我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建

我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)軍隊在應(yīng)對突發(fā)事件中具有重要作用。2005年國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的軍隊參加搶險救災(zāi)條例中就明確規(guī)定：“軍隊是搶險救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國家賦予的搶險救災(zāi)任務(wù)是軍隊的重要使命?！比魏我粋€地區(qū)、一個部門獨立應(yīng)對特大突發(fā)事件，特別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等都顯得勢單力孤。為了減輕次生災(zāi)害，打破災(zāi)害鏈，就要調(diào)動一切可資利用的社會資源，以臨戰(zhàn)的姿態(tài)去應(yīng)對。國家和軍隊的應(yīng)急動員能力，成為搶險抗災(zāi)勝利的重要保障。2008年南方部分地區(qū)嚴重低溫雨雪冰凍災(zāi)害、四川汶川特大地震災(zāi)害中，廣大人民解放軍指戰(zhàn)員、武警部隊官兵、民兵預(yù)備役人員和公安民警都沖鋒在前、勇挑重擔(dān)，發(fā)揮了主力軍和突擊隊作用。2009年年初胡錦濤主席就做出重要指示，要求軍隊要大力弘揚偉大抗震救災(zāi)精神，勇于承擔(dān)并積極完成搶險救災(zāi)等急難險重任務(wù)，統(tǒng)籌抓好非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設(shè)。一、我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制現(xiàn)狀軍隊參加搶險救災(zāi)，是憲法和法律賦予武裝力量的重要任務(wù)。軍隊參加搶險救災(zāi)條例（下稱條例）規(guī)定了軍隊參加搶險救災(zāi)主要擔(dān)負的五項任務(wù)，即解救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員；保護重要目標安全；搶救、運送重要物資；參加道路（橋梁、隧道）搶修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、醫(yī)療救護等專業(yè)搶險；排除或者控制其他危重險情、災(zāi)情。條例規(guī)定必要時，軍隊可以協(xié)助地方人民政府開展災(zāi)后重建等工作。中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法第八條明確規(guī)定當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件后，“縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負責(zé)人、相關(guān)部門負責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作”。因此只有做好軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動工作，才能充分發(fā)揮軍隊在搶險救災(zāi)中的主力軍的作用。目前軍地協(xié)調(diào)工作是政府主導(dǎo)。各級政府都積極與軍隊保持良好融洽的軍地關(guān)系。地方政府會同駐軍普遍建立了議軍會、“雙擁”工作聯(lián)席會、軍政座談會等制度，積極幫助部隊解決軍事訓(xùn)練、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍人權(quán)益維護等方面的困難。在應(yīng)對突發(fā)事件方面，各地方政府積極探索建立了應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)機制。盡管軍隊與各級政府都積極探索建立應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動工作，并成功應(yīng)對了冰雪災(zāi)害與汶川特大地震等特大突發(fā)事件，但仍存在不足。一是突發(fā)事件發(fā)生后軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動不順暢。協(xié)調(diào)聯(lián)動主要包括災(zāi)情信息共享、協(xié)調(diào)組織應(yīng)對和聯(lián)合出動三個層面。目前僅軍地災(zāi)情信息共享方面就有待完善。造成災(zāi)情信息共享不暢的原因，一方面政府各部門多采用文件的傳統(tǒng)方式報送軍隊，這種信息共享方式無法滿足應(yīng)急時限的需要，因此地方駐軍感到地方政府各部門報送的災(zāi)情信息慢。另一方面由于部隊系統(tǒng)的特點，使得很多部門感到與部隊聯(lián)系困難。這些都造成軍地災(zāi)情信息共享不夠快速及時。因此軍地災(zāi)情信息共享的機制、內(nèi)容、手段等亟待完善。要保證聯(lián)合搶險救災(zāi)的順利實施，在災(zāi)情共享的前提下，軍隊和地方政府還需要建立突發(fā)事件的聯(lián)合會商制度，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后能聯(lián)合制定應(yīng)對方案，保證科學(xué)救災(zāi)。軍隊參加搶險救災(zāi)條例要求軍隊參加搶險救災(zāi)時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)派出專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)部隊的搶險救災(zāi)行動，因此迫切需要軍隊和地方政府制定聯(lián)合出動方案等一系列的配套措施。二是軍地聯(lián)合救災(zāi)搶險制度需要進一步完善。目前軍地聯(lián)動的依據(jù)主要是中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法、條例、軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案等法律條例，但還需要進一步制定關(guān)于軍事力量非戰(zhàn)爭運用的條例或法規(guī)，如軍隊參加搶險救災(zāi)的原則、目標、任務(wù)、人員、訓(xùn)練等需要進一步做出詳細規(guī)定。三是軍地搶險救災(zāi)保障需要加強。條例明確軍隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)所需要的燃油，由執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)的部隊和當(dāng)?shù)厝嗣裾餐M織保障。實際上軍隊出動應(yīng)對的災(zāi)害往往是特大災(zāi)害，這時受災(zāi)地區(qū)政府已經(jīng)因災(zāi)受到極大壓力，再讓災(zāi)區(qū)政府保障搶險救災(zāi)部隊則實屬不易。條例還提出軍隊參加搶險救災(zāi)時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)提供必要的裝備、物資、器材等保障，這就要求政府平時要自備一定數(shù)量的專業(yè)救災(zāi)裝備，以便搶險救災(zāi)時給部隊使用。四是軍隊的搶險救災(zāi)能力有待提高。盡管軍隊剛剛初步構(gòu)建了以抗洪搶險、地震災(zāi)害緊急救援、核化生應(yīng)急救援、交通應(yīng)急搶險和國際維和等專業(yè)部隊為骨干，與公安、武警部隊緊密配合，與國家和地方專業(yè)隊伍相互銜接的兵種部隊非戰(zhàn)爭軍事行動力量體系。由于軍隊平時的訓(xùn)練內(nèi)容與搶險救災(zāi)脫離，普遍存在搶險救災(zāi)專業(yè)化程度不夠高、專業(yè)裝備器材不足的問題。