國外政府購買社會組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

國外政府購買社會組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示 摘 要 國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服 務(wù)的指導(dǎo)意見 出臺一年來 全國各地政府紛紛加快推進(jìn) 和規(guī)范購買公共服務(wù)的過程 一方面公眾可以享受到更優(yōu) 質(zhì)更便捷的公共服務(wù) 另一方面社會組織迎來了更大的發(fā) 展空間 國外政府向社會組織購買服務(wù)起步早 實(shí)踐豐富 在扶持引導(dǎo)社會組織發(fā)展 規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)等 方面有一些通行做法和經(jīng)驗(yàn) 對推進(jìn)我國政府購買社會組 織服務(wù)有一定的啟示和借鑒 關(guān)鍵詞 政府購買 社會組織 服務(wù) 中圖分類號 C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002 2589 2015 02 0040 03 社會組織通常指政府組織和市場組織之外的一切志愿 團(tuán)體 社會中介組織和民間協(xié)會的集合 有時(shí)被稱為非營 利組織 第三部門等 如今 政府向社會組織購買公共服 務(wù)的模式已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)公共管理創(chuàng)新的趨勢 并成 為發(fā)達(dá)國家向公眾提供公共服務(wù)的主要方式之一 黨的十 八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè) 建 設(shè)服務(wù)型政府和法治政府 通過加快推進(jìn)政府購買社會組 織服務(wù) 讓社會組織壯大起來 對政府形成倒逼作用 理 順政社關(guān)系 推動政府向社會還權(quán) 更有利于集中精力做 好政府應(yīng)做的事情 因此 分析發(fā)達(dá)國家向社會組織購買 公共服務(wù)的基本做法和經(jīng)驗(yàn) 為進(jìn)一步推進(jìn)和完善我國政 府購買社會組織服務(wù)提供有價(jià)值借鑒和啟示 具有重要意 義 一 發(fā)達(dá)國家政府購買社會組織服務(wù)的基本做法 一 美國政府購買社會組織服務(wù)的基本做法 1 制定健全的法律體系 美國是最早實(shí)行政府購買公共 服務(wù)的國家之一 關(guān)于政府采購的法律體系相當(dāng)完善 美 國國會以 聯(lián)邦政府采辦法案 和 聯(lián)邦政府采購條例 作為政府采購的核心 其所規(guī)定的采購政策和標(biāo)準(zhǔn)都非常 嚴(yán)格 2 出臺多種優(yōu)惠 激勵(lì)政策 實(shí)施報(bào)酬與績效緊密掛鉤 的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)社會組織踴躍參與提供公共服務(wù) 并且 不斷提高服務(wù)質(zhì)量 另外 政府在采購時(shí)會優(yōu)先照顧少數(shù) 民族 婦女等設(shè)立的組織 通過優(yōu)惠政策吸引他們參與到 采購中來 3 在多個(gè)領(lǐng)域開展購買 美國地方政府購買公共服務(wù)的 領(lǐng)域非常廣泛 除基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域外 還包括養(yǎng)老 就業(yè) 教育等民生方面的公共服務(wù) 數(shù)據(jù)處理 咨詢服務(wù)等信息 服務(wù)業(yè) 垃圾收集 路燈維修 街道維護(hù)等各個(gè)方面 4 以合同出租為主要形式 合同出租是政府制定要購買 公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn) 由社會組織負(fù)責(zé)提供 政府與其簽訂供 給合同并依據(jù)合同內(nèi)容對其活動進(jìn)行監(jiān)管 