地方政府績(jī)效管理.doc

中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估管理比較摘 要：我國(guó)地方政府在行政管理和服務(wù)中承擔(dān)著廣泛和重要的職能，地方政府的績(jī)效如何對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。準(zhǔn)確地考核地方政府績(jī)效是促進(jìn)地方政府改善、提升績(jī)效的基礎(chǔ)，有利于引導(dǎo)、促進(jìn)地方干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀；有利于促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)變職能，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，提高政府信譽(yù)和形象。因此，對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估模式進(jìn)行深入研究，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本文選取福建省、甘肅省和青島市兩省一市的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行比較分析，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容和方式進(jìn)行比較研究，最后在實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了合理化建議及對(duì)策。關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)估；地方政府；對(duì)策政府績(jī)效評(píng)估是將政府及其各職能部門的實(shí)際工作結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)相比較，評(píng)估政府組織實(shí)際工作的成果，從而對(duì)政府組織的績(jī)效進(jìn)行全面的評(píng)估。具體地說(shuō)，就是通過(guò)政府部門自我評(píng)估、專家評(píng)估、公民及輿論評(píng)估等多重評(píng)估體制，運(yùn)用科學(xué)方法和程序，對(duì)政府組織這一行為主體的業(yè)績(jī)、實(shí)際作為及其所產(chǎn)生的影響作盡可能準(zhǔn)確的評(píng)估，診斷組織中存在的問題，從而推動(dòng)政府效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。一、政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展概述（一）西方國(guó)家績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐在當(dāng)今世界，西方個(gè)國(guó)家都很重視對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效估測(cè)量。美國(guó)政府組織績(jī)效評(píng)估最早起源于20世紀(jì)30年代，當(dāng)時(shí)美國(guó)地方政府就開始了對(duì)好政府的追求并且以效率為核心對(duì)政府的運(yùn)作進(jìn)行測(cè)量與評(píng)估。20世紀(jì)60年代后期，以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學(xué)”發(fā)展了社會(huì)公平的理論，主張“公平至上”，強(qiáng)調(diào)公共行政的顧客導(dǎo)向。另外，歷任美國(guó)總統(tǒng)也都很關(guān)注政府部門的績(jī)效管理問題，政府績(jī)效評(píng)估甚至成為克林頓政府行政改革的主導(dǎo)思想。1993年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了政府績(jī)效和結(jié)果法，將政府績(jī)效評(píng)估制度化法定化；布什政府于2003年開始推行部門績(jī)效“報(bào)告卡”制度，設(shè)立績(jī)效基準(zhǔn)和等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制度?？傮w說(shuō)來(lái)，美國(guó)政府績(jī)效研究基于涉及內(nèi)容廣泛、事實(shí)與數(shù)據(jù)而頗具說(shuō)服力，研究和實(shí)踐水平相對(duì)較高，成為了績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域的佼佼者。英國(guó)政府績(jī)效評(píng)估始于1979年的“雷納評(píng)審”。雷納評(píng)審是對(duì)政府部門工作特定方面的調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)活動(dòng)，評(píng)審的重點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)和效率水平。后來(lái)又發(fā)展到由社會(huì)進(jìn)行對(duì)政府工作的評(píng)估。此后，在英美國(guó)家的帶動(dòng)下，政府績(jī)效評(píng)估在其他國(guó)家也廣泛的發(fā)展開來(lái)，在澳大利亞、新西蘭、加拿大等國(guó)家先后引入類似政府績(jī)效評(píng)估體制。（二）目前我國(guó)地方政府績(jī)效管理的探索在改革開放30余年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷鞏固完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是加入wto，使現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制要與國(guó)際接軌，這就要求建立起適應(yīng)全球化、與市場(chǎng)機(jī)制相協(xié)調(diào)的行政體制。近年來(lái)，地方政府在變革觀念、轉(zhuǎn)變職能、改革行為方式的同時(shí)，借鑒和引進(jìn)國(guó)際流行的新的管理技術(shù)和方法，根據(jù)地方的具體情況，進(jìn)行了獨(dú)特的優(yōu)化與創(chuàng)新。其中比較典型的績(jī)效評(píng)估模式有： 1.福建的機(jī)關(guān)效能建設(shè)。