淺談PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范.doc

淺談PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類型和防范在PPP項(xiàng)目中，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在很大程度上緩解了政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也提高了公共產(chǎn)品的使用效率和服務(wù)質(zhì)量，因此而得以在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣。但由于PPP項(xiàng)目合作周期較長(zhǎng)、社會(huì)資本參與較深，如何識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其有效防范便更加重要。本文現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)及防范機(jī)制作一個(gè)簡(jiǎn)要闡述。1、 PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)述。結(jié)合實(shí)踐，PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)如下：1、 法律變更風(fēng)險(xiǎn)。 法律變更風(fēng)險(xiǎn)是指主要是指由于法律法規(guī)規(guī)章的變更，引發(fā)項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性及履行等元素發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)。例如，2016年5月1日“營(yíng)改增”政策的全面實(shí)施，導(dǎo)致原有PPP協(xié)議中關(guān)于稅收分擔(dān)的變更，需要政府和中選社會(huì)資本另行協(xié)商，簽署補(bǔ)充協(xié)議。2、 收益畸形風(fēng)險(xiǎn)。收益畸形風(fēng)險(xiǎn)是指因市場(chǎng)需求量和提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)過(guò)低或者過(guò)高，引發(fā)社會(huì)資本無(wú)法收回成本或者是獲得超額收益的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)的存在由以下因素構(gòu)成：（1） 政府前期項(xiàng)目論證不充分，導(dǎo)致項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后與實(shí)際需求差距太大； （2）項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中純粹以營(yíng)利為目的，抬高公共服務(wù)單價(jià)。3、 項(xiàng)目成本風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目成本風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的實(shí)際投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)計(jì)投入，而融資又無(wú)法到位的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)主要由以下因素引起：（1） 項(xiàng)目前期論證不充分； （2）市場(chǎng)環(huán)境變化，如原材料價(jià)格大幅上漲。4、 項(xiàng)目自提風(fēng)險(xiǎn)。 政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）中第六條允許PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本發(fā)起，但是該發(fā)起方如果在項(xiàng)目采購(gòu)階段未中選，則會(huì)導(dǎo)致發(fā)起方在PPP項(xiàng)目發(fā)起過(guò)程中的一系列投入無(wú)法獲得補(bǔ)償。該風(fēng)險(xiǎn)稱為自提風(fēng)險(xiǎn)。5、 社會(huì)資本失信風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本失信風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)資本履約不到位，引發(fā)PPP項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：（1） 中選社會(huì)資本本身能力有限，不能滿足該P(yáng)PP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的實(shí)質(zhì)性要求； （2）項(xiàng)目公司在投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，未按合同約定注重項(xiàng)目和服務(wù)質(zhì)量； （3）項(xiàng)目公司融資不到位。6、 政府失信風(fēng)險(xiǎn)。政府失信風(fēng)險(xiǎn)是指政府方履約不到位，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)，中選社會(huì)資本無(wú)法收回投資、獲得收益的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：（1） 審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。政府在前期審批延誤，一方面導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)受阻，另一方面導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營(yíng)期限縮短，影響社會(huì)資本投資成本的回收；（2）項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)是指政府未充分履行約定義務(wù)，在特許項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后又立即新建項(xiàng)目，存在新建項(xiàng)目和特許項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的狀況，削弱了特許項(xiàng)目的服務(wù)市場(chǎng)。該風(fēng)險(xiǎn)尤其體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目中，如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開工未滿兩年，在相隔經(jīng)50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興灣大橋就已開始加緊籌劃，準(zhǔn)備修建；（3）政府付費(fèi)不到位的風(fēng)險(xiǎn)。主要體現(xiàn)在存在政府付費(fèi)機(jī)制的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益類項(xiàng)目中，若政府付費(fèi)不到位而導(dǎo)致項(xiàng)目公司資金緊張無(wú)法運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，或者導(dǎo)致中選社會(huì)資本無(wú)法按計(jì)劃收回投資成本而影響其積極性。7、 政府監(jiān)管不到位的風(fēng)險(xiǎn)。