城市社區(qū)公共事務(wù)管理與社區(qū)非營利組織發(fā)展.doc

城市社區(qū)公共事務(wù)管理與社區(qū)非營利組織發(fā)展湯云剛作者簡介：湯云剛，男，（1980年5月），北京師范大學(xué)珠海分校不動產(chǎn)學(xué)院，助教，研究方向：物業(yè)管理，城市社會學(xué) （ 北京師范大學(xué)珠海分校不動產(chǎn)學(xué)院 廣東 珠海 519085）摘 要 社區(qū)非營利組織作為社區(qū)中一種新型群眾組織形式，在社會良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展中扮演著越來越重要的角色，是居民自治和民主共管的主要載體，致力于表達(dá)居民的意愿和對社區(qū)居民開展服務(wù)，與社區(qū)公民、政府組織同在社區(qū)公共事務(wù)管理中承擔(dān)責(zé)任，是社區(qū)公共事務(wù)管理的主體。它們以特有的優(yōu)勢在社區(qū)公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特殊的作用，對社區(qū)教育、社區(qū)文化娛樂、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)社會保障、社區(qū)服務(wù)等社會公共事務(wù)的管理都將起到難以替代的作用，所以，必須高度關(guān)注它們的作用，并積極給予扶持。 關(guān)鍵詞 社區(qū) 社區(qū)公共事務(wù) 社區(qū)非營利組織 中圖分類號：C913.2一、社區(qū)公共事務(wù)與社區(qū)非營利組織的內(nèi)涵1、公共事務(wù)與社區(qū)公共事務(wù)在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對的概念，是指提供關(guān)涉全體社會成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動。我國公共管理學(xué)家王樂夫認(rèn)為“公共事務(wù)主要包含三種：國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，國家公共事務(wù)是側(cè)重于與國體、政體相關(guān)的，關(guān)于整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。而社會公共事務(wù)是在與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個社會管理的領(lǐng)域中涉及人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的公共事務(wù)。它主要包括教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等”王樂夫 “論公共管理的社會性內(nèi)涵及其他” 政治學(xué)研究J 2001年 第3期李之洋認(rèn)為“所謂公共事務(wù)，是指涉及全體社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動以及這些活動的實際成果?！崩钪?“公共管理研究中的幾對基本概念” 行政論壇J 2002年 第5期可以看出，公共事務(wù)是社會成員為保證社會生活的正常有序開展和共同訴求而處理和實現(xiàn)的社會事務(wù)。其內(nèi)容十分廣泛，幾乎涉及和包括社會生活的所有方面。社區(qū)公共事務(wù)，王大海認(rèn)為“包括社區(qū)公共物品的生產(chǎn)與供給和社區(qū)公共服務(wù)的設(shè)立與開展。在宏觀上，凡是在國家治理范圍之內(nèi)，按照屬地原則分擔(dān)到社區(qū)，以社區(qū)為單位去組織、協(xié)調(diào)、運作的公共事務(wù)，就屬于社區(qū)公共事務(wù)；在微觀上，社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)體育、社區(qū)文化五大方面的資源以及社會福利、社會救濟(jì)是傳統(tǒng)的社區(qū)公共事務(wù)。在當(dāng)今的市場經(jīng)濟(jì)體制下，新獨立出來的社區(qū)治安、社區(qū)服務(wù)等也屬于社區(qū)公共事務(wù)?！蓖舸蠛?徐 穎 “外國人是如何管理社區(qū)公共事務(wù)的”社區(qū)J 2005年 第3期因此，社區(qū)公共事務(wù)是以社區(qū)公眾為直接服務(wù)對象，實現(xiàn)社區(qū)公眾的現(xiàn)實利益訴求，具有明顯的服務(wù)性特征的公共事務(wù)，屬于社會公共事務(wù)的范疇，包括社區(qū)教育、社區(qū)文化娛樂、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)社會保障、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等。