切實(shí)轉(zhuǎn)變了政府機(jī)關(guān)工作作風(fēng)和提高為人民服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)更加廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府機(jī)關(guān)。2.珠海模式珠海市率先啟動(dòng)“萬(wàn)人評(píng)政府”活動(dòng)。2002年，珠海市向社會(huì)發(fā)放了民意調(diào)查問卷，考核各被測(cè)評(píng)單位的工作情況以及社會(huì)滿意程度。3.青島模式-目標(biāo)責(zé)任制。從2002年開始，青島就開始實(shí)施學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、競(jìng)爭(zhēng)型、服務(wù)型政府機(jī)關(guān)建設(shè)，由機(jī)關(guān)、社會(huì)形成多層次的督查體系，利用目標(biāo)管理考核軟件系統(tǒng)對(duì)各單位重點(diǎn)工作目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控，并加強(qiáng)社會(huì)輿論和媒體的約束力。4.甘肅模式甘肅省將評(píng)價(jià)工作委托蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心組織實(shí)施，開創(chuàng)了我國(guó)第三方評(píng)價(jià)政府績(jī)效的先河。5.哈爾濱2009年10月1日起施行的哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例是將績(jī)效管理上升到了法制化的高度，成為全國(guó)第一個(gè)地方政府績(jī)效評(píng)估立法。目前，我國(guó)個(gè)地方政府都不同程度地開展了政府績(jī)效評(píng)估工作，取得了一定成效，但是，我國(guó)目前的地方政府績(jī)效評(píng)估無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上還存在許多問題和不足，有待于進(jìn)一步完善。二、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估模式比較目前，我國(guó)大部分省、區(qū)、市不同程度地開展了政府績(jī)效評(píng)估工作，在借鑒西方政府績(jī)效評(píng)估成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，勇于探索、大膽創(chuàng)新，形成了各具特色的績(jī)效評(píng)估模式。本文選取福建省、甘肅省以及青島市作為研究對(duì)象，分析比較了幾個(gè)典型的政府績(jī)效評(píng)估模式。（一）福建省的效能建設(shè)模式1.評(píng)估方法及內(nèi)容福建省是2000年在全省范圍內(nèi)開展的效能建設(shè)，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下有計(jì)劃、有目的地針對(duì)福建省行政管理的效率、效能以及國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的效果、效率、效益等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的“效能建設(shè)”活動(dòng)，同時(shí)，著力改變機(jī)關(guān)作風(fēng)、提高效率、提升對(duì)企業(yè)和公民的服務(wù)質(zhì)量和水平的“勤政建設(shè)”活動(dòng)，還成立了的福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃。評(píng)估主要包括三種形式：（1）指標(biāo)考核。福建省直機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)緊緊圍繞“業(yè)務(wù)工作實(shí)績(jī)”和“行政能力建設(shè)”兩方面進(jìn)行設(shè)置。其中，業(yè)務(wù)工作實(shí)績(jī)方面根據(jù)各機(jī)關(guān)部門的特點(diǎn)由各單位的職能職責(zé)及年度工作任務(wù)自行設(shè)定，報(bào)省效能辦審核。行政能力建設(shè)方面基本上確定“科學(xué)民主行政、依法行政、高效行政和廉潔行政”四個(gè)指標(biāo)。（2）公眾評(píng)議。公眾評(píng)議每年開展兩次，即中期評(píng)議和年終評(píng)議，中期評(píng)議占評(píng)議總分值30%，年終評(píng)議占70%。公眾評(píng)議委托福建省統(tǒng)計(jì)局民意調(diào)查中心具體實(shí)施。參加公眾評(píng)議的人員為省人大代表、省政協(xié)委員、相關(guān)部門和基層單位、管理相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象。中心針對(duì)不同對(duì)象設(shè)置不同的測(cè)評(píng)表和問卷調(diào)查表，采用分層配額、隨機(jī)抽樣方法進(jìn)行考評(píng)。（3）察訪核驗(yàn)。由福建省效能辦帶頭，由效能監(jiān)督人員及相關(guān)部門人員組成的察訪小組具體實(shí)施。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)察訪、單位暗訪、現(xiàn)場(chǎng)拍攝、聽取報(bào)告、核查數(shù)據(jù)與資料、電話暗訪等方法不定期對(duì)被評(píng)估單位工作作風(fēng)、辦事效率、依法行政的實(shí)際狀況進(jìn)行調(diào)查。2.福建模式的特點(diǎn)福建省的績(jī)效模式是“效能建設(shè)”，是在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，提高工作效率，管理效率和社會(huì)效果為目標(biāo)，以制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)等為內(nèi)容，改進(jìn)機(jī)關(guān)的運(yùn)作方式，建設(shè)廉政、務(wù)實(shí)的機(jī)關(guān)綜合活動(dòng)。其主要有兩種方式：第一，要素之間的內(nèi)在聯(lián)系。以崗位責(zé)任制來(lái)明確工作職責(zé)；以公開評(píng)議來(lái)強(qiáng)化民主監(jiān)督；以公示制來(lái)推行政務(wù)公開；以承諾制來(lái)明確管理和服務(wù)要求；以失職追究制來(lái)嚴(yán)肅工作紀(jì)律。