城鄉(xiāng)一體化存在的問題、反思及策略研究.doc

城鄉(xiāng)一體化存在的問題、反思及策略研究城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略則可以概括為:在政府引導(dǎo)下充分利用市場機制的作用以解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題為現(xiàn)階段重點通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)引導(dǎo)資源要素流向農(nóng)村繁榮農(nóng)村經(jīng)濟緩解二元結(jié)構(gòu)最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。目前我國城鄉(xiāng)一體化進程中存在許多問題本文對其進行反思并提出了相應(yīng)解決對策。 一、我國城鄉(xiāng)一體化存在的問題分析 一農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率之間的差異較大 城鄉(xiāng)之間的差距還表現(xiàn)在第一產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距之上。農(nóng)村經(jīng)濟以農(nóng)為主其他產(chǎn)業(yè)很不發(fā)達。而農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率很低。我們用就業(yè)人員的人均產(chǎn)值來代表勞動生產(chǎn)率利用 2005 年2009 年的數(shù)據(jù)進行粗略估算可以得出非農(nóng)產(chǎn)業(yè)綜合勞動生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距呈現(xiàn)出不斷縮小的趨勢例如2005 年為 5.9:12009 年為 5.3:1但前者依然是后者的五倍以上分別從第二、三產(chǎn)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)的比較來看第二產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率是第一產(chǎn)業(yè)的六倍以上2009 年為 6.1:1第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率雖然低于第二產(chǎn)業(yè)的但也接近第一產(chǎn)業(yè)的五倍2009 年為4.7:1。 二城鄉(xiāng)勞動力素質(zhì)存在較大差異 1979 年度諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主西奧多W舒爾茨認為人力資源是一切資源中最主要的資源在經(jīng)濟增長中人力資本的作用大于物質(zhì)資本的作用。受教育程度是衡量人力資本的最主要指標。從 以我國目前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看由于農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才大量流出城鄉(xiāng)人力資本存在巨大差異。 2009 年為例農(nóng)漁牧林業(yè)就業(yè)人員中小學(xué)及未上過學(xué)的就業(yè)人員比例高達 45.2遠遠高于住宿和餐飲業(yè)13.1、制造業(yè)14、批發(fā)零售業(yè)12.4、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)16.3、房地產(chǎn)業(yè)8.8等大專及以上教育程度只占 0.45低于制造業(yè)8.6等更遠遠低于金融業(yè)59.7。 三城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資差距巨大 城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資在總量和增長速度方面存在明顯差距。從總量上看2010 年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資為 241415 億元而同期農(nóng)村地區(qū)的固定資產(chǎn)投資不足城鎮(zhèn)的六分之一僅為 36725 億元并且絕對值差距在不斷擴大從增速上來看2010 年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長速度為 24.5農(nóng)村地區(qū)的固定資產(chǎn)投資增加速度為 19.7低于城鎮(zhèn)近五個百分點。 四城鄉(xiāng)土地資源收益差距較大 從現(xiàn)實情況看我國土地資源分配是一種事實上的“以鄉(xiāng)補城”農(nóng)民在土地資源利用開發(fā)中獲得的收入少之又少。在城鄉(xiāng)二元土地制度下政府獲得的大規(guī)模城市建設(shè)用地和經(jīng)費主要依靠從農(nóng)民手中征地賣地所得。有報告指出2009 年全國土地出讓金達 1.5 萬億元。隨著城市化進程不斷推進地價大幅升值但土地收入分配卻存在諸多不合理嚴重影響農(nóng)民財產(chǎn)性收入。有研究顯示土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益分配中地方政府大約得 6070村集體組織得 2580失地農(nóng)民只得 510甚至更少。城市土地、住房已基本實現(xiàn)市場化但政府對農(nóng)村的土地、住房市場化仍然存在諸多限制與顧慮。農(nóng)民工農(nóng)村宅基地不能買賣造成農(nóng)民工不能將農(nóng)村房產(chǎn)變現(xiàn)只能“裸身進城”無法在城市安居倪建偉2010。 五城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在較大差異 城鄉(xiāng)教育存在差距。一是教育投入存在差距。