2、非營利組織與社區(qū)非營利組織非營利組織的英文單詞是“Non-ProfitOrganization”，簡稱NPO，又稱為“社區(qū)非營利組織”、“第三部門”，是基于市場經(jīng)濟(jì)、政府與企業(yè)部門嚴(yán)格分工、獨立的企業(yè)等背景下出現(xiàn)的概念，非營利組織的出現(xiàn)、發(fā)展源于政府和市場的缺陷，它的存在和特征與市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程和營利部門（企業(yè)）的發(fā)展密切相關(guān)。對非營利組織的定義有眾多觀點。在這里，我們認(rèn)為非營利組織是指不以營利為目的，志愿從事公益性或互益性社會活動，與政府及其部門或機(jī)構(gòu)無附屬關(guān)系的社會組織，包括社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。其主要特點是組織性、非營利性、自治性、志愿性。作為社會結(jié)構(gòu)的一種新的資源配置，完全可以成為政府和市場的伙伴。在發(fā)達(dá)國家，非營利組織蓬勃發(fā)展所表現(xiàn)出來的一個趨勢就是：政府和非營利組織合作共同治理社會。在我國，非營利組織與企業(yè)、事業(yè)單位一起，已逐漸不可或缺的社會力量，起著其他社會組織所不可替代的重要作用。社區(qū)非營利組織是非營利組織的一種特殊形式，是指以社區(qū)成員為主體、以社區(qū)地域為活動場所，以聯(lián)系和動員社區(qū)成員參與社會活動、支持社區(qū)發(fā)展為主要目標(biāo)，遵守國家法律法規(guī)，尊重社會公德，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由社區(qū)居民自主成立或參加，以便更好地進(jìn)行自我管理、自我教育和自我娛樂而自發(fā)形成的介于社區(qū)主體組織和居民個體之間群眾團(tuán)體。社區(qū)非營利組織除了具有非營利組織的共性特點之外，還有一些屬于自己的特點，主要有：（1）活動范圍的社區(qū)性，即組織的成員是居住在本社區(qū)的居民，組織的活動范圍限于社區(qū)。（2）產(chǎn)生的本土性，即社區(qū)非營利組織土生土長，根植于本社區(qū)，致力于社區(qū)的社區(qū)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)。二、社區(qū)公共事務(wù)管理中發(fā)展社區(qū)非營利組織的必要性隨著社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的進(jìn)行，政府必須將大量具體的社區(qū)公共事務(wù)交由社區(qū)非營利組織承擔(dān)，充分發(fā)揮它們在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展中的作用。2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了23號文件，文件要求建立新型的社區(qū)組織體系和管理體系，建立新型的社區(qū)服務(wù)體制和運行機(jī)制。2001年6月，北京市召開第三次城市管理工作會議。會議要求進(jìn)一步加大政府職能轉(zhuǎn)變的力度，實現(xiàn)政事分開和政社分開，提出要“積極培育、規(guī)范管理各類社會中介組織，特別是非營利性組織，使其逐步承接從政府部門剝離出來的部分社會職能，承辦社區(qū)內(nèi)的各類服務(wù)項目，滿足社區(qū)成員的多層次服務(wù)需求”。/read.asp?type01=4&type02=2&type03=2&articleid=760 社區(qū)非營利組織突出了居民在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展中的主體地位，有利于實現(xiàn)“自我教育，自我管理，自我服務(wù)”的目標(biāo)，形成“小政府，大社會”的格局。在任何國家，社會事務(wù)既離不開政府的有效管理，也離不開各類社會組織的自主管理。只有這兩種不同方式的管理都發(fā)揮了積極的作用，社會才能健康地發(fā)展。對于社區(qū)公共事務(wù)而言亦是如此。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和工業(yè)化進(jìn)程的加快，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，城市社區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位越來越重要，作用越來越突出，承擔(dān)的任務(wù)日益繁重。城市社區(qū)發(fā)展的根本目標(biāo)就是解決社區(qū)事務(wù)，提高社會公益，促進(jìn)社會進(jìn)步。當(dāng)前，隨著城市化進(jìn)程的加快和城市建設(shè)的擴(kuò)張，城市的規(guī)模越來越大，城市社區(qū)公共事務(wù)管理活動也日益復(fù)雜和繁重。