛加快推進 和規(guī)范購買公共服務的過程 一方面公眾可以享受到更優(yōu) 質(zhì)更便捷的公共服務 另一方面社會組織迎來了更大的發(fā) 展空間 國外政府向社會組織購買服務起步早 實踐豐富 在扶持引導社會組織發(fā)展 規(guī)范政府購買社會組織服務等 方面有一些通行做法和經(jīng)驗 對推進我國政府購買社會組 織服務有一定的啟示和借鑒 關(guān)鍵詞 政府購買 社會組織 服務 中圖分類號 C91 文獻標志碼 A 文章編號 1002 2589 2015 02 0040 03 社會組織通常指政府組織和市場組織之外的一切志愿 團體 社會中介組織和民間協(xié)會的集合 有時被稱為非營 利組織 第三部門等 如今 政府向社會組織購買公共服 務的模式已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)公共管理創(chuàng)新的趨勢 并成 為發(fā)達國家向公眾提供公共服務的主要方式之一 黨的十 八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力建設 建 設服務型政府和法治政府 通過加快推進政府購買社會組 織服務 讓社會組織壯大起來 對政府形成倒逼作用 理 順政社關(guān)系 推動政府向社會還權(quán) 更有利于集中精力做 好政府應做的事情 因此 分析發(fā)達國家向社會組織購買 公共服務的基本做法和經(jīng)驗 為進一步推進和完善我國政 府購買社會組織服務提供有價值借鑒和啟示 具有重要意 義 一 發(fā)達國家政府購買社會組織服務的基本做法 一 美國政府購買社會組織服務的基本做法 1 制定健全的法律體系 美國是最早實行政府購買公共 服務的國家之一 關(guān)于政府采購的法律體系相當完善 美 國國會以 聯(lián)邦政府采辦法案 和 聯(lián)邦政府采購條例 作為政府采購的核心 其所規(guī)定的采購政策和標準都非常 嚴格 2 出臺多種優(yōu)惠 激勵政策 實施報酬與績效緊密掛鉤 的激勵機制以鼓勵社會組織踴躍參與提供公共服務 并且 不斷提高服務質(zhì)量 另外 政府在采購時會優(yōu)先照顧少數(shù) 民族 婦女等設立的組織 通過優(yōu)惠政策吸引他們參與到 采購中來 3 在多個領域開展購買 美國地方政府購買公共服務的 領域非常廣泛 除基礎建設領域外 還包括養(yǎng)老 就業(yè) 教育等民生方面的公共服務 數(shù)據(jù)處理 咨詢服務等信息 服務業(yè) 垃圾收集 路燈維修 街道維護等各個方面 4 以合同出租為主要形式 合同出租是政府制定要購買 公共服務的標準 由社會組織負責提供 政府與其簽訂供 給合同并依據(jù)合同內(nèi)容對其活動進行監(jiān)管 美國聯(lián)邦政府 的辦公設施 城市道路 學校等大都是以合同出租的方式 購買的 美國政府還通過特許 招標等公私合作的方式 讓私營部門參與或提供公共服務 5 堅持透明公平的商業(yè)化運作模式 美國政府購買服務 過程中始終堅持商業(yè)化的運作模式 特別重視透明和公平 美國政府可以與不同的社會組織簽訂不同內(nèi)容的合約 促 使簽約的各個社會組織進行激烈但公平的競爭 最后政府 從中選出最適合的組織 6 實施嚴格的政府財政預算 美國政府對購買公共服務 進行嚴格的財政預算 每筆經(jīng)費都有詳細的預算 一般情 況下 如果采購部門沒有預算就不允許進行采購 并且嚴 禁挪用采購預算金 7 購買過程進行信息化管理 美國總務管理局為政府購 買提供良好的信息平臺 美國總務管理局在采購信息系統(tǒng) 發(fā)布有關(guān)政府購買公共服務的公告 社會組織和企業(yè)則將 自己的信息輸入數(shù)據(jù)庫并注冊會員 這樣政府和社會組織 能夠隨時了解到相關(guān)信息 二 英國政府購買社會組織服務的基本做法 1 