從生均教育經(jīng)費、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費、生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費四個指標來看農(nóng)村普通小學(xué)分別低于城鎮(zhèn) 16.38、11.75、11.43、14.93農(nóng)村普通初中分別低于城鎮(zhèn) 14.37、8.98、9.22、5.36。二是基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件的差距。從硬件來看據(jù)統(tǒng)計2006 年普通小學(xué)生均固定資產(chǎn)值城市 5180 元、縣鎮(zhèn) 3487 元、農(nóng)村 2793 元城市是農(nóng)村的 1.85 倍普通初中生均固定資產(chǎn)值城市 6260 元、縣鎮(zhèn) 4067 元、農(nóng)村3702 元城市是農(nóng)村的 1.69 倍小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值城市 695 元、縣鎮(zhèn) 329 元、農(nóng)村 186 元城市是農(nóng)村的 3.74 倍普通初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值城市 763 元、縣鎮(zhèn) 348 元、農(nóng)村 355 元城市是農(nóng)村的 2.15 倍。從軟件來看中高級職務(wù)教師比例以及高學(xué)歷教師比例在城鄉(xiāng)之間仍有較大差距2007 年全國小學(xué)中高級職務(wù)教師比例為 48.2城市高于農(nóng)村 9.5 個百分點以上。普通小學(xué)教師文化程度在大專及以上比例城市為教師文化程度在大專及以上比例是農(nóng)村的 1.41 倍而城市初級中學(xué)教師文化程度在大學(xué)及以上比例是農(nóng)村的 1.94 倍譚彥紅2009。 六城鄉(xiāng)居民收入水平差距依然較大 改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入都有了大幅度的提升。近年來國家又出臺了一系列扶持三農(nóng)政策農(nóng)民的收入顯著提高但與城市居民收入相比依然存在較大差距。改革之初的 1978 年農(nóng)村居民家庭人均純收入為 133.6 元而當年城鎮(zhèn)居民家庭平均每人可支配收入為 343.4 元城鄉(xiāng)居民人均純收入差距的絕對值 209.8 元城鄉(xiāng)居民人均純收入之比為 2.57:1。到 1983 年的時候城鄉(xiāng)居民人均純收入之比達到最低值 1.82:1。隨后城鄉(xiāng)居民收入差距便逐漸擴大。2008 年城鄉(xiāng)居民人均純收入差距絕對值首次超過 10000 萬元達到 11020.14 元。2009 年農(nóng)村居民家庭人均純收入為 5153.17 元而當年城鎮(zhèn)居民家庭平均每人可支配收入為 17174.65 元城鄉(xiāng)居民人均純收入差距的絕對值12021.48 元城鄉(xiāng)居民人均純收入之比高達 3.33:1。根據(jù)世界發(fā)展的一般經(jīng)驗當經(jīng)濟發(fā)展水平在人均 GDP 超過 1000 美元階段其他國家城鎮(zhèn)居民收入大體上低于農(nóng)村居民收入的 1.7 倍并逐步下降傅勇2005。七城鄉(xiāng)居民的消費水平存在較大差距 城鄉(xiāng)居民的收入差距又直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在消費能力、消費支出和消費結(jié)構(gòu)上的差距。我國農(nóng)村居民的消費率從最高點 1983 年的 32.3下降到最低點 2008 年的 8.9下降了 23 個百分點同年城市居民的消費率為 26.5二者相差 17 個百分點。在居民消費總額中農(nóng)村居民消費所占比重從1978 年的 62.1下降到 2007 年的 25.6下降近 37 個百分點遲福林2008。從消費結(jié)構(gòu)來看2010年農(nóng)村居民家庭食品消費支出占消費總支出的比重為 41.1城鎮(zhèn)為 35.7。另根據(jù)統(tǒng)計資料顯示2009 年我國 31 個省市自治區(qū)城鄉(xiāng)居民消費水平對比最低的是北京的 2.1:1有十四各地區(qū)在 3:1到 4:1 之間廣東、重慶、甘肅、西藏、貴州等地都在 4:1 以上最高的貴州達到 4.6:1。 二、中國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略反思 一觀念落后制約城鄉(xiāng)一體化進程 政府在城鄉(xiāng)關(guān)系的觀念上還是計劃經(jīng)濟思維。中國原是一個落后的農(nóng)業(yè)國是在計劃經(jīng)濟下開始工業(yè)化和城市化的為了“趕超”通過剪刀差強制將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)城市優(yōu)先實行城鄉(xiāng)隔離 、政策。改革開放以后計劃經(jīng)濟的思維沒有立刻轉(zhuǎn)變“重城輕鄉(xiāng)”“重工輕農(nóng)”思想延續(xù)下來。加 、之將“發(fā)展才是硬道理”片面理解為 GDP 增長才是硬道理使“重城輕鄉(xiāng)”“重工輕農(nóng)”得到進一步強化。同時以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的條件不成熟論和城鄉(xiāng)一體化的自然結(jié)果論等思想觀念也一定程度上限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。此外作為實施城鄉(xiāng)一體化的主體一些群眾思想僵化、行動消極突出表現(xiàn)為四種心理:一是留戀“面朝黃土背朝天”的生活認為“種田是萬本利、進城是找苦吃”既不愿意離土、也不愿意進廠二是怕離開土地失去生活依靠怕進入城鎮(zhèn)找不到就業(yè)門路怕轉(zhuǎn)移住宅不適應(yīng)環(huán)境三是畫地為牢死守田園欺生排外不愿對外交流四是等待觀望苦度窮熬寄希望于政策搬遷寄希望于政府扶持李靖宇2010。