參加搶險救災(zāi)的部隊呈現(xiàn)在全國人民面前的鏡頭以往多是徒步、徒手，或是僅帶著鍬鎬等簡單勞動工具去救災(zāi)。這樣的現(xiàn)狀嚴重制約了部隊搶險救災(zāi)的時效，更談不上實施非軍事化立體救援行動。 二、國外軍隊參與防災(zāi)救災(zāi)的做法軍事力量的非戰(zhàn)爭運用已成為各國軍隊的普遍做法。在近幾年發(fā)生的特大自然災(zāi)害如2004年的印度洋海嘯救援行動中，許多國家都派出了軍地聯(lián)合救援隊，展現(xiàn)了各國的軍地協(xié)調(diào)能力。（一）聯(lián)合國的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制聯(lián)合國非常重視軍地協(xié)調(diào)機制。聯(lián)合國分管人道主義救援的副秘書長約翰霍爾姆斯評價軍事與民事的救災(zāi)協(xié)調(diào)工作為“至關(guān)重要”的一項工作。體制方面，聯(lián)合國專門成立了軍民協(xié)調(diào)辦公室（簡稱UNCMCoord），負責(zé)協(xié)調(diào)軍隊參加非戰(zhàn)爭的人道主義救援工作。聯(lián)合國還成立國際搜救咨詢團（INSARAG）負責(zé)建立各國救援隊的標準工作體系，促進大災(zāi)發(fā)生后各國的國際救援隊在現(xiàn)場開展有效救援。在特大災(zāi)害現(xiàn)場，賦予了聯(lián)合國災(zāi)害評估與現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作隊（UNDAC）負責(zé)協(xié)調(diào)各國救援隊的職能，包括在海關(guān)和機場設(shè)立接待中心、建立聯(lián)合國現(xiàn)場協(xié)調(diào)中心、快速調(diào)查核實并與各方共享災(zāi)情信息、幫助受災(zāi)國向國際社會申請援助、指導(dǎo)各國救援隊開展救援等工作。機制方面，聯(lián)合國應(yīng)對特大災(zāi)害的軍民協(xié)調(diào)主要涵蓋三方面的內(nèi)容。一是信息共享方面，包括軍民之間信息共享、促進雙方的日常溝通、共同確定制約因素、共同建立維護災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)等。二是聯(lián)合規(guī)劃方面，包括聯(lián)合評估災(zāi)情，共同準備軍隊增援請求報告、聯(lián)合確定會談議題、聯(lián)合起草協(xié)議、聯(lián)合培訓(xùn)、共同推進能力建設(shè)、制定聯(lián)合互助策略、建立軍地相關(guān)部門對接機制等。三是協(xié)調(diào)行動方面，包括聯(lián)合經(jīng)費保障、人員與資源共享、聯(lián)合行動、聯(lián)合起草總結(jié)報告等。法制方面，聯(lián)合國出臺了在救災(zāi)中使用外國軍事和民防資源準則（即（奧斯陸準則）、在緊急復(fù)雜情況下使用軍事和民防資源支持人道主義行動的準則、復(fù)雜緊急情況下的軍民聯(lián)合委員會準則等一系列指南和文件，用來規(guī)范應(yīng)急狀態(tài)下正確使用軍事資源。預(yù)案方面，聯(lián)合國制定了聯(lián)合國軍民協(xié)調(diào)官現(xiàn)場工作手冊、聯(lián)合國災(zāi)害評估與現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作隊現(xiàn)場工作手冊、國別指南等。這些手冊詳細規(guī)定了軍民現(xiàn)場協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容和操作流程，簡單實用，可操作性極強，能起到讓每位工作人員拿來即用的作用。（二）北約的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制近年來北約越來越重視參與人道主義救援任務(wù)。北約認為，在當(dāng)今快速多變的世界里，成員國不僅受到恐怖分子威脅，也受到地震、洪水等自然災(zāi)害和人為災(zāi)難的嚴重威脅。因此北約民事應(yīng)急救援的目標是搜集、分析和共享信息以保證應(yīng)急狀態(tài)下最有效地使用民事資源。1998年北約成員國部長會議決定切實增強成員國之間的國際災(zāi)害救援領(lǐng)域合作。在體制上，北約在位于布魯塞爾的總部成立了民事應(yīng)急規(guī)劃司（CEPD）和北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）。該協(xié)調(diào)中心的主要職責(zé)是在歐洲一大西洋區(qū)域協(xié)調(diào)北約和成員國之間應(yīng)對地震、洪水、森林火災(zāi)等25種災(zāi)害與災(zāi)難的應(yīng)急處置。在預(yù)案方面，制定了北約應(yīng)急標準化程序，包括準備階段、應(yīng)急階段、隊伍出動階段、隊伍返回階段、隊伍撤回以后等五個階段。每個階段都有詳細的操作程序，如與聯(lián)合國災(zāi)害評估現(xiàn)場工作隊的對接、跨越邊境的步驟、執(zhí)行任務(wù)中的信息報送流程等都規(guī)定得非常具體。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪災(zāi)、2009年9月8日格魯吉亞南部發(fā)生6.0級地震，上述兩國政府都成功利用北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心的信息平臺發(fā)送了緊急支援的請求。在應(yīng)急演練方面，北約強調(diào)貼近實戰(zhàn)。如2009年9月5日至11日北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心和哈薩克斯坦聯(lián)合舉行了一次野外實戰(zhàn)綜合應(yīng)急演練。演練場景假設(shè)9月6日下午6時17分哈薩克斯坦阿拉木圖省發(fā)生8.9級地震，20萬人受災(zāi)，災(zāi)區(qū)電力、飲水、通訊全部中斷，通往災(zāi)區(qū)的橋梁發(fā)生坍塌。余震使山區(qū)發(fā)生泥石流。工廠由于受到破壞產(chǎn)生環(huán)境污染。災(zāi)區(qū)唯一的機場受到破壞，重型運輸機無法降落。哈薩克斯坦政府請求國際援助。來自北約總部和成員國以及其他國際組織約l 000余人在野外參加了這次演練。 （三）歐洲國家的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制歐洲國家建立了多個軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。2006年歐洲議會出臺了關(guān)于進一步發(fā)展歐盟軍地協(xié)調(diào)機制。為了協(xié)調(diào)空軍的民事行動，歐洲成立了軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機構(gòu)（EUROCONTROL），由38個成員國組成。2009年7月EUROCONTROL正式發(fā)布了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)意見。歐盟及其27個成員國則是在應(yīng)急管理體制上解決軍地協(xié)調(diào)的問題。他們組建一個由部隊和政府各部門聯(lián)合辦公、聯(lián)合應(yīng)急值守的專業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的機構(gòu)民事保護部。該部在突發(fā)事件發(fā)生后往往由總理授權(quán)，協(xié)調(diào)調(diào)度軍隊和政府各種資源開展應(yīng)急處置。為了加強歐盟成員國之間的聯(lián)合應(yīng)急行動，歐盟環(huán)境總司負責(zé)運行維護歐盟監(jiān)測與信息中心（簡稱MIC），所有成員國都可以利用該技術(shù)平臺發(fā)布預(yù)警和請求援助的信息，實現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)事件的快速反應(yīng)和聯(lián)動的目的。