加強我國土地調(diào)控促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整.doc

加強我國土地調(diào)控促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整摘要：進行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，當(dāng)前因抵御金融危機而采取一些應(yīng)急措施后使得這方面需求更為迫切。在日益嚴(yán)峻的形勢面前和中央政府的期望之下，加強土地調(diào)控促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整成為國土資源部無可推卻的責(zé)任。有鑒于此，必須通過強化土地規(guī)劃總體控制作用、加強與相關(guān)政策協(xié)調(diào)互動、針對不同地區(qū)特點制定并實行差別化用地政策、加強產(chǎn)業(yè)用地管理和服務(wù)，以及扎實開展各項基礎(chǔ)工作等，改善和提高土地調(diào)控效果，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。關(guān)鍵詞：土地調(diào)控 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整一、前言我國經(jīng)濟在新中國成立后特別是改革開放以來的持續(xù)高速增長后，以數(shù)字表征的總量規(guī)模目前已經(jīng)位居世界前列，但就其發(fā)展質(zhì)量而言仍然難以褪去以外延擴張的粗放式增長所表征的較低級發(fā)展階段的特征。眾所周知，土地資源是經(jīng)濟發(fā)展的承載空間，土地利用結(jié)構(gòu)則是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在地表的投影映射。因此，土地資源在為經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)保障的同時，也可以通過對其利用結(jié)構(gòu)調(diào)整反過來促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。隨著近年來我國將“又好又快”確定為經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)方針，我們要綜合運用包括土地在內(nèi)的各種調(diào)控手段促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)盡早實現(xiàn)戰(zhàn)略調(diào)整。近年來的土地調(diào)控實踐也已經(jīng)表明，我們不僅初步具備了這方面能力，而且應(yīng)該并且可以在當(dāng)前和今后的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更重要的作用。二、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整形勢嚴(yán)峻而且迫切進行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和必然趨勢，當(dāng)前因抵御金融危機而采取了一些應(yīng)急措施后更使得這方面需求顯得尤為迫切。自從2003年被賦予參與宏觀調(diào)控的神圣使命后，國土資源部根據(jù)國民經(jīng)濟運行狀況適時創(chuàng)新土地管理政策，并在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中確立了不可替代的重要地位。1我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的需求由來已久由于經(jīng)濟建設(shè)起點很低，長期以來我國一直遵循著“增長即發(fā)展”的狹隘發(fā)展觀，并在一段時間內(nèi)創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟增長“奇跡”。例如，改革開放至今，我國GDP年均增長速度接近10，經(jīng)濟總量也于2008年超過了4萬億美元，在世界各國中僅居美國和日本之后而位列第三。但是，若從結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展質(zhì)量角度進行考量，我國仍面臨著極為復(fù)雜的艱巨任務(wù)。首先，我國GDP構(gòu)成狀況嚴(yán)重畸形。在投資、消費和出口“三駕馬車”中，固定資產(chǎn)投資比重畸高、外貿(mào)出口依賴程度過重、居民消費需求長期受抑的狀況一直未得到根本改變。其次，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部構(gòu)成有待優(yōu)化。不僅一、二、三次產(chǎn)業(yè)總體結(jié)構(gòu)長期失調(diào)，而且第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部農(nóng)牧業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部輕重工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)性消費性服務(wù)業(yè)間比重結(jié)構(gòu)均有待調(diào)整和優(yōu)化。另外，城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差異等不合理現(xiàn)象的長期存在也極大削弱了我國經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿ΑＮ覈苍缫岩庾R到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性，并月隨著掩蓋在經(jīng)濟高速增長表象下的深層次問題日益凸顯而受關(guān)注程度越來越高。繼1981年國務(wù)院政府工作報告首次（改革開放以來）提及“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”后，其他一些年份的政府工作報告也對此給予了關(guān)注，但真正引起中央政府高度重視的是在20世紀(jì)90年代中后期，尤其是2000年至今每一年度的政府工作報告均在這方面著墨較多，而且認(rèn)識愈發(fā)深刻，措施也日益嚴(yán)實，2006年頒布的全國“十一五”規(guī)劃綱要更是把“調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”作為了今后經(jīng)濟發(fā)展的主線。2當(dāng)前及今后我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠(yuǎn)肇始于2007年的美國次貸危機最終演變?yōu)橄砣虻慕鹑谖C，而參與全球化程度日深并且經(jīng)濟增長嚴(yán)重依賴外貿(mào)出口的中國自然難以幸免，2008年成為我國進入新世紀(jì)以來為數(shù)不多的GDP增速低于10的年份。