重視立法和政策制定 英國政府購買社會組織服務過 程中 一直重視相關(guān)法律和政策的制定 出臺了很多規(guī)范 政府購買社會組織服務的法律法規(guī)和政策措施 以便更好 地發(fā)揮政府和社會組織在提供公共服務過程中的作用 2 通過競爭確保服務質(zhì)量 英國政府在購買公共服務過 程中引入競爭機制 強制實行非壟斷化 并極力推動公共 部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭 對于像基 礎設施建設這樣成本高 風險大的領域 英國政府通過立 法的形式要求在指定的領域必須實行公共部門與私營部門 的公開競標或合同出租 3 根據(jù)購買內(nèi)容制定不同合同 英國政府部門采購都是 采用合同制 由于社會組織提供的公共服務具有不同性質(zhì) 所以購買合同會存在很多樣式 在簽訂合同時 政府會根 據(jù)社會組織所提供的服務內(nèi)容 制定與之相匹配的合同 4 建立完善的績效評估機制 英國政府在購買社會組織 服務過程中建立了完善的績效評估機制 英國政府在各部 門開展能力建設 確保每個部門的人員都能明確自己在政 府購買社會組織服務中所應承擔的責任 中央和地方政府 每年都要發(fā)布 公共服務協(xié)議 明確政府部門自身的服務 目的及對象 增強政府的責任感和服務能力 5 聽取社會各界的意見建議 英國政府推行購買社會組 織服務的過程中 非常重視調(diào)動社會各界的積極性 鼓勵 各方參與其中 在購買過程中 不斷聽取社會各界的意見 對政府購買社會組織服務中所存在的問題加以修訂和改正 三 日本政府購買社會組織服務的基本做法 1 堅持立法為先的原則 日本政府開展購買社會組織服 務的時間雖短 但取得了顯著成效 關(guān)鍵在于始終堅持立 法為先的原則 日本政府在推行政府購買社會組織服務之 前 就已經(jīng)把可能出現(xiàn)的情況和問題進行了歸納總結(jié) 制 定了相對完善的法律體系 為政府購買公共服務提供了法 律保障 2 注重政策的連續(xù)性 20 世紀 90 年代 日本政府在規(guī) 制改革的基礎上開始購買社會組織服務 日本政府內(nèi)閣雖 然幾經(jīng)更換 但每屆政府都會在總結(jié)上屆的問題和經(jīng)驗后 進一步完善政府購買社會組織服務的各項政策制度 保證 其持續(xù)順利的推進 3 遵循公平 公開 透明的原則 日本是簽訂 WTO 政府采購協(xié)議 的國家之一 日本政府一直以來都 是采用招標模式來進行購買服務 在政府購買社會組織服 務的過程中必須遵守公平 公開 透明等原則 任何社會 組織不享有特權(quán) 4 靈活運用三種招標形式 日本 政府購買公共服務時有三種招標形式 一是公開招標 適 用于高于十萬日元的服務購買 二是選擇招標 購買部門 公告說明要求投標人的條件 篩選后符合條件的一部分社 會組織進入到競標中 三是單獨招標 就是政府直接指定 社會組織 原則上 社會組織要想?yún)⒓庸_性或選擇性投 標 必須要有當?shù)卣徺I服務部門的資格認證 5 發(fā)揮政府與社會的合力 日本在向社會組織購買服務 過程中非常重視發(fā)揮政府與社會的合力 一方面 日本對 政府購買社會組織服務的指導機關(guān)是官民競爭監(jiān)理委員會 其主要成員是來自民間的私營企業(yè)家和經(jīng)濟學家等 另一 方面 在政府購買社會組織服務時 要在相應的地方進行 公告 方便公開收集群眾意見并根據(jù)意見及時調(diào)整購買活 動 二 國外政府購買社會組織服務的主要經(jīng)驗 一 根據(jù)市場和社會的成熟度確定購買模式 根據(jù)各國政治 經(jīng)濟 文化等特點 國外發(fā)達國家購 買社會組織服務的模式大致可分為兩種類型 一是以英 美為代表的盎格魯 撒克遜模式 倡導市場競爭和堅持公 共服務的市場化導向 鼓勵社會參與公共服務提供 