（四）美國的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制美國是因事建制的國家。為了進一步處理外國從沖突到重建的過渡，2004年美國在國務(wù)院成立了重建與安定協(xié)調(diào)辦公室，實現(xiàn)了軍地的聯(lián)合行動、制定聯(lián)合規(guī)劃，其強大的協(xié)調(diào)能力使得可調(diào)用國防部的相關(guān)資金。美國軍隊還出臺了聯(lián)合作戰(zhàn)綱要，明確規(guī)定搶險救災(zāi)行動在美國總統(tǒng)或國防部長的指令下在美國本土地區(qū)、美國在海外的領(lǐng)地或海外地區(qū)進行計劃和實施，并詳細規(guī)定了美國北方總部、南方總部或太平洋總部的職能劃分，確保部隊在24小時內(nèi)迅速啟動應(yīng)急反應(yīng)機制。美國軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動經(jīng)驗是，做好軍地協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是建立常態(tài)的聯(lián)系機制、進一步完善信息共享機制、軍地聯(lián)合制定長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、在現(xiàn)場及時發(fā)現(xiàn)問題改進協(xié)調(diào)機制、鼓勵聯(lián)合提高救援能力等。（五）俄羅斯的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制俄羅斯走的是專業(yè)應(yīng)急救援路線。突發(fā)事件應(yīng)對主要由緊急情況部（簡稱EMERC0M）完成。緊急情況部主要由國家消防局、搜尋和救援局、民防部隊和國家小型船只局四個基礎(chǔ)部門組成。當(dāng)突發(fā)事件升級需要調(diào)用大批軍隊時，可通過總理辦公室請求獲得國防部或內(nèi)務(wù)部隊的支持。綜合上述各國做法，國外軍地協(xié)調(diào)具有以下幾個特點。一是外國軍隊普遍重視搶險救災(zāi)行動，非常重視與各非軍方的合作。軍隊建立了專門的軍地協(xié)調(diào)機構(gòu)，以便加強軍事機構(gòu)與其他機構(gòu)和地方當(dāng)局間的聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)。二是體制上走專業(yè)化應(yīng)急救援的道路。一般由軍隊和政府若干部門聯(lián)合組建專門的應(yīng)急救援機構(gòu)，如歐洲的民事保護機構(gòu)、美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）、俄羅斯的緊急情況部（EMERC0M）等。平時建立了軍地聯(lián)合應(yīng)急值守機制。三是信息共享是軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。從目前情況看，國外建立了廣泛、常態(tài)下的軍地信息共享機制。四是軍地聯(lián)合制定了戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、聯(lián)合行動方案、應(yīng)急保障措施，制定了可操作性極強的預(yù)案，明確了各方的職責(zé)與事權(quán)劃分。 三、大力推進我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)一是應(yīng)著力解決應(yīng)對突發(fā)事件的軍地聯(lián)動協(xié)調(diào)機制建設(shè)問題。應(yīng)對突發(fā)事件的軍地聯(lián)動協(xié)調(diào)機制包括軍地應(yīng)急聯(lián)席會議、軍地災(zāi)情信息共享、軍地聯(lián)合指揮、軍地聯(lián)合應(yīng)急值守、軍地災(zāi)害聯(lián)合會商、軍地聯(lián)合行動、軍地綜合保障、軍地應(yīng)急演練等各方面的制度和配套措施，逐步提高部隊與地方政府之間在應(yīng)對突發(fā)事件方面的聯(lián)合指揮、科學(xué)行動、快速反應(yīng)、兵力投送、專業(yè)保障等各種非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設(shè)。二是軍隊不僅與政府建立聯(lián)動機制，還應(yīng)主動與政府各部門、大專院校、志愿者組織等建立廣泛聯(lián)系。當(dāng)前軍隊對非戰(zhàn)爭的突發(fā)事件應(yīng)急處置職能得到加強。條例規(guī)定，在險情、災(zāi)情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向駐軍部隊提出救助請求，但要說明險情或者災(zāi)情發(fā)生的種類、時間、地域、危害程度、已經(jīng)采取的措施，以及需要使用的兵力、裝備等情況。駐軍部隊?wèi)?yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實施救助，并向上級報告；如果駐軍部隊發(fā)現(xiàn)緊急險情、災(zāi)情也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實施救助，并向上級報告。2006年頒布的軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，處置軍事沖突突發(fā)事件、協(xié)助地方維護社會穩(wěn)定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險救災(zāi)、參與處置突發(fā)公共安全事件是軍隊參加處置突發(fā)事件行動的基本任務(wù)。當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件時，事發(fā)地的軍隊領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)還可進行“先期處置”，即邊處理邊報告。這樣可最大限度地減少突發(fā)事件對人民生命財產(chǎn)、公共安全等造成的損失，也是以人為本、構(gòu)建和諧的需要。這就要求軍隊要主動與地震、地質(zhì)、氣象、衛(wèi)生、民政等政府各部門，以及與共青團、紅十字會等志愿者組織建立廣泛的應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。三是各級政府與軍隊聯(lián)合組建軍地協(xié)調(diào)辦公室。當(dāng)前專業(yè)與非專業(yè)救援隊伍種類繁多。專業(yè)救援的的特點是專業(yè)性強，一專多能，一隊多用，但是受到規(guī)模的限制。比如中國國際救援隊在海內(nèi)外名聲遠揚，成功參加了十余次海外救援，但是隊員只有幾百人，無法滿足應(yīng)對汶川這樣大震巨災(zāi)的需要。在這種情況下，政府和軍隊?wèi)?yīng)增強軍地協(xié)調(diào)功能，一個成功的經(jīng)驗就是政府及各部門與駐軍、武警、公安、消防等聯(lián)合組建一個常態(tài)化的軍地協(xié)調(diào)辦公室，平時開展軍地聯(lián)合應(yīng)急值守，政府及各部門與各部隊之間充分實現(xiàn)各種災(zāi)情預(yù)警信息的共享和互聯(lián)互通。非常態(tài)下則自動轉(zhuǎn)化為應(yīng)急指揮機構(gòu)，實現(xiàn)軍地聯(lián)合指揮，避免各級各類指揮部林立但相互溝通困難的局面。作者簡介：卓力格圖，湖北省地震局應(yīng)急救援處處長，中國地震局現(xiàn)場工作隊隊員，聯(lián)合國災(zāi)害評估與現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作隊（UNDAC）隊員。我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)軍隊在應(yīng)對突發(fā)事件中具有重要作用。