為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟增速下滑的趨勢，我國政府采取了一系列應(yīng)急措施，不僅把“擴內(nèi)需、保增長”確定為2009年政府工作必須遵循的首要原則，而且全面實施了促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計劃，其中更是不乏大規(guī)模增加政府投資的舉措。隨著刺激政策的相繼生效，我國在世界上較早發(fā)出了經(jīng)濟增長企穩(wěn)向好的訊息，并有專家樂觀地估計中國將從2010年進人本世紀(jì)以來的第二個“高增長、低通脹”的黃金發(fā)展時期。雖然2009年的政府工作報告繼續(xù)要求“堅定不移地推進自主創(chuàng)新和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”，但在“保增長”目標(biāo)之下特別是在地方政府追求短期政績的激情推動下，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的長期部署或多或少受到了短期安排的干擾和破壞。例如，各地在招商引資中沖擊國家環(huán)保、土地、稅收等政策“紅線”的事件屢有發(fā)生，項目同質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、建設(shè)重復(fù)化不同程度存在，產(chǎn)能過剩也正在從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)蔓延。有鑒于此，2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，2010年經(jīng)濟工作的重點要放在促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上，而“調(diào)結(jié)構(gòu)”則成為必然的選擇和主攻方向。由于一味追求經(jīng)濟增長的發(fā)展慣性猶在，加上科學(xué)發(fā)展觀轉(zhuǎn)化為科學(xué)政績觀也尚需時日，可以預(yù)言的是，我國當(dāng)前及今后的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整絕不會是一段坦途。3土地調(diào)控被賦予促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整使命鑒于當(dāng)時固定資產(chǎn)投資增長過快所表征的經(jīng)濟發(fā)展局部過熱現(xiàn)象愈演愈烈，加上土地利用問題層出不窮和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型壓力日增，在財政、金融等常規(guī)調(diào)控手段乏力的情況下，中國政府認(rèn)識到土地政策對實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要性，并于2003年將土地列為參與宏觀調(diào)控的重要手段。在隨后幾年的調(diào)控實踐中，國土資源部通過嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量、努力盤活建設(shè)用地存量和強化節(jié)約集約利用土地，在控制固定資產(chǎn)投資增速過快方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。雖然通過加強土地管理促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整在之前由國土資源部頒發(fā)的相關(guān)文件（如1998年4月的關(guān)于堅決貫徹執(zhí)行中央繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地決策的通知）中也有所提及，但真正在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方面發(fā)揮作用還是在土地參與宏觀調(diào)控之后。正因如此，面對金融危機所加劇的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整矛盾，我國政府對土地調(diào)控給予了更多關(guān)注，同時也寄予了更高期望。溫家寶總理在2008年政府工作報告中明確要求在推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中要堅持嚴(yán)把土地和信貸閘門；李克強副總理2009年也在多個場合多次提出要以供地結(jié)構(gòu)調(diào)整推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以及從國土資源管理的角度為列進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整提供有力支撐等。與中央政廳高度關(guān)注相呼應(yīng)的是，國土資源部日益強調(diào)土地管理和服務(wù)的政策性與藝術(shù)性，而推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變也正在成為衡量土地資源管理和參與調(diào)控工作的核心指標(biāo)。三、通過土地調(diào)控促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整在日益嚴(yán)峻的形勢面前和中央政府的期望之下，加強土地調(diào)控促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整成為了國土資源部無可推卸的責(zé)任和義務(wù)，國土資源部近年來的土地調(diào)控實踐也已經(jīng)表明我們應(yīng)該而且可以在這方面扮演更為重要的角色。1強化土地規(guī)劃總體控制作用土地利用總體規(guī)劃是從全局和長遠(yuǎn)出發(fā)，對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)各類土地利用做出的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排。雖然立足于引導(dǎo)全社會保護和合理利用土地資源但隨著用途管制制度的建立和實施、土地利用指標(biāo)得確定和分解，以及年度用地計劃的嚴(yán)格和規(guī)范，土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)成為規(guī)劃各項建設(shè)的重要依據(jù)，并事實上成為土地參與宏觀調(diào)控的首要利器。正因如此，早在2004年中央人口資源環(huán)境工作座談會上，胡錦濤總書記就明確指出，要充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和供應(yīng)政策在宏觀調(diào)控中的作用。由于土地利用總體規(guī)劃的編制必須基于對經(jīng)濟社會發(fā)展和土地利用趨勢的準(zhǔn)確把握，因此，隨著對今后經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)和任務(wù)的日益明晰，需要在規(guī)劃編制中統(tǒng)籌各業(yè)各類用地、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，從而在為促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整提供土地資源保障的同時，努力形成有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的“倒逼”機制。