政府監(jiān)管不到位風(fēng)險(xiǎn)是指政府對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管不到位，社會(huì)資本缺乏自律，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目未按預(yù)期良好運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：（1） 項(xiàng)目建造質(zhì)量監(jiān)管不到位；（2）經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目中，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)調(diào)價(jià)監(jiān)管不到位；（3）項(xiàng)目移交過(guò)程中，無(wú)詳細(xì)的移交指導(dǎo)細(xì)則或者是把握不嚴(yán)，導(dǎo)致項(xiàng)目移交后運(yùn)營(yíng)困難。8、 國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)主要是指在PPP項(xiàng)目中，因國(guó)有資產(chǎn)處置不當(dāng)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)主體現(xiàn)在：（1） 將存量項(xiàng)目劃撥或者是無(wú)償供項(xiàng)目公司使用； （2）項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，在要移交的項(xiàng)目上設(shè)置一系列權(quán)利負(fù)擔(dān)，如辦理抵押質(zhì)押等。9、 政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)主要是指因特定政治因素的影響，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：（1） 主要負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)人變更，對(duì)PPP項(xiàng)目態(tài)度不一致，導(dǎo)致履約不到位；（2）民眾反對(duì)導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)。如北京第十水廠的水價(jià)問(wèn)題，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來(lái)自社會(huì)公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會(huì)安定和公眾利益反對(duì)漲價(jià)；（3）特定團(tuán)體安置不合理。政府將原有存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，以及項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后將項(xiàng)目移交給政府授權(quán)方，都存在原有員工的安置。若安置不當(dāng)，容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)受阻。10、 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，是指PPP項(xiàng)目在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，受不能預(yù)見、不能避免的因素影響，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)困難，如地震、海嘯。2、 PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是注重合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，應(yīng)堅(jiān)持“由最有負(fù)擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)能力的一方負(fù)擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配。如審批風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給政府方，而融資和建造風(fēng)險(xiǎn)則分配給社會(huì)資本方；第二是針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目不同的實(shí)施階段又有不同的防范措施，具體體現(xiàn)如下：1、 項(xiàng)目識(shí)別階段。項(xiàng)目識(shí)別階段的風(fēng)險(xiǎn)防范，主要體現(xiàn)如下：（1） 防范項(xiàng)目自提風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目。社會(huì)資本在提交項(xiàng)目建議書時(shí)，應(yīng)和財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）簽訂一個(gè)附條件的補(bǔ)償協(xié)議。該協(xié)議大致可以約定，如果在項(xiàng)目采購(gòu)階段，發(fā)起方未成為該項(xiàng)目的中選社會(huì)資本，則政府應(yīng)對(duì)社會(huì)資本在制作項(xiàng)目建議書過(guò)程中付出的財(cái)力給予一定補(bǔ)償。當(dāng)然，更多的是鼓勵(lì)國(guó)家和各級(jí)人民政府針對(duì)社會(huì)資本自提項(xiàng)目出臺(tái)具體的補(bǔ)償政策，以激發(fā)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情；（2）防范收益畸形風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目成本風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)列入開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，發(fā)起方應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)研，了解民眾對(duì)特定PPP項(xiàng)目的看法，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證，出具符合客觀實(shí)際的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案，適時(shí)層報(bào)相應(yīng)層級(jí)政府負(fù)責(zé)人。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，從定量和定性方面兩方面對(duì)該項(xiàng)目開展物有所值評(píng)價(jià)工作；（3）防范政府失信風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力論證。如湖南長(zhǎng)沙市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目，在該階段，長(zhǎng)沙市財(cái)政局及行業(yè)主管部門組織進(jìn)行PPP了物有所值和財(cái)政承受能力論證工作，有效防范了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。2、 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)防范，主要體現(xiàn)如下：（1）防范政府監(jiān)控不到位的風(fēng)險(xiǎn)。政府方應(yīng)立即組建監(jiān)管架構(gòu)，明確授權(quán)關(guān)系和委托關(guān)系。如江蘇南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目中，南京市政府在該階段成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組、PPP推進(jìn)小組和PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)，保證政府指導(dǎo)和監(jiān)控PPP項(xiàng)目；（2）防范政府審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，簡(jiǎn)化審批流程；（3）防范社會(huì)資本失信風(fēng)險(xiǎn)。