美國聯(lián)邦政府 的辦公設(shè)施 城市道路 學(xué)校等大都是以合同出租的方式 購買的 美國政府還通過特許 招標(biāo)等公私合作的方式 讓私營部門參與或提供公共服務(wù) 5 堅(jiān)持透明公平的商業(yè)化運(yùn)作模式 美國政府購買服務(wù) 過程中始終堅(jiān)持商業(yè)化的運(yùn)作模式 特別重視透明和公平 美國政府可以與不同的社會組織簽訂不同內(nèi)容的合約 促 使簽約的各個(gè)社會組織進(jìn)行激烈但公平的競爭 最后政府 從中選出最適合的組織 6 實(shí)施嚴(yán)格的政府財(cái)政預(yù)算 美國政府對購買公共服務(wù) 進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算 每筆經(jīng)費(fèi)都有詳細(xì)的預(yù)算 一般情 況下 如果采購部門沒有預(yù)算就不允許進(jìn)行采購 并且嚴(yán) 禁挪用采購預(yù)算金 7 購買過程進(jìn)行信息化管理 美國總務(wù)管理局為政府購 買提供良好的信息平臺 美國總務(wù)管理局在采購信息系統(tǒng) 發(fā)布有關(guān)政府購買公共服務(wù)的公告 社會組織和企業(yè)則將 自己的信息輸入數(shù)據(jù)庫并注冊會員 這樣政府和社會組織 能夠隨時(shí)了解到相關(guān)信息 二 英國政府購買社會組織服務(wù)的基本做法 1 重視立法和政策制定 英國政府購買社會組織服務(wù)過 程中 一直重視相關(guān)法律和政策的制定 出臺了很多規(guī)范 政府購買社會組織服務(wù)的法律法規(guī)和政策措施 以便更好 地發(fā)揮政府和社會組織在提供公共服務(wù)過程中的作用 2 通過競爭確保服務(wù)質(zhì)量 英國政府在購買公共服務(wù)過 程中引入競爭機(jī)制 強(qiáng)制實(shí)行非壟斷化 并極力推動公共 部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭 對于像基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣成本高 風(fēng)險(xiǎn)大的領(lǐng)域 英國政府通過立 法的形式要求在指定的領(lǐng)域必須實(shí)行公共部門與私營部門 的公開競標(biāo)或合同出租 3 根據(jù)購買內(nèi)容制定不同合同 英國政府部門采購都是 采用合同制 由于社會組織提供的公共服務(wù)具有不同性質(zhì) 所以購買合同會存在很多樣式 在簽訂合同時(shí) 政府會根 據(jù)社會組織所提供的服務(wù)內(nèi)容 制定與之相匹配的合同 4 建立完善的績效評估機(jī)制 英國政府在購買社會組織 服務(wù)過程中建立了完善的績效評估機(jī)制 英國政府在各部 門開展能力建設(shè) 確保每個(gè)部門的人員都能明確自己在政 府購買社會組織服務(wù)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任 中央和地方政府 每年都要發(fā)布 公共服務(wù)協(xié)議 明確政府部門自身的服務(wù) 目的及對象 增強(qiáng)政府的責(zé)任感和服務(wù)能力 5 聽取社會各界的意見建議 英國政府推行購買社會組 織服務(wù)的過程中 非常重視調(diào)動社會各界的積極性 鼓勵(lì) 各方參與其中 在購買過程中 不斷聽取社會各界的意見 對政府購買社會組織服務(wù)中所存在的問題加以修訂和改正 三 日本政府購買社會組織服務(wù)的基本做法 1 堅(jiān)持立法為先的原則 日本政府開展購買社會組織服 務(wù)的時(shí)間雖短 但取得了顯著成效 關(guān)鍵在于始終堅(jiān)持立 法為先的原則 日本政府在推行政府購買社會組織服務(wù)之 前 就已經(jīng)把可能出現(xiàn)的情況和問題進(jìn)行了歸納總結(jié) 制 定了相對完善的法律體系 為政府購買公共服務(wù)提供了法 律保障 2 注重政策的連續(xù)性 20 世紀(jì) 90 年代 日本政府在規(guī) 制改革的基礎(chǔ)上開始購買社會組織服務(wù) 日本政府內(nèi)閣雖 