高薪養(yǎng)廉在我國的可行性.doc

高薪養(yǎng)廉在我國的可行性學(xué)校：西南大學(xué)網(wǎng)絡(luò)與繼續(xù)教育學(xué)院 專業(yè)：行政管理姓名：袁 珊 學(xué)號：1110912423001【摘要】我國的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)取得了舉世矚目的成績。與此同時出現(xiàn)的政治體制改革顯得尤為重要，因為不合適宜的政治體制必然會阻礙經(jīng)濟持續(xù)、平穩(wěn)、健康的發(fā)展。本文將闡述“高薪養(yǎng)廉”在中國實行中涉及的主要幾個問題?！娟P(guān)鍵詞】權(quán)力、機制、信仰一、 權(quán)力雙刃性 那么國家權(quán)力是怎樣產(chǎn)生的？“在我國長達兩千多年的封建專制主義發(fā)展史中，君權(quán)始終是地主階級政權(quán)的核心，國家權(quán)力一直被認為是“君權(quán)神授”。他們權(quán)力的取得大多是通過農(nóng)民起義，于是皇帝擁有最高的軍、政、法大全。到17、18世紀(jì)，霍布斯提出“社會契約論”，他對國家下定義說“這就是一大群人相互訂立信約，每人都對它的行為授權(quán)，以便使它能按其認為有利于大家的和平與共同防御的方式運用全體的力量和手段的一個人格?！被舨妓箤⒐畔ＥD學(xué)者伊壁鳩魯最先提出的“社會契約論”與自然法理論結(jié)合，論證了公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的“源”與流的關(guān)系，這是具有進步意義的。社會契約論的觀點后來被資產(chǎn)階級啟蒙思想家洛克、盧梭等人所繼承和發(fā)展，從而樹立了“公意、主權(quán)在民”的思想。對于國家權(quán)力的合法性，盧梭指出“權(quán)力”其實來源于“公意”，而“公意”則是人民通過社會契約將自身的“權(quán)利”讓渡出來組成的，“每個人由于社會公約而轉(zhuǎn)讓出來的自己一切的權(quán)力、財富、自由，僅僅是全部之中其用途對于集體有重要關(guān)系的那部分”?？偠灾?，國家權(quán)力歸根結(jié)底是來源于人民的權(quán)利，權(quán)力合法性的源泉是人民，而不是神、君主、貴族等任何其它方面。這種權(quán)力學(xué)說成了現(xiàn)代資產(chǎn)階級革命和國家學(xué)說的理論基礎(chǔ)，具有極其深遠的影響。權(quán)力的認識已經(jīng)被大多數(shù)人所接受，人們也認識到權(quán)力本身是來自于公民的權(quán)利，而且是為公民權(quán)利服務(wù)的，那么為什么它又會反過來損害公民的權(quán)利、侵蝕國家和社會的肌體呢形成腐敗呢？這種與其設(shè)立的本來目的背道而馳的異化是如何發(fā)生的？這主要是由于任何權(quán)力并不能憑空自動地作用于它的受體，來為他們謀福利，權(quán)力必然要通過人來行使，這一過程表現(xiàn)為國家通過其工作人員來行使公權(quán)力。而人性中的自私屬性使得一些受委托掌握和行使國家權(quán)力的人將權(quán)力用作交換，這被稱為“尋租”。在社會經(jīng)濟生活中，凡是稀缺的資源都可以在市場上轉(zhuǎn)讓，當(dāng)這種交易被法律所允許時，交易就是合法的，而當(dāng)交易被法律所禁止時，這種交易并不會消失，而是會轉(zhuǎn)入“地下”，也就是通常所說的黑市。