失地農(nóng)民保障法律體系建設(shè).doc

以人為本 促進(jìn)和諧加快建立完善失地農(nóng)民社會保障法律體系失地農(nóng)民問題是當(dāng)前城市化和工業(yè)化進(jìn)程中備受關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。像我國這樣的人口大國和農(nóng)業(yè)大國，城市化進(jìn)程中面臨的最大問題就是失地農(nóng)民社會保障問題，這個問題沒有妥善處理，城市化就很難成功。如果城市化不能順利進(jìn)行，就勢必影響我國現(xiàn)代化的進(jìn)程。但是，目前我國在失地農(nóng)民社會保障方面的法律法規(guī)不健全，尚未建立起安全有效的法律體系。這不僅給失地農(nóng)民切身利益帶來了威脅，還影響了社會的穩(wěn)定和發(fā)展。如何加快建立完善失地農(nóng)民社會保障法律體系，是關(guān)系到我國社會主義現(xiàn)代化能否快速實(shí)現(xiàn)的問題，也關(guān)系到我國能否實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的問題。因此，必須堅持以人為本，用科學(xué)的發(fā)展觀妥善解決這個問題。失地農(nóng)民是指在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展過程中，由于城市化和工業(yè)化用地而失去土地的農(nóng)民。從法學(xué)角度講，失地農(nóng)民是指因失去土地而失去土地上包括財產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)機(jī)會的權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利，以及與土地相關(guān)的一系列權(quán)利的一類特殊法律主體。近年來，失地農(nóng)民的民生問題一直受到社會各界的廣泛關(guān)注，但卻一直沒有得到很好的解決，其主要原因就是我國還缺乏完善的失地農(nóng)民社會保障法律體系。因此，立足我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，致力于我國失地農(nóng)民社會保障法律體系的構(gòu)建與完善非常必要。筆者就這一問題，在結(jié)合我區(qū)失地農(nóng)民狀況和社會保障法制建設(shè)實(shí)際進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了以下調(diào)研論文。一、我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)業(yè)用地通過征用變成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，征地面積不斷增加，使得當(dāng)前我國失地農(nóng)民的數(shù)量急劇上升，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前我國因征地而失去土地的農(nóng)民總數(shù)接近5000萬。而就區(qū)而言，截至2007年底，全區(qū)失地農(nóng)民總數(shù)達(dá)到了84310人，占到了全區(qū)總?cè)丝跀?shù)的10%。這些失地農(nóng)民在為國家或地方城市化、工業(yè)化建設(shè)犧牲利益做出特殊貢獻(xiàn)的同時，卻面臨著自身生存的危機(jī)，成了真正的下崗農(nóng)民，處在了城市和農(nóng)村的外緣。在失去了對土地依賴程度比較高的農(nóng)業(yè)收益后，又無穩(wěn)定的新的收入來源的情況下，生活往往陷于困境。農(nóng)民對失地后如何獲得新的經(jīng)濟(jì)來源、就業(yè)機(jī)會、社會保障充滿憂慮。因此，失地農(nóng)民對生活保障有著共同而迫切的需求。然而，在我國現(xiàn)行的中央和地方保障政策中，卻找不到針對失地農(nóng)民的相關(guān)政策法律依據(jù)，往往只靠“搭車”服務(wù)和打“擦邊球”，來解決極少數(shù)失地農(nóng)民的生活保障問題，失地農(nóng)民社會保障仍然停留在原來實(shí)行的農(nóng)村五保戶保障、家庭最低保障、特殊困難家庭資助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度層面上，缺乏適合于失地農(nóng)民自身特點(diǎn)的包括基本生活保障、養(yǎng)老保障在內(nèi)的失地農(nóng)民生活保障機(jī)制。比如在區(qū)的失地農(nóng)民中，參加新農(nóng)合的有47261人，占失地人口總數(shù)的56%，納入城市低保的有13808人，占失地總?cè)丝跀?shù)的16.3%，而參加養(yǎng)老保險的只有411人，僅占失地總?cè)丝跀?shù)的4.87。社會保障法律制度的缺失，導(dǎo)致了大量的失地農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的弱勢群體。因?yàn)槠浜戏?quán)益受到侵害，群體性上訪事件不斷增加，已成為影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。 二、失地農(nóng)民社會保障的立法現(xiàn)狀憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效率，也是我國最主要的法律淵源。它綜合性地規(guī)定了國家、社會和公民生活的根本問題，其中包括了公民依法享有社會保障的權(quán)利。如：憲法修正案第二十三條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！痹摋l的規(guī)定為我國建立健全社會保障制度奠定了憲法基礎(chǔ)，也是對當(dāng)前存在的失地農(nóng)民生活保障權(quán)利的間接確認(rèn)。