然幾經(jīng)更換 但每屆政府都會在總結(jié)上屆的問題和經(jīng)驗(yàn)后 進(jìn)一步完善政府購買社會組織服務(wù)的各項(xiàng)政策制度 保證 其持續(xù)順利的推進(jìn) 3 遵循公平 公開 透明的原則 日本是簽訂 WTO 政府采購協(xié)議 的國家之一 日本政府一直以來都 是采用招標(biāo)模式來進(jìn)行購買服務(wù) 在政府購買社會組織服 務(wù)的過程中必須遵守公平 公開 透明等原則 任何社會 組織不享有特權(quán) 4 靈活運(yùn)用三種招標(biāo)形式 日本 政府購買公共服務(wù)時(shí)有三種招標(biāo)形式 一是公開招標(biāo) 適 用于高于十萬日元的服務(wù)購買 二是選擇招標(biāo) 購買部門 公告說明要求投標(biāo)人的條件 篩選后符合條件的一部分社 會組織進(jìn)入到競標(biāo)中 三是單獨(dú)招標(biāo) 就是政府直接指定 社會組織 原則上 社會組織要想?yún)⒓庸_性或選擇性投 標(biāo) 必須要有當(dāng)?shù)卣徺I服務(wù)部門的資格認(rèn)證 5 發(fā)揮政府與社會的合力 日本在向社會組織購買服務(wù) 過程中非常重視發(fā)揮政府與社會的合力 一方面 日本對 政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)是官民競爭監(jiān)理委員會 其主要成員是來自民間的私營企業(yè)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等 另一 方面 在政府購買社會組織服務(wù)時(shí) 要在相應(yīng)的地方進(jìn)行 公告 方便公開收集群眾意見并根據(jù)意見及時(shí)調(diào)整購買活 動 二 國外政府購買社會組織服務(wù)的主要經(jīng)驗(yàn) 一 根據(jù)市場和社會的成熟度確定購買模式 根據(jù)各國政治 經(jīng)濟(jì) 文化等特點(diǎn) 國外發(fā)達(dá)國家購 買社會組織服務(wù)的模式大致可分為兩種類型 一是以英 美為代表的盎格魯 撒克遜模式 倡導(dǎo)市場競爭和堅(jiān)持公 共服務(wù)的市場化導(dǎo)向 鼓勵(lì)社會參與公共服務(wù)提供 使公 共服務(wù)供給更高效靈活 二是以法 德為代表的大陸歐洲 模式 堅(jiān)持有限市場化導(dǎo)向 只在部分公共服務(wù)領(lǐng)域引入 市場競爭 采取購買的方式提供 由此可以看出 國外政 府購買社會組織服務(wù)的不同模式本質(zhì)上取決于市場和社會 的成熟度 政府購買公共服務(wù)是新公共管理運(yùn)動的直接產(chǎn) 物 其核心就是把市場競爭機(jī)制引入政府實(shí)踐 以達(dá)到提 高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本的預(yù)期 市場越開放 市場機(jī) 制越完善 社會組織越成熟 且基本獨(dú)立于政府 社會組 織提供公共服務(wù)的參與度越高 提供公共服務(wù)的范圍和質(zhì) 量越高 政府購買過程的競爭性和市場化就越充分 反之 亦然 二 以價(jià)值判斷和服務(wù)特性來劃分購買范圍 對政府購買公共服務(wù)的范圍 學(xué)術(shù)界看法各異 最極 端的觀點(diǎn)是所有公共服務(wù)都可以外包 但更普遍的觀念是 能否外包應(yīng)該有一定的判斷標(biāo)準(zhǔn) 并非所有的服務(wù)都適合 外包 比如 相對于政府核心職能 一般性公共服務(wù)職能 更適合購買 以公共服務(wù)的可描述性 監(jiān)督的難易度 服 務(wù)質(zhì)量的量化衡量度及競爭程度等為標(biāo)準(zhǔn)判斷是否適合購 買等等 縱觀各國實(shí)踐 政府向社會組織購買公共服務(wù)的 范圍通?？