在該階段，應(yīng)明確社會(huì)資本的參選標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行充分調(diào)研，尋找和鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)資本參與投資，并鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)資本對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目的建設(shè)建言獻(xiàn)策。特別是針對(duì)外資，雖然財(cái)政部的多份PPP政策文件明確指出外資是社會(huì)資本的重要組成部分，可以參與PPP項(xiàng)目，但根據(jù)中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（以下簡(jiǎn)稱：采購(gòu)法）第十條：“政府采購(gòu)應(yīng)該采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和勞務(wù)”，采購(gòu)法屬于上未法，應(yīng)遵守采購(gòu)法的規(guī)定。在采購(gòu)法及其上位法未對(duì)此作出修改的情況下，為鼓勵(lì)外資參與PPP項(xiàng)目，政府部門應(yīng)按層級(jí)履行報(bào)批程序，待特定層級(jí)政府批準(zhǔn)后方可在政府采購(gòu)階段允許外資參與。在江蘇南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目中，該程序也充分體現(xiàn)；（4）防范履約風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，詳細(xì)介紹項(xiàng)目概況、明確政府和社會(huì)資本分析分配、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)及PPP合同體系和采購(gòu)方式，指導(dǎo)后期PPP項(xiàng)目推進(jìn)。3、 項(xiàng)目采購(gòu)階段。該階段的風(fēng)險(xiǎn)防范，主要體現(xiàn)在：（1） 選擇合適的社會(huì)資本，防范社會(huì)資本失信風(fēng)險(xiǎn)。第一，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格制定資格預(yù)審程序，選擇合適的采購(gòu)方式，并加以嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，以保證社會(huì)資本的選擇能夠在公平、公正的程序下進(jìn)行；第二，成立科學(xué)合理的評(píng)審小組，制定科學(xué)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審方法并予以落實(shí)；第三，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判小組，依次與候選社會(huì)資本進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，明確PPP合同的各項(xiàng)細(xì)節(jié)； (2)對(duì)PPP項(xiàng)目協(xié)議慎之又慎。第一，明確各方主體的風(fēng)險(xiǎn)分配。政府方和社會(huì)資本方都應(yīng)站在各自的角度，仔細(xì)斟酌PPP項(xiàng)目合同的每一個(gè)條款，確保PPP合同對(duì)己方的風(fēng)險(xiǎn)分配客觀合理，在己方承受范圍內(nèi)；第二，政府應(yīng)在PPP協(xié)議中明確政府授權(quán)機(jī)構(gòu)委派到項(xiàng)目公司的人數(shù)和職位職權(quán)，尤其是針對(duì)涉及公共利益的特定事項(xiàng)，政府方應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中明確董事會(huì)決議“一票否決權(quán)”制度，從合同體系上防范政府監(jiān)管失控。但對(duì)于公共利益應(yīng)作出明確的解釋和界定，以防止政府方過(guò)多干預(yù)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)；第三，PPP協(xié)議中應(yīng)明確約定調(diào)價(jià)機(jī)制，既保證社會(huì)資本投資收回和獲得收益，又防范社會(huì)資本畸形收益；第四，嚴(yán)格約定PPP項(xiàng)目中政府方和社會(huì)資本方的違約責(zé)任，并保證違約條款具體可行，針對(duì)特定情形，可要求違約條款約束方出具保函，加大擔(dān)保力度，防范政府和社會(huì)資本失信風(fēng)險(xiǎn)；第五、在PPP協(xié)議中應(yīng)明確PPP項(xiàng)目資產(chǎn)保護(hù)條款，明確列舉各類資產(chǎn)可以設(shè)置權(quán)利負(fù)擔(dān)的具體情形，防范國(guó)有資產(chǎn)流失；第六，明確約定項(xiàng)目移交的標(biāo)準(zhǔn)和程序，防范政府監(jiān)控不到位和社會(huì)資本失信風(fēng)險(xiǎn)。4、 項(xiàng)目執(zhí)行階段。項(xiàng)目執(zhí)行階段的風(fēng)險(xiǎn)防范，主要體現(xiàn)在：（1） 防范政府監(jiān)控不到位。第一，政府授權(quán)機(jī)構(gòu)和中選社會(huì)資本應(yīng)按PPP項(xiàng)目協(xié)議約定立即成立項(xiàng)目公司，落實(shí)公司權(quán)利架構(gòu)，尤其是在股東協(xié)議和公司章程中對(duì)政府方“一票否決權(quán)”進(jìn)行充分約定和說(shuō)明；第二，政府方應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目公司建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量，確保公共利益得到維護(hù)；第三，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本和項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并履行備案程序；嚴(yán)格關(guān)注實(shí)際情況，及時(shí)與社會(huì)資本方修訂PPP項(xiàng)目協(xié)議中不切實(shí)際的條款，對(duì)于社會(huì)資本方違約情形，應(yīng)依約進(jìn)行追究；第四，依法公開披露項(xiàng)目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督；（2）防范政府失信風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并按預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，同時(shí)政府方也應(yīng)依約向項(xiàng)目公司履行相應(yīng)支付義務(wù)；社會(huì)資本應(yīng)做好與政府方的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)于政府方出具的違約情形應(yīng)及時(shí)予以提醒，并要求其按時(shí)履行；（3）防范社會(huì)資本失信風(fēng)險(xiǎn)。第一，社會(huì)資本應(yīng)按PPP項(xiàng)目協(xié)議的約定，及時(shí)足額地做好項(xiàng)目融資，政府方在約定的范圍內(nèi)予以配合協(xié)調(diào)；第二，社會(huì)資本方本身應(yīng)嚴(yán)格約束自己，注意建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量，以保證公共利益；第三，政府方應(yīng)對(duì)社會(huì)資本方的履約行為依約進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，及時(shí)提醒并追究其違約責(zé)任，特定違法行為依法予以處置；（4）針對(duì)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司的情形，政府方和社會(huì)資本方應(yīng)做好原有員工的安置，防范該類群體安置不合理印發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。5、 項(xiàng)目移交階