城市社區(qū)公共事務(wù)不僅與公眾的日常生活密切相關(guān)，而且“公共服務(wù)管理質(zhì)量獲得公眾的認(rèn)同和肯定成為衡量城市社區(qū)管理水平的重要指標(biāo)?！迸?敏 “論公眾參與城市社區(qū)公共服務(wù)管理” 黨政干部論壇J 2005年 第9期直接影響著城市社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展。目前，社區(qū)公共事務(wù)管理中存在不少問題，如黨支部、社區(qū)居民委員會、社區(qū)物業(yè)協(xié)調(diào)委員會的協(xié)調(diào)問題；社區(qū)服務(wù)中心的經(jīng)營動作如何兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，如何解決資源的支撐問題，社區(qū)服務(wù)的規(guī)范化管理問題等。在我國，政府長期以來一直扮演著“全能政府”的角色，最主要的特點是具有強(qiáng)制力。國家政府部門高度集權(quán)，掌握和控制所有社會領(lǐng)域，統(tǒng)包統(tǒng)攬一切社會活動：承擔(dān)著配置社會資源的職責(zé)，實行嚴(yán)格的行政控制，教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)和文化娛樂等公共事務(wù)統(tǒng)一由政府部門提供，政府的附屬機(jī)構(gòu)(事業(yè)單位)充當(dāng)供給者。改革開放以及“多頭管理”使得政府及其治理機(jī)構(gòu)經(jīng)常處于一種“有組織的無政府狀態(tài)”鄧正來. 市民社會與國家知識治理制度的重構(gòu)民間傳播機(jī)制的生長與作用J 開放時代 2000年 第3期。如果社區(qū)非營利組織能夠和社區(qū)公民、政府組織處于同樣的地位，共同承擔(dān)起管理社區(qū)公共事務(wù)的任務(wù)，它們就能夠廣泛參與社區(qū)管理。進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行公開、公議和公決。社區(qū)非營利組織作為居民自治和民主共管的主要載體，致力于表達(dá)居民的意愿和對社區(qū)居民開展服務(wù)，對于推動政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)社區(qū)居民、幫助弱勢群體等都將起到難以替代的作用，以它特有的優(yōu)勢在社區(qū)公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特殊的作用。三、促進(jìn)社區(qū)非營利組織的發(fā)育對于社區(qū)公共事務(wù)管理的重要意義 1、社區(qū)非營利組織的發(fā)展有助于提高社區(qū)公共事務(wù)管理的水平要提高社區(qū)公共事務(wù)管理的水平，就需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，正確理順政府、市場和社會的關(guān)系。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的微觀管理和直接管理逐漸削弱，政府的角色和職能開始由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，社區(qū)服務(wù)性事務(wù)不再由政府包辦代替，由非營利組織組織承擔(dān)各種行業(yè)性、社會性和公益性事務(wù)，提供多種社會服務(wù)，可以為“大社會”奠定一個廣泛社會組織的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，從而也有助于形成“小政府、大社會”的管理格局。2、可以擴(kuò)充社區(qū)公共事務(wù)管理所需資金的來源眾所周知，對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理需要大量的資金支持，目前，從社區(qū)公共事務(wù)管理的資金來源來看，主要有三個方面：一是；政府財政撥款，撥款的多少取決于政府的財力和所實行的社會政策。二是社會贊助，主要是一些企業(yè)的贈款和社區(qū)非營利捐款，捐款的數(shù)量取決于企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層對社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識程度。三是非政府、非營利組織收取的有償服務(wù)費，動員他們響應(yīng)“回報社會”的號召，有助于打破過多依賴政府資助的局面，拓展社區(qū)發(fā)展的支持源。于燕燕 “非營利組織與社區(qū)發(fā)展” 城市研究J 2000年 第1期 3、可以拓展社區(qū)服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)整合，維持社會穩(wěn)定社區(qū)服務(wù)功能是社區(qū)非營利組織的基本功能之一。市場組織作為營利組織它關(guān)心的是成本效益、產(chǎn)值利潤，不可能長期為社會提供低償或無償?shù)母＠?wù)。