十屆全國人大五次會議通過的物權(quán)法對失地農(nóng)民社會保障權(quán)利的保護(hù)，主要體現(xiàn)在對土地征用的有關(guān)規(guī)定上。如對征收的問題明確規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！蓖瑫r，隨著中國的社會保障事業(yè)的不斷發(fā)展，社會保障立法也相應(yīng)地出臺了中華人民共和國失業(yè)保險條例、關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定、社會保險費(fèi)征繳暫行條例、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例、城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例等一系列法律法規(guī)，涉及到企業(yè)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、女職工生育保險以及城市居民最低生活保障制度等方面，這些法律法規(guī)的出臺，為我國的社會保障立法工作起到積極的推進(jìn)作用。然而我國在失地農(nóng)民社會保障的立法方面，除了以上極少數(shù)的幾個法律條文外，卻沒有形成一個比較系統(tǒng)的法律體系，國家立法仍處以一片空白的狀態(tài)。目前，我國失地農(nóng)民社會保障法律體系主要是以各地方出臺的關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障方面的行政法規(guī)和規(guī)范性文件為主，如成都市人民政府于2004年出臺了成都市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險辦法和成都市己征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險辦法；同年12月，天津市出臺了天津市被征地農(nóng)民社會保障試行辦法；2005年西安市出臺了西安市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險實(shí)施辦法（試行）的通知，通知中制定了養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的可操作性；2006年，勞動保障部出臺了關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見。經(jīng)過多年來的探索和實(shí)踐，近年來區(qū)也相繼制定出臺了關(guān)于失地農(nóng)民社會保障的三個規(guī)范性文件：一是關(guān)于加強(qiáng)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的意見，該意見對被征地農(nóng)民的社會保障的對象、重點(diǎn)，被征地農(nóng)民社會保障資金的籌集和管理等作出了詳細(xì)規(guī)定；二是區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險實(shí)施辦法（暫行），該辦法在部門職責(zé)、養(yǎng)老保險基金管理等方面作了具體規(guī)定，具有一定的可操作性；三是區(qū)被征地農(nóng)民生活保障金征收辦法，對被征地農(nóng)民社會保障資金的來源進(jìn)行了規(guī)定。這三個規(guī)范性文件的出臺，在一定程度上填補(bǔ)了我區(qū)失地農(nóng)民社會保障法律制度的空白。 三、失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)行立法之不足（一）失地農(nóng)民社會保障立法工作嚴(yán)重滯后。社會保障必須以社會立法為手段，才能使其運(yùn)作法制化、規(guī)范化。而目前國家還沒有一部針對失地農(nóng)民這一群體的專門立法。盡管物權(quán)法有保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的規(guī)定，但對失地農(nóng)民的保障方式仍然以貨幣補(bǔ)償為主，缺乏對其長遠(yuǎn)生計的保護(hù)。此外，失地農(nóng)民社會保障制度中的其它項(xiàng)目，如社會救濟(jì)、社會福利及社會優(yōu)撫等的立法也很欠缺，基本上處于立法的空白地帶。社會保障國家立法的滯后勢必造成社會保障制度在各地實(shí)施過程中缺乏足夠的法律依據(jù)，只能靠政策規(guī)定和行政手段來推行，不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。 （二）失地農(nóng)民社會保障立法層次低。由于國家立法的缺位，現(xiàn)實(shí)中各地失地農(nóng)民社會保障法規(guī)大多是以“規(guī)定”、“決定”、“意見”、“通知”的形式出現(xiàn)的，通過人大進(jìn)行的立法很少，立法層次和效力較低，而且使用的大都是口號性、號召性的語言或是比較原則的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，不僅法律效力等級低，而且其權(quán)威性也不夠，在實(shí)踐中很難執(zhí)行。這種現(xiàn)狀顯然與失地農(nóng)民社會保障法的地位不相符合，也導(dǎo)致了失地農(nóng)民社會保障立法權(quán)威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的嚴(yán)重缺乏，在具體操作中容易出現(xiàn)與其他法律法規(guī)相抵觸的情況。（三）失地農(nóng)民社會保障立法體系不健全。失地農(nóng)民社會保障法律體系應(yīng)當(dāng)是一個包括征地補(bǔ)償、失地農(nóng)民安置、社會保險、社會救助、社會福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等在內(nèi)的一個完整的保障法律體系。