使公 共服務供給更高效靈活 二是以法 德為代表的大陸歐洲 模式 堅持有限市場化導向 只在部分公共服務領域引入 市場競爭 采取購買的方式提供 由此可以看出 國外政 府購買社會組織服務的不同模式本質(zhì)上取決于市場和社會 的成熟度 政府購買公共服務是新公共管理運動的直接產(chǎn) 物 其核心就是把市場競爭機制引入政府實踐 以達到提 高服務質(zhì)量和降低服務成本的預期 市場越開放 市場機 制越完善 社會組織越成熟 且基本獨立于政府 社會組 織提供公共服務的參與度越高 提供公共服務的范圍和質(zhì) 量越高 政府購買過程的競爭性和市場化就越充分 反之 亦然 二 以價值判斷和服務特性來劃分購買范圍 對政府購買公共服務的范圍 學術(shù)界看法各異 最極 端的觀點是所有公共服務都可以外包 但更普遍的觀念是 能否外包應該有一定的判斷標準 并非所有的服務都適合 外包 比如 相對于政府核心職能 一般性公共服務職能 更適合購買 以公共服務的可描述性 監(jiān)督的難易度 服 務質(zhì)量的量化衡量度及競爭程度等為標準判斷是否適合購 買等等 縱觀各國實踐 政府向社會組織購買公共服務的 范圍通?？梢詮膬r值判斷和服務特性這個方面來界定 通 常 政府向社會組織購買的公共服務主要是那些需要更多 的責任感 需要更多個性化和志愿服務 無利可圖或只產(chǎn) 生微利的服務 大多集中于環(huán)保 衛(wèi)生 教育 扶貧助弱 及社區(qū)服務建設等公益領域 三 靈活運用多種購買方式 根據(jù)競爭程度的不同 合同制可以分為競爭式招標購 買 有限競爭協(xié)商購買和定向購買等幾種的情形 發(fā)達國 家倡導社會組織參與提供公共服務 鼓勵其與公共部門之 間的競爭 因而普遍采用競爭式招標購買 取得了良好的 效果 對于一些特定的公共服務項目 政府則向指定的供 應機構(gòu)進行定向購買 補助制是由政府拿出財政資金補貼 給服務提供者 以稅收優(yōu)惠 低息貸款 租借場地等方式 資助社會組織提供服務 憑單制是政府將財政資金直接補 貼給消費者 圍繞特定公共物品或服務發(fā)放消費券 食品 券等 由消費者自主選擇可以接收憑單的服務提供者 社 會效益?zhèn)?也稱作基于績效給付的債券 是指向外部投 資者籌資 資助社會項目 項目成功后投資人可獲得回報 社會效益?zhèn)状瓮菩惺窃谟?發(fā)達國家政府運用多種 政策工具向社會組織購買服務 有效降低了服務供給的成 本 提高了服務效率 改善了服務質(zhì)量 當然 取得這樣 的效果 也離不開對政府向社會組織購買服務的有效監(jiān)管 從實際情況來看 各國通過登記 稅收 預算 審計 績 效評估 司法等多種方式形成依法監(jiān)管的合力 三 國外政府購買社會組織服務的啟示 發(fā)達國家公共服務改革的成果為世界各國政府改革和 創(chuàng)新提供了有益的借鑒與啟示 對正處于全面深化改革進 程的中國政府來說 借鑒西方國家成功經(jīng)驗 有效改善和 提高公共服務質(zhì)量和效率 促進政府職能轉(zhuǎn)變 建設服務 型政府 具有重要的意義 一 健全法律制度體系 當前 我國政府向社會組織購買公共服務呈現(xiàn)零星推 進狀態(tài) 大多數(shù)服務領域和地區(qū)進程緩慢 并且存在諸多 不規(guī)范現(xiàn)象或隱患 另外 我國政府購買公共服務活動的 主要依據(jù)是 政府采購法 然而該法側(cè)重規(guī)范政府購買貨 物 工程項目等內(nèi)容 只有加強政府購買社會組織公共服 務的法制保障 才能提高購買服務的規(guī)范化程度并確保購 買服務的效果 健全完備的法律制度 是推進政府購買公 共服務的堅實保障 隨著購買公共服務的日益推進 政府 須盡快出臺全面 系統(tǒng)的法律法規(guī) 或者在現(xiàn)有基礎上完 善制度規(guī)范 明確規(guī)定購買主體與客體及二者關(guān)系 