權(quán)力的現(xiàn)實性也可以轉(zhuǎn)化為一種“商品”或“資源”。權(quán)力的濫用可以為自己謀得很多的利益： （1）、權(quán)力與職務(wù)相分離。例如將國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給某人，表面上看起來好象是物權(quán)的轉(zhuǎn)移，而實際上尋租的卻是對國有土地使用權(quán)的支配的權(quán)力。在這一層面的異化中，“權(quán)力與職務(wù)發(fā)生了分離，它不再是受職務(wù)限制的權(quán)力，而成為無須公職職務(wù)便可獨立存在的商品，一種私權(quán)力。可以用這種權(quán)力換取自己想要的東西。(2)、權(quán)力與主體相分離。公權(quán)力的實質(zhì)主體是國家意志，形式主體是具體的任職者。但是公權(quán)力在行使的過程中，卻有可能產(chǎn)生一種異化，即形式主體利用職務(wù)之便謀取私利，此時行使的是公權(quán)力，但是實際上卻不是代表國家意志，而是代表任職者的意志，公權(quán)力變成了私權(quán)力?！岸蔀橐环N獨立的、可以自由買賣或轉(zhuǎn)讓或贈與的物，一種索取他物的手段”。(3)、權(quán)力與客體相分離。第一種公權(quán)力的客體在設(shè)定時都是特定的，而在行使時卻有可能被任職者及新的主體視為一種可增值的商品，而向外擴張，以達到商品的增值目的。(4)、權(quán)力與職能相分離。對于權(quán)力的實質(zhì)主體國家而言，權(quán)力的職能本應(yīng)當(dāng)是滿足人民的物質(zhì)文化生活需要，滿足安全的需求，為以自己的權(quán)利而生成國家權(quán)力的民眾謀取福利，這也是國家權(quán)力設(shè)定的初始目的。但是權(quán)力在形式主體的手中被濫用后，卻發(fā)生了異化，變成了各尋租活動參與者謀取私利的工具，與原職能完全背道而馳。(5)、權(quán)力體系的分裂。國家公權(quán)力在行使時形成一個相互聯(lián)系的權(quán)力體系，但是隨著公權(quán)力與主體、客體、職務(wù)、職能的分離，這一特定的權(quán)力體系也發(fā)生分裂：抽象的公權(quán)力形式地存在著，而具體的公權(quán)力則實質(zhì)性地被轉(zhuǎn)移，并給私人帶來利益。在形式上看公權(quán)力的形式主體仍然在一定的職位上行使著公權(quán)力，但是在實質(zhì)上這個權(quán)力卻已經(jīng)被私人收買，國家的力量已經(jīng)無法落實到實處了。就這樣，在國家權(quán)力具體行使的過程中，由于國家不得不借助于公職人員這一中介來行使權(quán)力，而公職人員的人性之私、國家公權(quán)力資源的稀缺性以及行使權(quán)力中的異化可能性共同導(dǎo)致了公權(quán)力的尋租，被尋租而異化后的公權(quán)力行使就是權(quán)力濫用，它就是腐敗的根源和必要條件。 當(dāng)公務(wù)員的權(quán)力真正為民所用，全心全意為人民服務(wù)。那將是一個職能高效的政府。 結(jié)合我國的實際情況，我們例舉一例歷史上有名的“養(yǎng)廉銀”制度實行過程。試圖在制度上實行高薪養(yǎng)廉的是雍正皇帝。清兵入關(guān)后，基本上是繼承了明朝的制度，官吏的俸祿也定得很低。而且還不斷要求官員們“捐俸”、“減俸”以滿足軍事行動帶來的國家開支，使得官員的正常收入與生活益顯窘迫。官員為了維持其正常生活或揮霍性消費，以及迎來送往、打點上司，除了靠貪污受賄外，還有一種彌補措施，就是征收耗羨（也叫“火耗”）。