2005年國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的軍隊參加搶險救災(zāi)條例中就明確規(guī)定：“軍隊是搶險救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國家賦予的搶險救災(zāi)任務(wù)是軍隊的重要使命?！比魏我粋€地區(qū)、一個部門獨立應(yīng)對特大突發(fā)事件，特別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等都顯得勢單力孤。為了減輕次生災(zāi)害，打破災(zāi)害鏈，就要調(diào)動一切可資利用的社會資源，以臨戰(zhàn)的姿態(tài)去應(yīng)對。國家和軍隊的應(yīng)急動員能力，成為搶險抗災(zāi)勝利的重要保障。2008年南方部分地區(qū)嚴重低溫雨雪冰凍災(zāi)害、四川汶川特大地震災(zāi)害中，廣大人民解放軍指戰(zhàn)員、武警部隊官兵、民兵預(yù)備役人員和公安民警都沖鋒在前、勇挑重擔(dān)，發(fā)揮了主力軍和突擊隊作用。2009年年初胡錦濤主席就做出重要指示，要求軍隊要大力弘揚偉大抗震救災(zāi)精神，勇于承擔(dān)并積極完成搶險救災(zāi)等急難險重任務(wù)，統(tǒng)籌抓好非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設(shè)。一、我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制現(xiàn)狀軍隊參加搶險救災(zāi)，是憲法和法律賦予武裝力量的重要任務(wù)。軍隊參加搶險救災(zāi)條例（下稱條例）規(guī)定了軍隊參加搶險救災(zāi)主要擔(dān)負的五項任務(wù)，即解救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員；保護重要目標安全；搶救、運送重要物資；參加道路（橋梁、隧道）搶修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、醫(yī)療救護等專業(yè)搶險；排除或者控制其他危重險情、災(zāi)情。條例規(guī)定必要時，軍隊可以協(xié)助地方人民政府開展災(zāi)后重建等工作。中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法第八條明確規(guī)定當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件后，“縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負責(zé)人、相關(guān)部門負責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作”。因此只有做好軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動工作，才能充分發(fā)揮軍隊在搶險救災(zāi)中的主力軍的作用。目前軍地協(xié)調(diào)工作是政府主導(dǎo)。各級政府都積極與軍隊保持良好融洽的軍地關(guān)系。地方政府會同駐軍普遍建立了議軍會、“雙擁”工作聯(lián)席會、軍政座談會等制度，積極幫助部隊解決軍事訓(xùn)練、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍人權(quán)益維護等方面的困難。在應(yīng)對突發(fā)事件方面，各地方政府積極探索建立了應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)機制。盡管軍隊與各級政府都積極探索建立應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動工作，并成功應(yīng)對了冰雪災(zāi)害與汶川特大地震等特大突發(fā)事件，但仍存在不足。一是突發(fā)事件發(fā)生后軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動不順暢。協(xié)調(diào)聯(lián)動主要包括災(zāi)情信息共享、協(xié)調(diào)組織應(yīng)對和聯(lián)合出動三個層面。目前僅軍地災(zāi)情信息共享方面就有待完善。造成災(zāi)情信息共享不暢的原因，一方面政府各部門多采用文件的傳統(tǒng)方式報送軍隊，這種信息共享方式無法滿足應(yīng)急時限的需要，因此地方駐軍感到地方政府各部門報送的災(zāi)情信息慢。另一方面由于部隊系統(tǒng)的特點，使得很多部門感到與部隊聯(lián)系困難。這些都造成軍地災(zāi)情信息共享不夠快速及時。因此軍地災(zāi)情信息共享的機制、內(nèi)容、手段等亟待完善。要保證聯(lián)合搶險救災(zāi)的順利實施，在災(zāi)情共享的前提下，軍隊和地方政府還需要建立突發(fā)事件的聯(lián)合會商制度，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后能聯(lián)合制定應(yīng)對方案，保證科學(xué)救災(zāi)。軍隊參加搶險救災(zāi)條例要求軍隊參加搶險救災(zāi)時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)派出專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)部隊的搶險救災(zāi)行動，因此迫切需要軍隊和地方政府制定聯(lián)合出動方案等一系列的配套措施。二是軍地聯(lián)合救災(zāi)搶險制度需要進一步完善。目前軍地聯(lián)動的依據(jù)主要是中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法、條例、軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案等法律條例，但還需要進一步制定關(guān)于軍事力量非戰(zhàn)爭運用的條例或法規(guī)，如軍隊參加搶險救災(zāi)的原則、目標、任務(wù)、人員、訓(xùn)練等需要進一步做出詳細規(guī)定。三是軍地搶險救災(zāi)保障需要加強。條例明確軍隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)所需要的燃油，由執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)的部隊和當(dāng)?shù)厝嗣裾餐M織保障。實際上軍隊出動應(yīng)對的災(zāi)害往往是特大災(zāi)害，這時受災(zāi)地區(qū)政府已經(jīng)因災(zāi)受到極大壓力，再讓災(zāi)區(qū)政府保障搶險救災(zāi)部隊則實屬不易。條例還提出軍隊參加搶險救災(zāi)時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)提供必要的裝備、物資、器材等保障，這就要求政府平時要自備一定數(shù)量的專業(yè)救災(zāi)裝備，以便搶險救災(zāi)時給部隊使用。四是軍隊的搶險救災(zāi)能力有待提高。盡管軍隊剛剛初步構(gòu)建了以抗洪搶險、地震災(zāi)害緊急救援、核化生應(yīng)急救援、交通應(yīng)急搶險和國際維和等專業(yè)部隊為骨干，與公安、武警部隊緊密配合，與國家和地方專業(yè)隊伍相互銜接的兵種部隊非戰(zhàn)爭軍事行動力量體系。由于軍隊平時的訓(xùn)練內(nèi)容與搶險救災(zāi)脫離，普遍存在搶險救災(zāi)專業(yè)化程度不夠高、專業(yè)裝備器材不足的問題。參加搶險救災(zāi)的部隊呈現(xiàn)在全國人民面前的鏡頭以往多是徒步、徒手，或是僅帶著鍬鎬等簡單勞動工具去救災(zāi)。這樣的現(xiàn)狀嚴重制約了部隊搶險救災(zāi)的時效，更談不上實施非軍事化立體救援行動。 二、國外軍隊參與防災(zāi)救災(zāi)的做法軍事力量的非戰(zhàn)爭運用已成為各國軍隊的普遍做法。