從目前已經(jīng)出臺的全國和部分省域土地利用總體規(guī)劃綱要來看，對于規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的認(rèn)識判斷均較為準(zhǔn)確合理，在用地指標(biāo)安排、結(jié)構(gòu)布局調(diào)整和保障措施設(shè)計等方面也都有利于促進全國或所在省域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，接下來的關(guān)鍵是要確保已編制規(guī)劃綱要的切實執(zhí)行?？傮w而言，土地利用總體規(guī)劃總控作用的發(fā)揮，需要通過用途管制來引導(dǎo)經(jīng)濟活動和項目建設(shè)的空間布局，克服經(jīng)濟發(fā)展的無序蔓延；要做好土地指標(biāo)的合理分解，通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化；要加強用地標(biāo)準(zhǔn)控制，在抑制各業(yè)粗放用地的同時促其通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化提高發(fā)展質(zhì)量；要做好用地計劃安排和實施監(jiān)督，通過有序供地促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)穩(wěn)步調(diào)整。2加強與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)互動早在1981年，國務(wù)院政府工作報告指出“就調(diào)整來說，既要調(diào)整工業(yè)和農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)、積累和消費的比例關(guān)系，又要對產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等進行調(diào)整”。但由于當(dāng)時及其后較長時間內(nèi)過分看重經(jīng)濟增長速度，直到1992年我國仍然“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢”(1992年政府工作報告）,而且在經(jīng)過近30年高速增長后，不僅原有結(jié)構(gòu)性問題更加嚴(yán)重，新的深層次結(jié)構(gòu)性問題也在不斷凸顯。2009年政府工作報告明確要求，“要加強產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、土地、投資、就業(yè)政策與財政、貨幣政策的一致性和協(xié)調(diào)性，形成調(diào)控合力”。因此，國土資源部門一方面要增強土地管理政策的針對性、有效性和持續(xù)性，控制和把握好土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和布局，另一方面則要加強與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)性、互動性和配合性，盡量形成政策合力而避免相互抵消。例如，依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和土地條件合理制定產(chǎn)業(yè)用地政策，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；加強與投資政策互動，在保護和發(fā)展先進生產(chǎn)力的同時堅決控制高耗能高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)盲目投資和重復(fù)建設(shè)；密切與財政金融稅收政策的聯(lián)系，加大對經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域和落后地區(qū)的支持力度，增強國民經(jīng)濟整體素質(zhì)和發(fā)展后勁等。具體而言，為了達(dá)到政策協(xié)同，應(yīng)該致力于建立經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的共同研究機制，在全局和長遠(yuǎn)利益的指導(dǎo)下發(fā)現(xiàn)不同部門的關(guān)注交點；在其他部門出臺相關(guān)政策前的征求意見階段主動參與，提高對相關(guān)政策實施后果的預(yù)見性；對于別的部門可能對土地管理造成負(fù)面影響的政策行為，既要堅持原則要求調(diào)整也要有理有節(jié)；而對于聯(lián)合制定的政策制度都要嚴(yán)格執(zhí)行，并且相互督促以提高實施效果。3實行差別化的區(qū)域用地政策我國歷來重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并在不同時期實行了各有側(cè)重的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但總體效果并不理想，區(qū)域發(fā)展失衡仍然是當(dāng)前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)欠佳的重要表現(xiàn)形式之一。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整成為全國經(jīng)濟發(fā)展的主線，促進不同地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整既是縮小區(qū)域發(fā)展差距的有效途徑，也是促進全國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)總體優(yōu)化的必然選擇。近年來中央政府密集推出的區(qū)域規(guī)劃和指導(dǎo)意見，為所在地區(qū)發(fā)展提供了新動力，也有助于縮小區(qū)域發(fā)展差距，但也出現(xiàn)了項目同質(zhì)化、建設(shè)重復(fù)化、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和產(chǎn)能過剩的苗頭和現(xiàn)象。為了抑制前述現(xiàn)象蔓延，首先要盡早啟動國土規(guī)劃編制，在國土規(guī)劃總體統(tǒng)籌下提高土地調(diào)控的針對性；要在國家層面上積極參與區(qū)域政策制定，發(fā)揮土地政策在區(qū)際利益協(xié)調(diào)中的作用；要從全國一盤棋角度強化空間準(zhǔn)入管理，在指標(biāo)分解時對有損區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的用地需求敢于說不；要從提高要素配置效率目的出發(fā)鼓勵用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移，進一步加強區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)互動。