而非營利組織按照其基本宗旨的要求，始終把滿足居民的基本需求放在首位，為社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務(wù)提供了一條暢通渠道，通過各種對社區(qū)公共事務(wù)的參與形式為不同的社區(qū)成員提供各種社會服務(wù)，規(guī)范著社區(qū)居民的行為，增進(jìn)居社區(qū)非營利的互動和互助，培育著市民的參與、環(huán)保、互助、公德等現(xiàn)代意識。同時，通過社區(qū)成員共同參與公共事務(wù)問題，有利于減緩日益復(fù)雜公共事務(wù)問題所導(dǎo)致的政府與公眾之間的緊張關(guān)系。此外，社區(qū)非營利組織通過溝通政府、市場、社會以及社區(qū)成員的聯(lián)系，使社區(qū)非營利組織在市場機(jī)制的作用下形成新的整合，從而發(fā)揮其橋梁和紐帶作用，為促進(jìn)社區(qū)整合、維持社會穩(wěn)定，起到了十分重要的作用。4、有助于提高居民參與社區(qū)公共事務(wù)的意識社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展離不開社區(qū)成員的參與，那么，對于社區(qū)的公共事務(wù)的管理更是需要社區(qū)成員的積極參與，因為社區(qū)公共事務(wù)的管理是一個系統(tǒng)工程，這就要求充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)一切力量，廣泛參與。社區(qū)非營利組織參與，必將大大提高社會廣泛參與的程度。因為，社區(qū)非營利組織通過運用各種組織形式為社區(qū)成員提供參與社區(qū)公共事務(wù)的機(jī)會，從而有助于促進(jìn)社區(qū)成員之間的互動并營造和諧的社區(qū)氛圍，同時，在社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務(wù)的過程中，又可以不斷地融入社會追求民主、志愿、奉獻(xiàn)、自我完善與實現(xiàn)的觀念,形成社區(qū)居民的自我認(rèn)同與廣泛參與意識。張 明 “論第三部門在社區(qū)建設(shè)中的功能” 江海學(xué)刊J 2001年 第6期 這樣，不但能真正調(diào)動社區(qū)成員參與的積極性，還可以有效拓展社區(qū)成員參與的廣度和深度以及提高社區(qū)成員的自我管理能力。四、我國社區(qū)非營利組織發(fā)展在城市社區(qū)公共事務(wù)管理中存在的問題1、社區(qū)非營利組織的登記注冊問題社區(qū)非營利組織作為社區(qū)公共事務(wù)管理的主體之一，要更好地參與到社區(qū)公共事務(wù)的管理當(dāng)中，首先必須在身份和地位上得到社會的認(rèn)同。但是，由于社會的經(jīng)濟(jì)和政治體制因素的影響，我國社區(qū)非營利組織管理的法制化程度還相當(dāng)?shù)?，跟發(fā)達(dá)國家嚴(yán)密的社區(qū)非營利組織法律體系相比，差距還相當(dāng)遠(yuǎn)，使其缺乏法律地位和相應(yīng)的法律保護(hù)。迄今為止，民辦非社團(tuán)類的各類非營利組織無一進(jìn)行非營利單位的法人登記，在沒有法人地位的情況下，為了取得承認(rèn)，就按照行業(yè)歸口尋找各有關(guān)政府部門登記，一些非營利組織因各種原因，無法在民政系統(tǒng)注冊，只好轉(zhuǎn)為工商注冊，這就形成國家對非營利組織實行業(yè)務(wù)主管部門加登記主管部門的雙重管理體制，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。2、社區(qū)非營利組織在社區(qū)公共事務(wù)管理中的定位問題當(dāng)前，社區(qū)非營利組織在城市社區(qū)公共事務(wù)管理中存在諸多問題，這些問題在很大程度上都與都與社區(qū)非營利組織自身定位不明確有關(guān)。目前，許多社區(qū)非營利組織是緊緊掛靠在政府有關(guān)部門，有明顯的官辦色彩，實際上成了政府的辦事機(jī)構(gòu)。對社區(qū)公共事務(wù)的管理是一種自覺的控制過程，那么在這一管理過程中，社區(qū)非營利組織應(yīng)當(dāng)持續(xù)行使管理職能，需要尋找屬于自己的服務(wù)空間，尋找服務(wù)人群，而不是簡單地提口號和談設(shè)想。顯然，在行使對社區(qū)公共事務(wù)的管理職能上，社區(qū)非營利組織從誕生的那一刻起，就面臨與街道辦事處、居委會和基層政府以及其他社會組織的各方的博弈關(guān)系，那么，在這一博弈關(guān)系當(dāng)中，社區(qū)非營利組織的角色定位如何、背負(fù)什么樣的使命，將直接影響著其對于社區(qū)公共事務(wù)管理的效率和自身的存在與運營。3、社區(qū)非營利組織的內(nèi)部管理問題社區(qū)非營利組織的發(fā)展除了受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度環(huán)境與社會文化方面的限制之外，一個關(guān)鍵的因素在于其自身內(nèi)部管理的有效性問題。