所謂耗羨本來是指征收賦稅、交納錢糧時對合理損耗的補貼，所以允許地方官在征收時每兩加征一二分（2%3%）作為對合理虧損的正常補貼。但由于國家沒有正式的制度，各地征收的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)懸殊，所以這筆“計劃外”的收入一般都要加到一錢（10%）以上，重的要加至四五錢，甚至達到正額的數(shù)倍。這些多數(shù)都成了官員們的額外收入。康熙年間，官員的貪污現(xiàn)象已相當(dāng)嚴(yán)重，康熙皇帝也覺察到情況的嚴(yán)重，曾經(jīng)懲辦了一批貪官，也樹立了一批清官典型，但是康熙卻沒有意識到低薪制度的弊病，沒有在懲貪的同時解決官員的合理待遇問題。晚年的康熙不僅不再致力于肅貪，反而認為“為官之人，凡所用之物，若皆取諸其家，其何以濟？故朕于大臣官員，每多包容之處，不察察于細故也。人當(dāng)做秀才時，負芨徒步，及登仕版，從者數(shù)人，乘馬肩輿而行，豈得一一問其所從來哉！”他還在上諭中說：“所謂廉吏者，亦非一文不取之謂。若纖毫無所資給，則居常日用及家人胥役，何以為生？如州縣官止取一分火耗，此外不取，便稱好官。若一概糾摘，則屬吏不勝參矣?！彼蜎]有想到既然當(dāng)官的必須有必要的開支，為什么國家不能從制度上保證他們有足夠的合法收入，使他們不必從非法的途徑想辦法呢？雍正皇帝繼位后，決心改革積弊，他一方面嚴(yán)厲打擊腐敗，整頓吏治，另一方面也正視現(xiàn)實，解決了官吏俸祿過低和地方政府開支沒有保障的問題。具體的辦法就是“耗羨歸公”，將全國的耗羨統(tǒng)一規(guī)定為每兩加征五分，列入正常稅收，存留藩庫，官員按級別從中提取“養(yǎng)廉銀”。雍正宣稱：“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司提火耗以養(yǎng)州縣?！?“養(yǎng)廉銀遠遠高于正俸的標(biāo)準(zhǔn)，總督高出83.87129.03倍，巡撫高出64.5296.77倍，布政使高出32.2658.07倍，按察使高出23.0864.95倍，道員高出14.2957.14倍?！奔墑e越高，養(yǎng)廉銀的倍數(shù)也越多，到州縣官中的同知，養(yǎng)廉銀仍高出正俸520倍。而一些佐雜官員，則養(yǎng)廉銀與正俸比例顯得較低。這樣一來，官員們完全可以過上體面的生活，也不必再為辦公費無處開支而發(fā)愁了。這樣做實際上并沒有增加國庫的開支，百姓的負擔(dān)也沒有增加，相反不少地方都有所減輕。于是雍正期間，吏治有了明顯改善，腐敗雖不能說就此絕跡，但的確大大減少了。但是到了乾隆時期，對貪官污吏的懲處逐漸放松，吏治又趨于腐敗。清朝三代帝王的例子生動地說明了懲貪必須與養(yǎng)廉同時并舉，才能奏效，不能有所偏廢。然而，封建皇朝的“家天下”和人治的屬性，決定了這些重典治貪只能奏效于一時，卻不可能長久地堅持下去，它必然隨著統(tǒng)治者的思想轉(zhuǎn)變和注意力的轉(zhuǎn)移而變化。隨著社會的安定，統(tǒng)治階級也日益奢華，對腐敗的危害認識就不如開國的前輩深，懲貪法律和制度還是無法自始至終得到有效的貫徹執(zhí)行。封建法律重典治貪的成敗正是由于這種反貪原因的歷史局限性，決定了封建社會的反貪必然是不徹底的。因為就百姓而言，他們在中國傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)中歷來是處于政治權(quán)力之外，無法形成一種社會力量來抵制官方的權(quán)力濫用。