第二，一體化的推行機(jī)制。主要表現(xiàn)是各級(jí)政府所建立的效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)部門及其辦事機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨政齊抓共管，紀(jì)檢監(jiān)察組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，群眾廣泛參與一體化的推行機(jī)制，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，確保各要素之間的有機(jī)聯(lián)系，可以說(shuō)是效能建設(shè)“整合性”的組織保障。（二）甘肅的“第三方評(píng)估”模式1.評(píng)估方法及內(nèi)容為了樹立科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步改善政府工作作風(fēng)，為全省發(fā)展?fàn)I造一個(gè)規(guī)范合理的法制環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境，從2004年起，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心對(duì)全省14個(gè)市、州政府和所屬的39個(gè)職能部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，這是我國(guó)首例將政府績(jī)效評(píng)估委托給第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)。主要做法包括幾個(gè)方面：（1）全權(quán)委托第三方獨(dú)立組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。從2004年8月起，受甘肅省政府的委托，蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心開展了對(duì)甘肅省14個(gè)市（州）政府及39個(gè)所屬職能部門的績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)。作為一家非營(yíng)利性的學(xué)術(shù)中介機(jī)構(gòu)，蘭大評(píng)價(jià)中心完全是站在第三方的角度上公平、公正、科學(xué)的開展評(píng)價(jià)工作，從評(píng)價(jià)活動(dòng)方案的設(shè)計(jì)、調(diào)查問卷印制、調(diào)查表發(fā)放和回收、專家選擇、調(diào)查分析、以及終評(píng)價(jià)結(jié)果的形成完全獨(dú)立完成，不受政府影響，較為真實(shí)地反映了評(píng)價(jià)主體的意見。（2）評(píng)價(jià)主體呈現(xiàn)多元化。蘭大評(píng)價(jià)中心從不同領(lǐng)域、不同層面選擇評(píng)價(jià)主體，其中既有企業(yè)代表，又有學(xué)術(shù)界專家學(xué)者，以及省政府工作人員組成的政府評(píng)價(jià)小組，多元化的評(píng)價(jià)主體使得評(píng)價(jià)更加規(guī)范和全面。（3）運(yùn)用科學(xué)綜合的評(píng)估指標(biāo)考察。由于政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性和對(duì)評(píng)估對(duì)象掌握的數(shù)據(jù)信息不夠完全和詳盡，蘭州大學(xué)評(píng)價(jià)中心在評(píng)價(jià)工作中采取問卷調(diào)查、綜合績(jī)效指標(biāo)考核，現(xiàn)場(chǎng)考察相結(jié)合，使評(píng)價(jià)結(jié)果更具科學(xué)性。2.甘肅模式的優(yōu)點(diǎn)第一，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估，是我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估跨出的重要一步。蘭州大學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)中心有專業(yè)性的評(píng)估專家團(tuán)隊(duì)運(yùn)用先進(jìn)的評(píng)估分析方法和工具，進(jìn)行專業(yè)化地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)，更加客觀公正。第二，政府績(jī)效評(píng)估的規(guī)范化和科學(xué)化。傳統(tǒng)的評(píng)估強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)和效率，缺乏對(duì)效益和顧客滿意度的重視。而甘肅評(píng)估模式形成系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公正得指標(biāo)體系，充分體現(xiàn)了這四者的統(tǒng)一性。第三，甘肅模式的政府績(jī)效評(píng)估打破了傳統(tǒng)自上而下的評(píng)估方式，讓公眾參與評(píng)估，做到政府與公眾互動(dòng)，使得評(píng)估透明化，并且體現(xiàn)以人為本，以公眾為中心，公眾是政府服務(wù)的對(duì)象，因此，必須讓公眾參與到政府績(jī)效評(píng)估中來(lái)，讓其對(duì)政府服務(wù)做出及時(shí)反饋，同時(shí)參與評(píng)估也增強(qiáng)公眾的社會(huì)責(zé)任感，對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)也有重要的影響。（三）青島的目標(biāo)責(zé)任考核模式1.評(píng)估方法及內(nèi)容青島市也是全國(guó)較早實(shí)行績(jī)效評(píng)估的城市之一。近年來(lái)，青島市政府圍繞建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際城市戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持把政府績(jī)效評(píng)估作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)向標(biāo)，積極構(gòu)建和完善科學(xué)發(fā)展觀要求的績(jī)效評(píng)估體系，不斷加大評(píng)估監(jiān)督力度，有效促進(jìn)了青島市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展。