梢詮膬r(jià)值判斷和服務(wù)特性這個(gè)方面來界定 通 常 政府向社會組織購買的公共服務(wù)主要是那些需要更多 的責(zé)任感 需要更多個(gè)性化和志愿服務(wù) 無利可圖或只產(chǎn) 生微利的服務(wù) 大多集中于環(huán)保 衛(wèi)生 教育 扶貧助弱 及社區(qū)服務(wù)建設(shè)等公益領(lǐng)域 三 靈活運(yùn)用多種購買方式 根據(jù)競爭程度的不同 合同制可以分為競爭式招標(biāo)購 買 有限競爭協(xié)商購買和定向購買等幾種的情形 發(fā)達(dá)國 家倡導(dǎo)社會組織參與提供公共服務(wù) 鼓勵(lì)其與公共部門之 間的競爭 因而普遍采用競爭式招標(biāo)購買 取得了良好的 效果 對于一些特定的公共服務(wù)項(xiàng)目 政府則向指定的供 應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定向購買 補(bǔ)助制是由政府拿出財(cái)政資金補(bǔ)貼 給服務(wù)提供者 以稅收優(yōu)惠 低息貸款 租借場地等方式 資助社會組織提供服務(wù) 憑單制是政府將財(cái)政資金直接補(bǔ) 貼給消費(fèi)者 圍繞特定公共物品或服務(wù)發(fā)放消費(fèi)券 食品 券等 由消費(fèi)者自主選擇可以接收憑單的服務(wù)提供者 社 會效益?zhèn)?也稱作基于績效給付的債券 是指向外部投 資者籌資 資助社會項(xiàng)目 項(xiàng)目成功后投資人可獲得回報(bào) 社會效益?zhèn)状瓮菩惺窃谟?發(fā)達(dá)國家政府運(yùn)用多種 政策工具向社會組織購買服務(wù) 有效降低了服務(wù)供給的成 本 提高了服務(wù)效率 改善了服務(wù)質(zhì)量 當(dāng)然 取得這樣 的效果 也離不開對政府向社會組織購買服務(wù)的有效監(jiān)管 從實(shí)際情況來看 各國通過登記 稅收 預(yù)算 審計(jì) 績 效評估 司法等多種方式形成依法監(jiān)管的合力 三 國外政府購買社會組織服務(wù)的啟示 發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)改革的成果為世界各國政府改革和 創(chuàng)新提供了有益的借鑒與啟示 對正處于全面深化改革進(jìn) 程的中國政府來說 借鑒西方國家成功經(jīng)驗(yàn) 有效改善和 提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變 建設(shè)服務(wù) 型政府 具有重要的意義 一 健全法律制度體系 當(dāng)前 我國政府向社會組織購買公共服務(wù)呈現(xiàn)零星推 進(jìn)狀態(tài) 大多數(shù)服務(wù)領(lǐng)域和地區(qū)進(jìn)程緩慢 并且存在諸多 不規(guī)范現(xiàn)象或隱患 另外 我國政府購買公共服務(wù)活動的 主要依據(jù)是 政府采購法 然而該法側(cè)重規(guī)范政府購買貨 物 工程項(xiàng)目等內(nèi)容 只有加強(qiáng)政府購買社會組織公共服 務(wù)的法制保障 才能提高購買服務(wù)的規(guī)范化程度并確保購 買服務(wù)的效果 健全完備的法律制度 是推進(jìn)政府購買公 共服務(wù)的堅(jiān)實(shí)保障 隨著購買公共服務(wù)的日益推進(jìn) 政府 須盡快出臺全面 系統(tǒng)的法律法規(guī) 或者在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完 善制度規(guī)范 明確規(guī)定購買主體與客體及二者關(guān)系 購買 內(nèi)容與范圍 購買方式及限定條件 購買效果評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以 及購買行為發(fā)生后的救濟(jì)途徑等 方能保證購買過程的規(guī) 范與結(jié)果的良好 二 培育引導(dǎo)社會組織 2013 年 5 月 13 日 李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變 動員電視電話會議上指出 凡適合市場 社會組織承擔(dān)的 都可以通過委托 承包 采購等方式交給市場和社會組織 承擔(dān) 政府辦事不養(yǎng)人 不養(yǎng)機(jī)構(gòu) 這樣既能加快解決公 共服務(wù)產(chǎn)品短缺問題 又能形成公共服務(wù)發(fā)展新機(jī)制 對 