在近幾年發(fā)生的特大自然災(zāi)害如2004年的印度洋海嘯救援行動中，許多國家都派出了軍地聯(lián)合救援隊，展現(xiàn)了各國的軍地協(xié)調(diào)能力。（一）聯(lián)合國的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制聯(lián)合國非常重視軍地協(xié)調(diào)機制。聯(lián)合國分管人道主義救援的副秘書長約翰霍爾姆斯評價軍事與民事的救災(zāi)協(xié)調(diào)工作為“至關(guān)重要”的一項工作。體制方面，聯(lián)合國專門成立了軍民協(xié)調(diào)辦公室（簡稱UNCMCoord），負責(zé)協(xié)調(diào)軍隊參加非戰(zhàn)爭的人道主義救援工作。聯(lián)合國還成立國際搜救咨詢團（INSARAG）負責(zé)建立各國救援隊的標準工作體系，促進大災(zāi)發(fā)生后各國的國際救援隊在現(xiàn)場開展有效救援。在特大災(zāi)害現(xiàn)場，賦予了聯(lián)合國災(zāi)害評估與現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作隊（UNDAC）負責(zé)協(xié)調(diào)各國救援隊的職能，包括在海關(guān)和機場設(shè)立接待中心、建立聯(lián)合國現(xiàn)場協(xié)調(diào)中心、快速調(diào)查核實并與各方共享災(zāi)情信息、幫助受災(zāi)國向國際社會申請援助、指導(dǎo)各國救援隊開展救援等工作。機制方面，聯(lián)合國應(yīng)對特大災(zāi)害的軍民協(xié)調(diào)主要涵蓋三方面的內(nèi)容。一是信息共享方面，包括軍民之間信息共享、促進雙方的日常溝通、共同確定制約因素、共同建立維護災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)等。二是聯(lián)合規(guī)劃方面，包括聯(lián)合評估災(zāi)情，共同準備軍隊增援請求報告、聯(lián)合確定會談議題、聯(lián)合起草協(xié)議、聯(lián)合培訓(xùn)、共同推進能力建設(shè)、制定聯(lián)合互助策略、建立軍地相關(guān)部門對接機制等。三是協(xié)調(diào)行動方面，包括聯(lián)合經(jīng)費保障、人員與資源共享、聯(lián)合行動、聯(lián)合起草總結(jié)報告等。法制方面，聯(lián)合國出臺了在救災(zāi)中使用外國軍事和民防資源準則（即（奧斯陸準則）、在緊急復(fù)雜情況下使用軍事和民防資源支持人道主義行動的準則、復(fù)雜緊急情況下的軍民聯(lián)合委員會準則等一系列指南和文件，用來規(guī)范應(yīng)急狀態(tài)下正確使用軍事資源。預(yù)案方面，聯(lián)合國制定了聯(lián)合國軍民協(xié)調(diào)官現(xiàn)場工作手冊、聯(lián)合國災(zāi)害評估與現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作隊現(xiàn)場工作手冊、國別指南等。這些手冊詳細規(guī)定了軍民現(xiàn)場協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容和操作流程，簡單實用，可操作性極強，能起到讓每位工作人員拿來即用的作用。（二）北約的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制近年來北約越來越重視參與人道主義救援任務(wù)。北約認為，在當(dāng)今快速多變的世界里，成員國不僅受到恐怖分子威脅，也受到地震、洪水等自然災(zāi)害和人為災(zāi)難的嚴重威脅。因此北約民事應(yīng)急救援的目標是搜集、分析和共享信息以保證應(yīng)急狀態(tài)下最有效地使用民事資源。1998年北約成員國部長會議決定切實增強成員國之間的國際災(zāi)害救援領(lǐng)域合作。在體制上，北約在位于布魯塞爾的總部成立了民事應(yīng)急規(guī)劃司（CEPD）和北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）。該協(xié)調(diào)中心的主要職責(zé)是在歐洲一大西洋區(qū)域協(xié)調(diào)北約和成員國之間應(yīng)對地震、洪水、森林火災(zāi)等25種災(zāi)害與災(zāi)難的應(yīng)急處置。在預(yù)案方面，制定了北約應(yīng)急標準化程序，包括準備階段、應(yīng)急階段、隊伍出動階段、隊伍返回階段、隊伍撤回以后等五個階段。每個階段都有詳細的操作程序，如與聯(lián)合國災(zāi)害評估現(xiàn)場工作隊的對接、跨越邊境的步驟、執(zhí)行任務(wù)中的信息報送流程等都規(guī)定得非常具體。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪災(zāi)、2009年9月8日格魯吉亞南部發(fā)生6.0級地震，上述兩國政府都成功利用北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心的信息平臺發(fā)送了緊急支援的請求。在應(yīng)急演練方面，北約強調(diào)貼近實戰(zhàn)。如2009年9月5日至11日北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心和哈薩克斯坦聯(lián)合舉行了一次野外實戰(zhàn)綜合應(yīng)急演練。演練場景假設(shè)9月6日下午6時17分哈薩克斯坦阿拉木圖省發(fā)生8.9級地震，20萬人受災(zāi)，災(zāi)區(qū)電力、飲水、通訊全部中斷，通往災(zāi)區(qū)的橋梁發(fā)生坍塌。余震使山區(qū)發(fā)生泥石流。工廠由于受到破壞產(chǎn)生環(huán)境污染。災(zāi)區(qū)唯一的機場受到破壞，重型運輸機無法降落。哈薩克斯坦政府請求國際援助。來自北約總部和成員國以及其他國際組織約l 000余人在野外參加了這次演練。 （三）歐洲國家的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制歐洲國家建立了多個軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。2006年歐洲議會出臺了關(guān)于進一步發(fā)展歐盟軍地協(xié)調(diào)機制。為了協(xié)調(diào)空軍的民事行動，歐洲成立了軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機構(gòu)（EUROCONTROL），由38個成員國組成。2009年7月EUROCONTROL正式發(fā)布了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)意見。歐盟及其27個成員國則是在應(yīng)急管理體制上解決軍地協(xié)調(diào)的問題。他們組建一個由部隊和政府各部門聯(lián)合辦公、聯(lián)合應(yīng)急值守的專業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的機構(gòu)民事保護部。該部在突發(fā)事件發(fā)生后往往由總理授權(quán)，協(xié)調(diào)調(diào)度軍隊和政府各種資源開展應(yīng)急處置。為了加強歐盟成員國之間的聯(lián)合應(yīng)急行動，歐盟環(huán)境總司負責(zé)運行維護歐盟監(jiān)測與信息中心（簡稱MIC），所有成員國都可以利用該技術(shù)平臺發(fā)布預(yù)警和請求援助的信息，實現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)事件的快速反應(yīng)和聯(lián)動的目的。（四）美國的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制美國是因事建制的國家。