這些消極思想觀念的存在一定程度上限制了城鄉(xiāng)一體化的快速推進。 二政府職能不完善制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 政府職能不完善主要表現(xiàn)在政府職能缺失、政府職能部門不協(xié)調(diào)及政府職能范圍不明確。其一政府職能缺失主要是政府在供給公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面存在“重城輕鄉(xiāng)”的問題。由于城市是第二、第三產(chǎn)業(yè)集中地第二、第三產(chǎn)業(yè)又是 GDP 的主要貢獻者因此地方政府之間的 GDP 競賽使之在任期內(nèi)不能不關(guān)注第二、第三產(chǎn)業(yè)、關(guān)注城市經(jīng)營城市從而忽視農(nóng)村致使農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給嚴重不足表現(xiàn)在金融財政制度等改革滯后以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等方面。其二政府職能部門不協(xié)調(diào)。一方面是指下級政府的相關(guān)改革往往受制于上級政府部門的條框管理比如下級部門為提高財政資金使用效率需要對不同渠道、不同部門管理的專有財政資金進行整合而這往往難以打破上級管理部門對財政投入的相關(guān)條款規(guī)定而難以推進張克俊2010另一方面是指同級部門的協(xié)調(diào)困境尤其是在城鄉(xiāng)公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面各個部門或投資主體各自為政各自規(guī)劃和建設(shè)缺乏有效的銜接導(dǎo)致“條塊效益”難以發(fā)揮集約效應(yīng)胡金林2010。其三政府職能范圍不明確主要是指城鄉(xiāng)一體化過程中政府職能與市場機制的界限不明確致使政府的行政成本及財政資金的效率損失超過通過市場機制配置達到同一目標所導(dǎo)致的成本。 三政策法規(guī)不完善制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 政策法規(guī)不完善主要表現(xiàn)在政策的城市偏向性、政策法規(guī)的創(chuàng)新性不足以及政策執(zhí)行力不足。其一政策的城市偏向性。在社會主義市場經(jīng)濟體制環(huán)境下政策對資源配置具有至關(guān)重要的影響。雖然近年來一系列親農(nóng)政策不斷推出但由于特殊歷史條件下形成的城市偏向政策慣性及地方政府追求政績的短期功利性致使現(xiàn)行的管理體制、投資重點、資源配置依然過度偏向于城市對農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村建設(shè)相對重視不夠農(nóng)業(yè)的弱勢地位短期難以改變城鄉(xiāng)要素市場不統(tǒng)一、物質(zhì)利益關(guān)系不合理、發(fā)展狀態(tài)不協(xié)調(diào)、戶籍管理不同軌、社會保障以及享有公共服務(wù)權(quán)利不均等、生產(chǎn)和生活服務(wù)體系及運行機制不完善等現(xiàn)象依然長期存在陳紅宇2010。其二政策的執(zhí)行力不足。如果政策得不到有效落實再好的政策也只是一紙空文。由于地方政府追求自身收益最大化的“理性人”傾向以及激勵約束機制不健全等原因中央政府制定的很多服務(wù)“三農(nóng)”的政策在施行過程中很容易變形走樣得不到有效落實。 四現(xiàn)存城市化畸形制約了城市的擴散功能 城鄉(xiāng)一體化的推進離不開城市增長極的擴散功能但我國目前總體城市化滯后與局部過度城市化并存的現(xiàn)狀嚴重制約了城市擴散功能的發(fā)揮。 1.我國總體城市化水平依然較低 目前中國城市化率只有 51.27其中還包括 2.2 億人未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工屬于典型的城市化滯后型經(jīng)濟。我國城市化水平不僅與工業(yè)化相比比較滯后與同一收入水平下的常態(tài)城市化水平相比我國城市化水平也嚴重滯后。城市化水平的滯后直接影響了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的速度與效果阻礙城鄉(xiāng)一體化進程。 2.部分地區(qū)城市建設(shè)不完善 2003 年以來我國城市化水平以每年接近 1 個百分點的速率快速提升但這種高速度并沒有帶來城市化的高質(zhì)量。我國很多的地區(qū)的城市建設(shè)問題較多:一是很多地區(qū)的城市建設(shè)缺乏長期規(guī)劃致使城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平難以滿足迅速增加的城市人口導(dǎo)致道路交通擁擠、住宅緊張、環(huán)境污染嚴重、社會治安不良等“城市病”嚴重影響了城市對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的承載能力二是城市功能定位趨同。我國很多城市在進行自身定位時不能從整個區(qū)域城市體系相互協(xié)調(diào)的角度出發(fā)致使同一區(qū)域很多城市功能趨同千篇一律缺乏特色無法實現(xiàn)功能互補嚴重影響了各自競爭力的提升及城市規(guī)模的擴大無法更有效地吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力。三是盲目擴城。很多地區(qū)城市規(guī)?？焖倜つ繑U張致使城市建設(shè)卻非常低效粗放要素利用缺乏集約化資源環(huán)境瓶頸日益突出李靖宇等2010。五城鄉(xiāng)利益調(diào)整矛盾逐漸突出 城鄉(xiāng)一體化的一個重要條件就是要求工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)城市支撐農(nóng)村在這個過程中必然涉及到利益的重新調(diào)整不僅包括增量利益的調(diào)整也包括存量利益調(diào)整在這個過程中城鄉(xiāng)利益調(diào)整矛盾逐漸突出。