從對社區(qū)公共事務(wù)的管理方面來講，由于需要有適應(yīng)現(xiàn)代社區(qū)生活要求的、專業(yè)化、社會化的非營利組織，但目前絕大多數(shù)的社區(qū)非營利組織由于內(nèi)部財務(wù)管理、人力資源管理、活動管理等自身管理水平不足而導(dǎo)致的問題使其很難達(dá)到上述要求，并且無論在規(guī)模上還是在結(jié)構(gòu)上，都遠(yuǎn)不能滿足需要，與其本身的制度不全、管理不科學(xué)存在一種強(qiáng)相關(guān)關(guān)系。五、培育社區(qū)非營利組織發(fā)展的政策和建議1、健全法律體系，保證社區(qū)非營利組織的獨立自主性充分發(fā)揮社區(qū)非營利組織在社區(qū)公共事務(wù)管理中的作用，一方面從法律上撤消嚴(yán)格而繁瑣的審批手續(xù)，實行便捷的申請登記制度，以確定其相應(yīng)的合法地位，使其更好地行使管理職能，積極參與社區(qū)公共事務(wù)的管理。另一方面，在相關(guān)的立法當(dāng)中，要盡快訂立社區(qū)非營利組織運行的法規(guī)，對社區(qū)非營利組織的性質(zhì)、地位、職能、行為準(zhǔn)則以及活動范圍作出規(guī)定，充分發(fā)揮其自我服務(wù)，自我管理和自我教育的職能。2、加強(qiáng)社區(qū)非營利組織自身建設(shè)由于社區(qū)非營利組織是公民自愿參與形成的公益性組織，其行動的內(nèi)驅(qū)力主要來自于道德信念的自我激勵，使得其活動方向和服務(wù)取向具有很大的隨意性，帶有很強(qiáng)的主觀意志的色彩，成員的信念與使命有時會處于失靈的狀態(tài)，再加上社區(qū)非營利組織資金缺乏、人才缺乏，其發(fā)展的內(nèi)在動力往往不足，造成其專業(yè)化程度、服務(wù)水平和自律水平都比較低。因此，要改善社區(qū)非營利組織的內(nèi)部管理，強(qiáng)化其使命目標(biāo)意識，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，改善公共關(guān)系，以此增強(qiáng)其社會合法性和募集資金的能力。要堅持走專業(yè)化的道路，提升社區(qū)非營利組織的能力，同時，完善社區(qū)非營利組織的社會保障制度，解除員工的后顧之憂，為其提供必要的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等基本的社會保障。強(qiáng)化內(nèi)部的財務(wù)管理和改善人力資源管理，建立卓越的工作團(tuán)隊，圍繞從業(yè)人員誠信經(jīng)營、知識更新、增強(qiáng)個人發(fā)展?jié)摿Φ男枰乳_展培訓(xùn)工作。改善內(nèi)部管理機(jī)制，加強(qiáng)人際溝通，改善內(nèi)部人際關(guān)系，張銀杰 “論企業(yè)、市場、政府的行為邊界” 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究J 1997年 第5期Public Affairs Management of Urban Community and Community Non-profit Organizations DevelopmentTang Yun-gang （College of Real Estate, Beijing Normal University, Zhuhai, Guangdong,519085, China）Abstract: As the new form of group organization in community, non-profit organizations of community are playing more and more important role in the favorable social development and coordinating development. They are the major carrier of residents self-governance and democratic condominium which are supposed to contribute to express the wishes of the residents and engage in service for community residents. They take responsibility with community citizen and government organizations in public affairs management Also, they are the subject of community public affairs management, and play a special role in the management of community public affairs as their unique advantages, also play a irr