企業(yè) 老百姓和政府 都是 惠而不費(fèi) 的好事 社會組 織發(fā)展成熟與否直接關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量和效率的高低 我國的社會組織存在數(shù)量較少 專業(yè)化程度不高的現(xiàn)狀 尚難以承接更多的公共服務(wù) 為改變這種狀況 政府一方 面加快減少對社會組織的行政性干預(yù) 增強(qiáng)其獨(dú)立性 逐 步讓渡一些公共服務(wù)職能由社會組織承擔(dān) 另一方面通過 貸款 稅收 人才 場地等多種優(yōu)惠措施大力扶持社會組 織發(fā)展 不斷壯大社會組織的數(shù)量和質(zhì)量 同時(shí) 政府要 繼續(xù)保持對社會組織的規(guī)范和引導(dǎo) 促進(jìn)其健康發(fā)展 對 公共服務(wù)供給的合法性 有效性等進(jìn)行監(jiān)管 使社會組織 演變成政府的 另一只手 三 建立規(guī)范的購買程序 首先 必須確定目前公共服務(wù)的供需情況 公眾所需 要的公共服務(wù)與政府所購買的服務(wù)內(nèi)容之間存在認(rèn)識上的 模糊與執(zhí)行中的偏差 這將是影響我國政府向社會組織購 買公共服務(wù)發(fā)展的重要因素 政府應(yīng)廣開渠道 全方位 多方面收集社會和群眾關(guān)于公共服務(wù)需求的信息 切實(shí)了 解社會需求 明確公共服務(wù)的范圍和水平 從而確定需要 向社會組織購買的公共服務(wù)項(xiàng)目 數(shù)量和質(zhì)量 其次 政府向社會組織購買公共服務(wù)的過程必須嚴(yán)格 規(guī)范 政府應(yīng)當(dāng)遵循公開 公平 競爭 擇優(yōu)的原則 通 過多種渠道向社會公開進(jìn)行招標(biāo) 嚴(yán)格審查 平等競爭 擇優(yōu)購買 制定購買的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)時(shí) 除考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能 力 物價(jià)水平 居民收入水平等因素外 還應(yīng)適當(dāng)維護(hù)公 共服務(wù)供給者的利益 必須提高采購資金預(yù)算透明度 并 制定相關(guān)的管理辦法 規(guī)范政府購買行為 避免暗箱操作 或權(quán)力尋租 四 提高數(shù)字化水平 對于政府購買社會組織公共服務(wù)的過程進(jìn)行數(shù)字化管 理 追求高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù) 首先 從市場信息庫 用戶信 息庫 合同數(shù)據(jù)庫等逐步建立起政府購買的相關(guān)數(shù)據(jù)庫 提高信息化水平 科學(xué) 權(quán)威的數(shù)據(jù)庫 能夠及時(shí) 全面 準(zhǔn)確地反映各方面的變化情況 為政府購買服務(wù)提供科學(xué) 依據(jù) 其次 提高政府購買服務(wù)的電子化水平 有步驟地 推行網(wǎng)上招標(biāo) 投標(biāo) 評標(biāo) 競價(jià)等電子化購買方式 積 極探索預(yù)算 購買 支付 統(tǒng)計(jì)等系統(tǒng)的有機(jī)整合 構(gòu)建 便捷 高效 優(yōu)質(zhì)的數(shù)字化政府購買公共服務(wù) 五 完善評估監(jiān)督機(jī)制 在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使 制度存在漏洞等情形下 購買過程 很容易出現(xiàn)權(quán)力尋租甚至腐敗問題 因此 建立全方位 全過程的評估監(jiān)督機(jī)制 杜絕監(jiān)管空白和例外 意義重大 首先 建立從政府部門 服務(wù)對象 社會公眾角度建 立全方位監(jiān)督評價(jià)機(jī)制 使整個(gè)購買過程都處在監(jiān)督范圍 之內(nèi) 力爭做到公正 公開 透明 其次 建立從政府向 社會組織購買服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)以及社