針對我國當(dāng)前已經(jīng)形成的區(qū)域發(fā)展格局，在進行土地調(diào)控時既要考慮未來經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的總體部署，也要針對不同地區(qū)特點，制定并實行差別化的區(qū)域土地利用政策。例如，東部地區(qū)要確?，F(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)必需用地，嚴(yán)格控制傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地擴張；中部地區(qū)要合理考慮承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地需求，并確保有競爭力制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地的適量供應(yīng)；西部地區(qū)要總體上做好土地資源保護，確保特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承接其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的理性用地需求；東北地區(qū)要適度保障現(xiàn)代裝備制造業(yè)發(fā)展用地，確保資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)用地需求。4改善產(chǎn)業(yè)用地管理及其服務(wù)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要體現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實質(zhì)內(nèi)涵，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也反映了所在國家或地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其發(fā)展水平，而加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控則成為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然導(dǎo)致相應(yīng)的用地需求，因此，加強產(chǎn)業(yè)用地管理和服務(wù)可以獲得較好的產(chǎn)業(yè)調(diào)控效果。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的滿足可以通過供應(yīng)新增建設(shè)用地和供應(yīng)存量建設(shè)用地兩種方式，當(dāng)前在土地管理上對于前者要嚴(yán)格規(guī)范以杜絕浪費和粗放利用，后者則要大力鼓勵并努力創(chuàng)造條件。從現(xiàn)實情況來看，為抵御全球金融危機所帶來的負(fù)面影響，2009年國務(wù)院相繼推出了一系列產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，然而，國家的良好愿望卻在實際執(zhí)行中可能帶來更加嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩等結(jié)構(gòu)性問題，這也對我們提高和改善“地根”調(diào)控能力提出了更高要求。總體而言，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的滿足要切實貫徹“有保有壓、區(qū)別對待”的土地供應(yīng)原則。這就要求在具體管理中，嚴(yán)格落實國家產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)先保障國家重點項目建設(shè)用地需求，支持有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的項目建設(shè)用地；根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，適時出臺新的經(jīng)修訂的禁止供地和限制供地項目目錄，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目，堅決不予供地。與此同時，要鑒于產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身遵循出現(xiàn)-興盛-衰落的客觀規(guī)律，做好相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地的管理和服務(wù)工作，如對于處在培育期的產(chǎn)業(yè)，要在不違反已有法律規(guī)定的前提下在用地上進行扶持優(yōu)惠；對于重點支柱類產(chǎn)業(yè)，要在厲行節(jié)約集約的前提下保障其合理的用地需求；而對于不適應(yīng)市場競爭的衰落產(chǎn)業(yè)，要在收購儲備和整理開發(fā)等方面做好推出產(chǎn)業(yè)用地的管理和服務(wù)工作。5夯實土地調(diào)控各項基礎(chǔ)工作促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整也對日常土地管理和研究提出了較高要求，尤其是要進一步扎實開展各項基礎(chǔ)工作。首先，要強化土地調(diào)控理論研究。近年來已在一些方面取得了重大進展，但相對于國家調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)要求而言仍存在差距，要進一步深入研究土地參與宏觀調(diào)控的目標(biāo)、調(diào)控工具、傳導(dǎo)機制、配套政策，以及土地政策與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)配合，為促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整提供科學(xué)的理論指導(dǎo)，特別是要從前幾年的維穩(wěn)、保增長向轉(zhuǎn)型、調(diào)結(jié)構(gòu)方面進一步深化研究。其次，要加強產(chǎn)業(yè)用地調(diào)查評價工作。目前產(chǎn)業(yè)用地欠缺的現(xiàn)狀已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了土地調(diào)控的深入開展，也使得經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐，有鑒于此，要在第二次全國土地調(diào)查已經(jīng)形成的成果基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的調(diào)查規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面查清我國產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀，并與產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)建立聯(lián)系，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提