為了進一步處理外國從沖突到重建的過渡，2004年美國在國務(wù)院成立了重建與安定協(xié)調(diào)辦公室，實現(xiàn)了軍地的聯(lián)合行動、制定聯(lián)合規(guī)劃，其強大的協(xié)調(diào)能力使得可調(diào)用國防部的相關(guān)資金。美國軍隊還出臺了聯(lián)合作戰(zhàn)綱要，明確規(guī)定搶險救災(zāi)行動在美國總統(tǒng)或國防部長的指令下在美國本土地區(qū)、美國在海外的領(lǐng)地或海外地區(qū)進行計劃和實施，并詳細規(guī)定了美國北方總部、南方總部或太平洋總部的職能劃分，確保部隊在24小時內(nèi)迅速啟動應(yīng)急反應(yīng)機制。美國軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動經(jīng)驗是，做好軍地協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是建立常態(tài)的聯(lián)系機制、進一步完善信息共享機制、軍地聯(lián)合制定長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、在現(xiàn)場及時發(fā)現(xiàn)問題改進協(xié)調(diào)機制、鼓勵聯(lián)合提高救援能力等。（五）俄羅斯的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制俄羅斯走的是專業(yè)應(yīng)急救援路線。突發(fā)事件應(yīng)對主要由緊急情況部（簡稱EMERC0M）完成。緊急情況部主要由國家消防局、搜尋和救援局、民防部隊和國家小型船只局四個基礎(chǔ)部門組成。當(dāng)突發(fā)事件升級需要調(diào)用大批軍隊時，可通過總理辦公室請求獲得國防部或內(nèi)務(wù)部隊的支持。綜合上述各國做法，國外軍地協(xié)調(diào)具有以下幾個特點。一是外國軍隊普遍重視搶險救災(zāi)行動，非常重視與各非軍方的合作。軍隊建立了專門的軍地協(xié)調(diào)機構(gòu)，以便加強軍事機構(gòu)與其他機構(gòu)和地方當(dāng)局間的聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)。二是體制上走專業(yè)化應(yīng)急救援的道路。一般由軍隊和政府若干部門聯(lián)合組建專門的應(yīng)急救援機構(gòu)，如歐洲的民事保護機構(gòu)、美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）、俄羅斯的緊急情況部（EMERC0M）等。平時建立了軍地聯(lián)合應(yīng)急值守機制。三是信息共享是軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。從目前情況看，國外建立了廣泛、常態(tài)下的軍地信息共享機制。四是軍地聯(lián)合制定了戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、聯(lián)合行動方案、應(yīng)急保障措施，制定了可操作性極強的預(yù)案，明確了各方的職責(zé)與事權(quán)劃分。 三、大力推進我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)一是應(yīng)著力解決應(yīng)對突發(fā)事件的軍地聯(lián)動協(xié)調(diào)機制建設(shè)問題。應(yīng)對突發(fā)事件的軍地聯(lián)動協(xié)調(diào)機制包括軍地應(yīng)急聯(lián)席會議、軍地災(zāi)情信息共享、軍地聯(lián)合指揮、軍地聯(lián)合應(yīng)急值守、軍地災(zāi)害聯(lián)合會商、軍地聯(lián)合行動、軍地綜合保障、軍地應(yīng)急演練等各方面的制度和配套措施，逐步提高部隊與地方政府之間在應(yīng)對突發(fā)事件方面的聯(lián)合指揮、科學(xué)行動、快速反應(yīng)、兵力投送、專業(yè)保障等各種非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設(shè)。二是軍隊不僅與政府建立聯(lián)動機制，還應(yīng)主動與政府各部門、大專院校、志愿者組織等建立廣泛聯(lián)系。當(dāng)前軍隊對非戰(zhàn)爭的突發(fā)事件應(yīng)急處置職能得到加強。條例規(guī)定，在險情、災(zāi)情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向駐軍部隊提出救助請求，但要說明險情或者災(zāi)情發(fā)生的種類、時間、地域、危害程度、已經(jīng)采取的措施，以及需要使用的兵力、裝備等情況。駐軍部隊?wèi)?yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實施救助，并向上級報告；如果駐軍部隊發(fā)現(xiàn)緊急險情、災(zāi)情也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實施救助，并向上級報告。2006年頒布的軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，處置軍事沖突突發(fā)事件、協(xié)助地方維護社會穩(wěn)定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險救災(zāi)、參與處置突發(fā)公共安全事件是軍隊參加處置突發(fā)事件行動的基本任務(wù)。當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件時，事發(fā)地的軍隊領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)還可進行“先期處置”，即邊處理邊報告。這樣可最大限度地減少突發(fā)事件對人民生命財產(chǎn)、公共安全等造成的損失，也是以人為本、構(gòu)建和諧的需要。這就要求軍隊要主動與地震、地質(zhì)、氣象、衛(wèi)生、民政等政府各部門，以及與共青團、紅十字會等志愿者組織建立廣泛的應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。三是各級政府與軍隊聯(lián)合組建軍地協(xié)調(diào)辦公室。當(dāng)前專業(yè)與非專業(yè)救援隊伍種類繁多。專業(yè)救援的的特點是專業(yè)性強，一專多能，一隊多用，但是受到規(guī)模的限制。比如中國國際救援隊在海內(nèi)外名聲遠揚，成功參加了十余次海外救援，但是隊員只有幾百人，無法滿足應(yīng)對汶川這樣大震巨災(zāi)的需要。在這種情況下，政府和軍隊?wèi)?yīng)增強軍地協(xié)調(diào)功能，一個成功的經(jīng)驗就是政府及各部門與駐軍、武警、公安、消防等聯(lián)合組建一個常態(tài)化的軍地協(xié)調(diào)辦公室，平時開展軍地聯(lián)合應(yīng)急值守，政府及各部門與各部隊之間充分實現(xiàn)各種災(zāi)情預(yù)警信息的共享和互聯(lián)互通。非常態(tài)下則自動轉(zhuǎn)化為應(yīng)急指揮機構(gòu)，實現(xiàn)軍地聯(lián)合指揮，避免各級各類指揮部林立但相互溝通困難的局面。作者簡介：卓力格圖，湖北省地震局應(yīng)急救援處處長，中國地震局現(xiàn)場工作隊隊員，聯(lián)合國災(zāi)害評估與現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作隊（UNDAC）隊員。我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)軍隊在應(yīng)對突發(fā)事件中具有重要作用。2005年國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的軍隊參加搶險救災(zāi)條例中就明確規(guī)定：“軍隊是搶險救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國家賦予的搶險救災(zāi)任務(wù)是軍隊的重要使命?！