購買 內(nèi)容與范圍 購買方式及限定條件 購買效果評價標準以 及購買行為發(fā)生后的救濟途徑等 方能保證購買過程的規(guī) 范與結(jié)果的良好 二 培育引導社會組織 2013 年 5 月 13 日 李克強總理在國務院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變 動員電視電話會議上指出 凡適合市場 社會組織承擔的 都可以通過委托 承包 采購等方式交給市場和社會組織 承擔 政府辦事不養(yǎng)人 不養(yǎng)機構(gòu) 這樣既能加快解決公 共服務產(chǎn)品短缺問題 又能形成公共服務發(fā)展新機制 對 企業(yè) 老百姓和政府 都是 惠而不費 的好事 社會組 織發(fā)展成熟與否直接關(guān)系到公共服務質(zhì)量和效率的高低 我國的社會組織存在數(shù)量較少 專業(yè)化程度不高的現(xiàn)狀 尚難以承接更多的公共服務 為改變這種狀況 政府一方 面加快減少對社會組織的行政性干預 增強其獨立性 逐 步讓渡一些公共服務職能由社會組織承擔 另一方面通過 貸款 稅收 人才 場地等多種優(yōu)惠措施大力扶持社會組 織發(fā)展 不斷壯大社會組織的數(shù)量和質(zhì)量 同時 政府要 繼續(xù)保持對社會組織的規(guī)范和引導 促進其健康發(fā)展 對 公共服務供給的合法性 有效性等進行監(jiān)管 使社會組織 演變成政府的 另一只手 三 建立規(guī)范的購買程序 首先 必須確定目前公共服務的供需情況 公眾所需 要的公共服務與政府所購買的服務內(nèi)容之間存在認識上的 模糊與執(zhí)行中的偏差 這將是影響我國政府向社會組織購 買公共服務發(fā)展的重要因素 政府應廣開渠道 全方位 多方面收集社會和群眾關(guān)于公共服務需求的信息 切實了 解社會需求 明確公共服務的范圍和水平 從而確定需要 向社會組織購買的公共服務項目 數(shù)量和質(zhì)量 其次 政府向社會組織購買公共服務的過程必須嚴格 規(guī)范 政府應當遵循公開 公平 競爭 擇優(yōu)的原則 通 過多種渠道向社會公開進行招標 嚴格審查 平等競爭 擇優(yōu)購買 制定購買的價格標準時 除考慮當?shù)氐呢斦?力 物價水平 居民收入水平等因素外 還應適當維護公 共服務供給者的利益 必須提高采購資金預算透明度 并 制定相關(guān)的管理辦法 規(guī)范政府購買行為 避免暗箱操作 或權(quán)力尋租 四 提高數(shù)字化水平 對于政府購買社會組織公共服務的過程進行數(shù)字化管 理 追求高效優(yōu)質(zhì)的服務 首先 從市場信息庫 用戶信 息庫 合同數(shù)據(jù)庫等逐步建立起政府購買的相關(guān)數(shù)據(jù)庫 提高信息化水平 科學 權(quán)威的數(shù)據(jù)庫 能夠及時 全面 準確地反映各方面的變化情況 為政府購買服務提供科學 依據(jù) 其次 提高政府購買服務的電子化水平 有步驟地 推行網(wǎng)上招標 投標 評標 競價等電子化購買方式 積 極探索預算 購買 支付 統(tǒng)計等系統(tǒng)的有機整合 構(gòu)建 便捷 高效 優(yōu)質(zhì)的數(shù)字化政府購買公共服務 五 完善評估監(jiān)督機制 在經(jīng)濟利益驅(qū)使 制度存在漏洞等情形下 購買過程 很容易出現(xiàn)權(quán)力尋租甚至腐敗問題 因此 建立全方位 全過程的評估監(jiān)督機制 杜絕監(jiān)管空白和例外 意義重大 首先 建立從政府部門 服務對象 社會公眾角度建 立全方位監(jiān)督評價機制 使整個購買過程都處在監(jiān)督范圍 之內(nèi) 力爭做到公正 公開 透明 其次 建立從政府向 社會組織購買服務的各個環(huán)節(jié)以及社