而從中國傳統(tǒng)社會看，法律的基礎(chǔ)又不是民意，而是來自皇帝。這表現(xiàn)在具體的案件處理上，就是不能把反貪制度貫徹始終，受皇帝的主觀意志、一時好惡影響很大，法律化、制度化不足。我國現(xiàn)今是一個社會主義國家。國家的最高機構(gòu)是人民代表大會制度，國家的最高權(quán)力掌握在廣大人民的自己手里，良好的反貪制度可以得到很好的延續(xù)，不隨個人意志的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。始終代表著最廣大人民群眾的根本利益。二、 機制完備的重要性我國現(xiàn)今是社會主義國家，在制度上與封建制度有著很大的優(yōu)越性，但在這些歷史上的舉措中，我們還可以看出實施高薪養(yǎng)廉制度是需要有一定的條件的，那就是：首先，機構(gòu)和官員要比較精簡。其次將高薪養(yǎng)廉與其它反腐敗措施結(jié)合得好的，則都可以獲得比較好的效果，這些其它反腐敗措施主要是指重典治貪的法律制度，加強道德教育，加強群眾監(jiān)督等等。高薪養(yǎng)廉制度在某些朝代取得了較好的效果，正是在于它是符合了人性的需求，解決了人的基本需求，這種基本需求不僅包括生活上的生存問題，還包括了與人的社會地位相稱的經(jīng)濟收入和開支問題。如果說高薪養(yǎng)廉制度有其合理性，那還在于它符合了人的正常心理，對公職人員來說，利用了人對較高的既得利益不愿輕易失去的心態(tài)，在守法和枉法所帶來的利害得失面前，他們寧愿選擇守法拒貪以保持其已有的名譽、地位和經(jīng)濟利益，而不愿意選擇枉法貪贓可能帶來的利益損失或?qū)⒁艿降姆蓢?yán)懲；對群眾來說，減少了他們對因低薪導(dǎo)致的官吏生活困難而腐敗的同情心理，高薪養(yǎng)廉更有利于激發(fā)他們把矛頭對準(zhǔn)仍然膽敢貪污受賄者。因此我們看到無論是宋朝的“重祿重法”，還是清朝雍正年間的“養(yǎng)廉銀”制度，都在一定的程度上起到了養(yǎng)廉抑貪的作用，這些作用是客觀存在、有史為證的，不能輕易否認。但是當(dāng)高薪養(yǎng)廉制度失去其它制度的配合，或者由于其它制度的原因?qū)е赂咝金B(yǎng)廉制度名存實亡的時候，則它不但不能起反腐敗的作用，甚至?xí)m得其反。例如清代自從雍正以后“高薪養(yǎng)廉”制度即已確立，但是卻并沒有隨經(jīng)濟的發(fā)展物價提高而增加。此外，清朝的養(yǎng)廉銀并沒有從國家的正項收入中支出，而是用非法征收的耗羨銀兩來支付，實際上是對“私征加派”的承認，是政府對官吏貪污行為的妥協(xié)，這種妥協(xié)在收到一時之效后，一旦與后世的法制廢弛相結(jié)合，就導(dǎo)致了“耗羨歸公必成正項，勢將耗羨之外又增耗”成了現(xiàn)實。清朝又由于政府開支的緊張，各種名目繁多的削弱官員經(jīng)濟收入的制度相繼出臺，例如以罰代刑的“罰俸”、“罰廉”制度，官員“進貢”制度，“捐納”買官制度，全憑皇帝好惡而不一定官員有過失就要自認繳銀的“議罪銀”制度，這些都不僅有悖于養(yǎng)廉銀制度的本義，而且在實際效果上也大大地削弱了養(yǎng)廉銀制度的效果，使得官員盤剝敲詐百姓有了借口。到了晚清因國家的財政困難，俸銀、養(yǎng)廉銀常常停支，官員們便“借口于養(yǎng)廉不足，肆行侵漁”。隨著時間的推移，清代的養(yǎng)廉銀制度好景不長，并沒有扼制住官吏的侵貪勢頭，不但沒能成為官吏生活的保障制度，反倒成了官吏侵貪的借口，走向了失敗。