一方面城鄉(xiāng)一體化進程中需要政府加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障體系建設(shè)的財政投入在財政收入增長受限的條件下一定量的財政收入在城鄉(xiāng)之間進行分配必然是此消彼長的關(guān)系引起城鄉(xiāng)矛盾但若要同時保證滿足城鄉(xiāng)投入需求則又必然導(dǎo)致財政支出膨脹及預(yù)算赤字長期難以持續(xù)另一方面隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷深入相關(guān)改革或?qū)⒅饾u觸及現(xiàn)存在的城市利益格局和有關(guān)群體引發(fā)既得利益集團的抵制產(chǎn)生改革和穩(wěn)定之間的矛盾致使相關(guān)實質(zhì)性利益改革亦步亦趨舉步維艱。同時中央政府對城鄉(xiāng)一體化改革的相關(guān)問題并沒有一個明確的界定比如在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中當涉及突破政策和法律時哪些方面可以由地方政府自主決策自主決策的程度如何哪些方面需要向上級部門申報批準這使得地方政府在改革深水區(qū)和突破現(xiàn)有的政策和法規(guī)等方面畏首畏尾難以取得有效進展張克俊2010。 三、促進我國城鄉(xiāng)一體化的對策建議 現(xiàn)階段推進城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略主要著力點是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化、城鄉(xiāng)空間布局一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化、城鄉(xiāng)文化一體化等。 首先促進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。在城鄉(xiāng)各種規(guī)劃中堅持“一體化”的指導(dǎo)思想和思維理念將城鄉(xiāng)作為一個整體來規(guī)劃建設(shè)和統(tǒng)籌布局真正克服、摒棄城鄉(xiāng)二元觀念確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性與可操作性加強規(guī)劃的銜接配套全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃、城鄉(xiāng)控制性詳規(guī)、鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)體系規(guī)劃、交通、電力、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等專業(yè)規(guī)劃全覆蓋。 其次促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化主要是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展最為基礎(chǔ)的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進而為工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供支撐。推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要是做好農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村土地制度改革等方面的工作。另外要大力促進城鄉(xiāng)工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展總體而言就是要通過市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合的方式。促進城鄉(xiāng)工業(yè)根據(jù)各自的技術(shù)經(jīng)濟實力和要素稟賦情況按照各自的比較優(yōu)勢形成合理分工即城市工業(yè)以重化工業(yè)為主體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)走上以資本密集型與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)高級化發(fā)展道路農(nóng)村工業(yè)則在城市工業(yè)升級前的產(chǎn)業(yè)層面擴張發(fā)展形成以輕加工業(yè)為主體的勞動密集型的產(chǎn)業(yè)格局。 再次促進城鄉(xiāng)空間布局一體化。城鄉(xiāng)空間一體化主要是在推進健康城市化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鎮(zhèn)體系的合理化。總體指導(dǎo)思想是堅持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展道路。走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展道路既注重有效發(fā)揮大城市的規(guī)模效益、聚集功能和輻射效應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)也注重充分發(fā)揮小城市和小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動方面的橋梁和紐帶作用促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力向小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移促進農(nóng)村工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提高農(nóng)民收入