比魏我粋€地區(qū)、一個部門獨立應(yīng)對特大突發(fā)事件，特別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等都顯得勢單力孤。為了減輕次生災(zāi)害，打破災(zāi)害鏈，就要調(diào)動一切可資利用的社會資源，以臨戰(zhàn)的姿態(tài)去應(yīng)對。國家和軍隊的應(yīng)急動員能力，成為搶險抗災(zāi)勝利的重要保障。2008年南方部分地區(qū)嚴重低溫雨雪冰凍災(zāi)害、四川汶川特大地震災(zāi)害中，廣大人民解放軍指戰(zhàn)員、武警部隊官兵、民兵預(yù)備役人員和公安民警都沖鋒在前、勇挑重擔(dān)，發(fā)揮了主力軍和突擊隊作用。2009年年初胡錦濤主席就做出重要指示，要求軍隊要大力弘揚偉大抗震救災(zāi)精神，勇于承擔(dān)并積極完成搶險救災(zāi)等急難險重任務(wù)，統(tǒng)籌抓好非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設(shè)。一、我國應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制現(xiàn)狀軍隊參加搶險救災(zāi)，是憲法和法律賦予武裝力量的重要任務(wù)。軍隊參加搶險救災(zāi)條例（下稱條例）規(guī)定了軍隊參加搶險救災(zāi)主要擔(dān)負的五項任務(wù)，即解救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員；保護重要目標安全；搶救、運送重要物資；參加道路（橋梁、隧道）搶修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、醫(yī)療救護等專業(yè)搶險；排除或者控制其他危重險情、災(zāi)情。條例規(guī)定必要時，軍隊可以協(xié)助地方人民政府開展災(zāi)后重建等工作。中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法第八條明確規(guī)定當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件后，“縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負責(zé)人、相關(guān)部門負責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作”。因此只有做好軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動工作，才能充分發(fā)揮軍隊在搶險救災(zāi)中的主力軍的作用。目前軍地協(xié)調(diào)工作是政府主導(dǎo)。各級政府都積極與軍隊保持良好融洽的軍地關(guān)系。地方政府會同駐軍普遍建立了議軍會、“雙擁”工作聯(lián)席會、軍政座談會等制度，積極幫助部隊解決軍事訓(xùn)練、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍人權(quán)益維護等方面的困難。在應(yīng)對突發(fā)事件方面，各地方政府積極探索建立了應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)機制。盡管軍隊與各級政府都積極探索建立應(yīng)對突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動工作，并成功應(yīng)對了冰雪災(zāi)害與汶川特大地震等特大突發(fā)事件，但仍存在不足。一是突發(fā)事件發(fā)生后軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動不順暢。協(xié)調(diào)聯(lián)動主要包括災(zāi)情信息共享、協(xié)調(diào)組織應(yīng)對和聯(lián)合出動三個層面。目前僅軍地災(zāi)情信息共享方面就有待完善。造成災(zāi)情信息共享不暢的原因，一方面政府各部門多采用文件的傳統(tǒng)方式報送軍隊，這種信息共享方式無法滿足應(yīng)急時限的需要，因此地方駐軍感到地方政府各部門報送的災(zāi)情信息慢。另一方面由于部隊系統(tǒng)的特點，使得很多部門感到與部隊聯(lián)系困難。這些都造成軍地災(zāi)情信息共享不夠快速及時。因此軍地災(zāi)情信息共享的機制、內(nèi)容、手段等亟待完善。要保證聯(lián)合搶險救災(zāi)的順利實施，在災(zāi)情共享的前提下，軍隊和地方政府還需要建立突發(fā)事件的聯(lián)合會商制度，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后能聯(lián)合制定應(yīng)對方案，保證科學(xué)救災(zāi)。軍隊參加搶險救災(zāi)條例要求軍隊參加搶險救災(zāi)時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)派出專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)部隊的搶險救災(zāi)行動，因此迫切需要軍隊和地方政府制定聯(lián)合出動方案等一系列的配套措施。二是軍地聯(lián)合救災(zāi)搶險制度需要進一步完善。目前軍地聯(lián)動的依據(jù)主要是中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法、條例、軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案等法律條例，但還需要進一步制定關(guān)于軍事力量非戰(zhàn)爭運用的條例或法規(guī)，如軍隊參加搶險救災(zāi)的原則、目標、任務(wù)、人員、訓(xùn)練等需要進一步做出詳細規(guī)定。三是軍地搶險救災(zāi)保障需要加強。條例明確軍隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)所需要的燃油，由執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)的部隊和當(dāng)?shù)厝嗣裾餐M織保障。實際上軍隊出動應(yīng)對的災(zāi)害往往是特大災(zāi)害，這時受災(zāi)地區(qū)政府已經(jīng)因災(zāi)受到極大壓力，再讓災(zāi)區(qū)政府保障搶險救災(zāi)部隊則實屬不易。條例還提出軍隊參加搶險救災(zāi)時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)提供必要的裝備、物資、器材等保障，這就要求政府平時要自備一定數(shù)量的專業(yè)救災(zāi)裝備，以便搶險救災(zāi)時給部隊使用。四是軍隊的搶險救災(zāi)能力有待提高。盡管軍隊剛剛初步構(gòu)建了以抗洪搶險、地震災(zāi)害緊急救援、核化生應(yīng)急救援、交通應(yīng)急搶險和國際維和等專業(yè)部隊為骨干，與公安、武警部隊緊密配合，與國家和地方專業(yè)隊伍相互銜接的兵種部隊非戰(zhàn)爭軍事行動力量體系。由于軍隊平時的訓(xùn)練內(nèi)容與搶險救災(zāi)脫離，普遍存在搶險救災(zāi)專業(yè)化程度不夠高、專業(yè)裝備器材不足的問題。參加搶險救災(zāi)的部隊呈現(xiàn)在全國人民面前的鏡頭以往多是徒步、徒手，或是僅帶著鍬鎬等簡單勞動工具去救災(zāi)。這樣的現(xiàn)狀嚴重制約了部隊搶險救災(zāi)的時效，更談不上實施非軍事化立體救援行動。 二、國外軍隊參與防災(zāi)救災(zāi)的做法軍事力量的非戰(zhàn)爭運用已成為各國軍隊的普遍做法。在近幾年發(fā)生的特大自然災(zāi)害如2004年的印度洋海嘯救援行動中，許多國家都派出了軍地聯(lián)合救援隊，展現(xiàn)了各國的軍地協(xié)調(diào)能力。