而宋朝則由于增俸的速度根本就趕不上物價上漲的速度，所以增俸措施只是起到了一定的緩沖作用，并沒有真正達到高薪的程度，所以王安石實行的厚祿之制，“皆謂吏祿既厚，則人知自重，不敢冒法，可以省刑，然良吏實寡，賕取如故，往往陷重辟，議者不以為善?！笔招c期望的相差較大，而且后來新法廢弛，可見高薪養(yǎng)廉的制度也不能孤立地實行，嚴(yán)格執(zhí)法、重懲贓吏與加強官吏的道德修養(yǎng)教育，都是必不可少的。三、信仰在“高薪養(yǎng)廉”中的重要性總的說預(yù)防貪念來有兩個大方向進行預(yù)防：一是如何使握有公權(quán)力的人主觀上不愿去濫用公權(quán)力；二是如何使公權(quán)力客觀上最大程度地不可能被利用。前者可能通過對公職人員的教育，后者則包括對公職人員的任用、選拔，對權(quán)力的監(jiān)督制約等一系列措施。 在一些國家確實使許多公職人員廉潔從政，自覺約束自己的行為，減少他們的腐敗動機，促使其忠于職守和珍惜自己的工作?！霸谛录悠氯温毢蟮墓珓?wù)員，只要堅持本職工作，不出大的差錯，不違法亂紀(jì)，就不會被解雇，就可以獲得較高工資福利待遇，很多人感到?jīng)]有必要為獲取不法收入而丟掉金飯碗。然而在中國近來所打的“大老虎”，雖說他們的年收入讓普通百姓咋舌不已，但他們照樣貪污受賄?；蛟S，原某省新聞出版局局長羅鑒宇的自供最能代表這些貪官的心態(tài)：“我其實并不缺錢，有時口袋里放幾千塊錢，過半年一年，也花不了一分錢。盡管如此，每次見到錢，我心里還是很高興。每次拿到別人送的錢，就會有一種愉悅感。”不少腐敗分子在東窗事發(fā)之前，便早早地化名辦理了護照，并將妻子兒女悄悄地送到國外；近日，國家反貪局也公布“貪官攜款外逃的數(shù)字不斷攀升”。從中不難看出問題的癥結(jié)，在共產(chǎn)黨內(nèi)部確有一部分人，早已把對財富的貪欲過渡為對信仰的背叛。盡管他們信誓旦旦“志壯堅信馬列”，但他們內(nèi)心考慮的卻是“紅旗到底能打多久”；盡管他們在群眾面前也高喊“只有社會主義能夠救中國”，但他們卻早早為自己準(zhǔn)備了后路，他們自己都不相信黨的力量。這些人不過是“黨的同路人”（列寧語），他們加入黨組織，無非是看中了黨的執(zhí)政地位，可以獲取政治資本，以權(quán)謀私。入黨對他們而言，只是一種投資與投機。因此，他們信奉的就是“有權(quán)不使，過期作廢”，只要其位置具有含金量，絕對與貪污受賄結(jié)緣。其實，他們也明白，如果黨內(nèi)被他們這樣的貪官充斥，黨與國家遲早會喪失前途，但他們心中所盤算的是，只要掌權(quán)一天，就可繼續(xù)賴在黨內(nèi)作威作福；萬一垮臺，也可以憑借當(dāng)官時巧取豪奪的巨額資產(chǎn)，搖身一變，成為老板、寓公，繼續(xù)成為“人上之人”，接著享受。為什么一些中堅的官僚階層，身居高位，執(zhí)握重權(quán)，盡享國家俸祿，仍舊恣意妄為，明里暗里干著挖自己墻腳的勾當(dāng)？況且，這些官員是層層選拔上來的，皆可稱得上是政治精英，何以國家有事，報效之人卻不多見？答案就在于喪失信仰，都認為功名是自家掙來的。一旦國家有難，皆各思自保。正因為頭上的烏紗帽是自家“掙”來的，自然要搞成本核算，必須要收回投資。光享受“高爵厚祿”哪能夠本，仍須徇私舞弊，貪贓枉法。既然當(dāng)官都成了做買賣，也就別指望這批官吏為人民真心實意地辦事。而這些打著“為人民”的旗號占據(jù)高位，盡食俸祿的官吏，所干的也多是假公濟私，屢見貪官的坦白自悔，但卻鮮有人從信仰的背叛上找出自己墮落的原因。不難體會到，信仰的喪失，才是走向腐敗的溫床。腐的原因不是貪而是信仰的喪失，人類追求自身利益的天