在評(píng)估對(duì)象和范圍上，既有政府部門又有黨政部門，既對(duì)市直黨政部門又對(duì)區(qū)縣鄉(xiāng)級(jí)黨委政府，實(shí)現(xiàn)黨政評(píng)估聯(lián)動(dòng)、部門職能評(píng)估與區(qū)縣綜合評(píng)估聯(lián)動(dòng)。在評(píng)估內(nèi)容上，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)的總體布局，體現(xiàn)業(yè)務(wù)指標(biāo)與內(nèi)部管理指標(biāo)的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)的統(tǒng)一。青島市改進(jìn)了內(nèi)部評(píng)估，加大民意調(diào)查和社會(huì)評(píng)議的力度，逐步實(shí)現(xiàn)由“內(nèi)考內(nèi)”、“官考官”向“外考內(nèi)”、“民考官”轉(zhuǎn)變，建立多元化開放性評(píng)估主體體系。實(shí)行日常評(píng)估與年度評(píng)估相結(jié)合，抓好目標(biāo)制定、過(guò)程監(jiān)控、績(jī)效評(píng)估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。綜合運(yùn)用評(píng)優(yōu)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、公開通報(bào)等手段。實(shí)行單位主要領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)?cè)u(píng)估與單位評(píng)估結(jié)果直接掛鉤，公務(wù)員年度評(píng)估與本單位評(píng)估結(jié)果掛鉤的辦法，形成了層級(jí)評(píng)估、層級(jí)責(zé)任、層級(jí)懲罰、覆蓋全員的激勵(lì)鏈條，保持評(píng)估的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。2.青島市政府績(jī)效評(píng)估的特點(diǎn)第一，建立了符合科學(xué)發(fā)展觀要求的評(píng)估體系。青島市政府的績(jī)效評(píng)估工作體現(xiàn)了市委、市政府對(duì)全市工作的總體要求和布局，構(gòu)建了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)為核心的目標(biāo)績(jī)效考核體系，既評(píng)估經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，更評(píng)估經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然和諧發(fā)展，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性。突出開放評(píng)估和外部評(píng)估，提高民意調(diào)查權(quán)重。第二，創(chuàng)新了評(píng)估方式充分發(fā)揮評(píng)估組成員一的作用。選派人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、群眾代表、機(jī)關(guān)人員參加年終評(píng)估和日常監(jiān)督工作，他們到被評(píng)估單位全面了解情況，掌握工作進(jìn)度，加強(qiáng)監(jiān)督，真正做到有效的外部評(píng)估方式。同時(shí)，注重民意調(diào)查的形式，在采取問卷調(diào)查、走訪調(diào)查的同時(shí)，擴(kuò)大群眾參與面，完善了對(duì)市直部門尤其是涉及民計(jì)民生部門的社會(huì)評(píng)議。三、對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展的建議目前，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估尚處于探索階段，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都還不夠成熟。雖然部分省市構(gòu)建地方政府績(jī)效評(píng)估體系在探索中獲得了一定的成功，但實(shí)踐中仍然存在諸多問題，如評(píng)估方法過(guò)于單一，缺乏有效地績(jī)效改善手段等?；谏衔牡姆治霰容^，對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估建議如下：1.借鑒并吸收西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。吸收優(yōu)秀研究成果, 有利于我國(guó)政府在績(jī)效管理研究領(lǐng)域開辟新的理論視野。把國(guó)外的先進(jìn)管理理念及管理技術(shù)與方法同我國(guó)的實(shí)際情況結(jié)合起來(lái), 形成具有我國(guó)特色的績(jī)效評(píng)估體制。2.加快我國(guó)政府績(jī)效管理的相關(guān)立法工作, 使之進(jìn)入一個(gè)受法律約束的程序。建立完善的法律體系, 并明確的規(guī)定政府績(jī)效管理, 健全法律監(jiān)督機(jī)制以及事后救濟(jì)制度,只有以相關(guān)的法律法規(guī)作為保障, 才能使政府績(jī)效管理系統(tǒng)科學(xué)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)；用一套規(guī)范的法律體制進(jìn)行指導(dǎo)不同地方政府的績(jī)效管理及評(píng)估工作, 以建立政府績(jī)效管理的長(zhǎng)期有效機(jī)制。3.完善我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制。（1）完善我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)體系。在設(shè)定評(píng)估指標(biāo)時(shí)根據(jù)政府的職責(zé)范圍進(jìn)行設(shè)定, 區(qū)分主次, 并確定出關(guān)鍵指標(biāo)以便直觀地對(duì)政府績(jī)效作出評(píng)價(jià)。（2）評(píng)估主體多元化是民主的一個(gè)重要表現(xiàn)形式。當(dāng)公眾能夠自覺且廣泛地參與政府的績(jī)效評(píng)估過(guò)程的時(shí)候,這將有助于提升公民對(duì)政府績(jī)效的認(rèn)