（一）聯(lián)合國的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制聯(lián)合國非常重視軍地協(xié)調(diào)機制。聯(lián)合國分管人道主義救援的副秘書長約翰霍爾姆斯評價軍事與民事的救災(zāi)協(xié)調(diào)工作為“至關(guān)重要”的一項工作。體制方面，聯(lián)合國專門成立了軍民協(xié)調(diào)辦公室（簡稱UNCMCoord），負責(zé)協(xié)調(diào)軍隊參加非戰(zhàn)爭的人道主義救援工作。聯(lián)合國還成立國際搜救咨詢團（INSARAG）負責(zé)建立各國救援隊的標準工作體系，促進大災(zāi)發(fā)生后各國的國際救援隊在現(xiàn)場開展有效救援。在特大災(zāi)害現(xiàn)場，賦予了聯(lián)合國災(zāi)害評估與現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作隊（UNDAC）負責(zé)協(xié)調(diào)各國救援隊的職能，包括在海關(guān)和機場設(shè)立接待中心、建立聯(lián)合國現(xiàn)場協(xié)調(diào)中心、快速調(diào)查核實并與各方共享災(zāi)情信息、幫助受災(zāi)國向國際社會申請援助、指導(dǎo)各國救援隊開展救援等工作。機制方面，聯(lián)合國應(yīng)對特大災(zāi)害的軍民協(xié)調(diào)主要涵蓋三方面的內(nèi)容。一是信息共享方面，包括軍民之間信息共享、促進雙方的日常溝通、共同確定制約因素、共同建立維護災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)等。二是聯(lián)合規(guī)劃方面，包括聯(lián)合評估災(zāi)情，共同準備軍隊增援請求報告、聯(lián)合確定會談議題、聯(lián)合起草協(xié)議、聯(lián)合培訓(xùn)、共同推進能力建設(shè)、制定聯(lián)合互助策略、建立軍地相關(guān)部門對接機制等。三是協(xié)調(diào)行動方面，包括聯(lián)合經(jīng)費保障、人員與資源共享、聯(lián)合行動、聯(lián)合起草總結(jié)報告等。法制方面，聯(lián)合國出臺了在救災(zāi)中使用外國軍事和民防資源準則（即（奧斯陸準則）、在緊急復(fù)雜情況下使用軍事和民防資源支持人道主義行動的準則、復(fù)雜緊急情況下的軍民聯(lián)合委員會準則等一系列指南和文件，用來規(guī)范應(yīng)急狀態(tài)下正確使用軍事資源。預(yù)案方面，聯(lián)合國制定了聯(lián)合國軍民協(xié)調(diào)官現(xiàn)場工作手冊、聯(lián)合國災(zāi)害評估與現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作隊現(xiàn)場工作手冊、國別指南等。這些手冊詳細規(guī)定了軍民現(xiàn)場協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容和操作流程，簡單實用，可操作性極強，能起到讓每位工作人員拿來即用的作用。（二）北約的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制近年來北約越來越重視參與人道主義救援任務(wù)。北約認為，在當(dāng)今快速多變的世界里，成員國不僅受到恐怖分子威脅，也受到地震、洪水等自然災(zāi)害和人為災(zāi)難的嚴重威脅。因此北約民事應(yīng)急救援的目標是搜集、分析和共享信息以保證應(yīng)急狀態(tài)下最有效地使用民事資源。1998年北約成員國部長會議決定切實增強成員國之間的國際災(zāi)害救援領(lǐng)域合作。在體制上，北約在位于布魯塞爾的總部成立了民事應(yīng)急規(guī)劃司（CEPD）和北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）。該協(xié)調(diào)中心的主要職責(zé)是在歐洲一大西洋區(qū)域協(xié)調(diào)北約和成員國之間應(yīng)對地震、洪水、森林火災(zāi)等25種災(zāi)害與災(zāi)難的應(yīng)急處置。在預(yù)案方面，制定了北約應(yīng)急標準化程序，包括準備階段、應(yīng)急階段、隊伍出動階段、隊伍返回階段、隊伍撤回以后等五個階段。每個階段都有詳細的操作程序，如與聯(lián)合國災(zāi)害評估現(xiàn)場工作隊的對接、跨越邊境的步驟、執(zhí)行任務(wù)中的信息報送流程等都規(guī)定得非常具體。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪災(zāi)、2009年9月8日格魯吉亞南部發(fā)生6.0級地震，上述兩國政府都成功利用北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心的信息平臺發(fā)送了緊急支援的請求。在應(yīng)急演練方面，北約強調(diào)貼近實戰(zhàn)。如2009年9月5日至11日北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心和哈薩克斯坦聯(lián)合舉行了一次野外實戰(zhàn)綜合應(yīng)急演練。演練場景假設(shè)9月6日下午6時17分哈薩克斯坦阿拉木圖省發(fā)生8.9級地震，20萬人受災(zāi)，災(zāi)區(qū)電力、飲水、通訊全部中斷，通往災(zāi)區(qū)的橋梁發(fā)生坍塌。余震使山區(qū)發(fā)生泥石流。工廠由于受到破壞產(chǎn)生環(huán)境污染。災(zāi)區(qū)唯一的機場受到破壞，重型運輸機無法降落。哈薩克斯坦政府請求國際援助。來自北約總部和成員國以及其他國際組織約l 000余人在野外參加了這次演練。 （三）歐洲國家的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制歐洲國家建立了多個軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。2006年歐洲議會出臺了關(guān)于進一步發(fā)展歐盟軍地協(xié)調(diào)機制。為了協(xié)調(diào)空軍的民事行動，歐洲成立了軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機構(gòu)（EUROCONTROL），由38個成員國組成。2009年7月EUROCONTROL正式發(fā)布了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)意見。歐盟及其27個成員國則是在應(yīng)急管理體制上解決軍地協(xié)調(diào)的問題。他們組建一個由部隊和政府各部門聯(lián)合辦公、聯(lián)合應(yīng)急值守的專業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的機構(gòu)民事保護部。該部在突發(fā)事件發(fā)生后往往由總理授權(quán)，協(xié)調(diào)調(diào)度軍隊和政府各種資源開展應(yīng)急處置。為了加強歐盟成員國之間的聯(lián)合應(yīng)急行動，歐盟環(huán)境總司負責(zé)運行維護歐盟監(jiān)測與信息中心（簡稱MIC），所有成員國都可以利用該技術(shù)平臺發(fā)布預(yù)警和請求援助的信息，實現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)事件的快速反應(yīng)和聯(lián)動的目的。（四）美國的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制美國是因事建制的國家。為了進一步處理外國從沖突到重建的過渡，2004年美國在國務(wù)院成立了重建與安定協(xié)調(diào)辦公室，實現(xiàn)了軍地的聯(lián)合行動、制定聯(lián)合規(guī)劃，其強大的協(xié)調(diào)能力使得可調(diào)用國防部的