但是從目前的實(shí)際情況看，各地現(xiàn)行的社會保障立法都存在制度不完善、體系不健全等問題，主要表現(xiàn)在：一是征地制度不完善，征地補(bǔ)償和利益分配機(jī)制不合理，缺乏法律法規(guī)的約束力和控制力；二是對解決失地農(nóng)民根本生計問題的社會救助、社會福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等子系統(tǒng)的重視不夠，或是有所涉及，但都是比較原則性的，可操作性不強(qiáng)。（四）失地農(nóng)民社會保障法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制弱。建立健全失地農(nóng)民社會保障的法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制是失地農(nóng)民社會保障法制建設(shè)的必然要求。失地農(nóng)民社會保障的法律監(jiān)督是指為使失地農(nóng)民社會保障的管理符合國家法規(guī)要求，從而對失地農(nóng)民社會保障的管理過程和管理結(jié)果進(jìn)行評審和鑒定。我國現(xiàn)行社會保障法律監(jiān)督機(jī)制薄弱，主要體現(xiàn)在社會保障中缺乏對社會保障基金籌集與運(yùn)營的監(jiān)督，導(dǎo)致部分負(fù)有繳納社會保障費(fèi)法定義務(wù)并具有繳納能力的義務(wù)人拒繳、欠繳或以各種方式逃避繳費(fèi)義務(wù)。失地農(nóng)民社會保障作為該系統(tǒng)的一部分，也不免存在這種現(xiàn)象。失地農(nóng)民社會保障的實(shí)施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁活動等。實(shí)施機(jī)制較弱的主要原因在于我國各地區(qū)制定的失地農(nóng)民社會保障制度中缺乏法律責(zé)任和制裁措施等要件。比如在區(qū)制定的關(guān)于失地農(nóng)民社會保障的三個規(guī)范性文件中，根本沒有法律責(zé)任和制裁措施的相關(guān)規(guī)定，這就使得在實(shí)踐當(dāng)中，當(dāng)發(fā)生失地農(nóng)民社會保障問題的爭議或糾紛時，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院難以根據(jù)有效的法律依據(jù)進(jìn)行仲裁或判決，或是對現(xiàn)實(shí)中擠占、挪用、截留社會保險基金的違法行為無法進(jìn)行及時和有效的懲治。四、對建立完善失地農(nóng)民社會保障法律體系的建議（一）建議加快失地農(nóng)民社會保障國家立法工作。由于現(xiàn)行的各地方制定的失地農(nóng)民社會保障辦法立法層次低，缺乏有效的法律約束，缺乏執(zhí)行力，因此不能有效和可持續(xù)的起到對失地農(nóng)民的保障作用。應(yīng)盡快由國家出臺統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障法。在此基礎(chǔ)上，由國務(wù)院分別制定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障條例、失地農(nóng)民醫(yī)療保障條例、失地農(nóng)民最低生活保障條例等單行條例，形成一整套國家對失地農(nóng)民實(shí)施社會保障的法律體系，從而指導(dǎo)各地方制定完善相關(guān)的地方性法規(guī)，并對各地方相關(guān)政策的實(shí)施起到法律約束的作用。 （二）健全完善地方性失地農(nóng)民社會保障法律體系。在國家立法的基礎(chǔ)上，各地也應(yīng)該結(jié)合各自經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及失地農(nóng)民的實(shí)際情況等，在廣泛開展調(diào)查研究并借鑒其他有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快出臺比較全面的地方性征地補(bǔ)償及失地農(nóng)民基本生活保障政策法規(guī)，從政府規(guī)章的層面對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和被征地農(nóng)民的參保年齡、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取年齡、待遇水平、基本生活保障金調(diào)整等作出相對統(tǒng)一的規(guī)定。在這一問題上，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)從健全和完善征地法律制度，規(guī)范征地行為入手。及時制定高效、公開、公正的征地程序，增強(qiáng)政府征地的透明度，切實(shí)做到先規(guī)劃后征地、先補(bǔ)償后征地，杜絕征地的盲目性和隨意性；進(jìn)一步完善征地拆遷和安置補(bǔ)償機(jī)制，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍，規(guī)范征地拆遷程序。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，嚴(yán)格區(qū)分公益性征地和經(jīng)營性征地標(biāo)準(zhǔn)，對公益性征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照“保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低”的原則，參考土地的市場價格和全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行確定。對于經(jīng)營性質(zhì)征地一方面要嚴(yán)格控制，另一方面應(yīng)遵循價值規(guī)律，引入市場機(jī)制，充分考慮被征地農(nóng)民和建設(shè)用地方雙方的權(quán)益公正、公平，按照市場供求關(guān)系決定土地價格，以充分尊重農(nóng)民對土地的使用權(quán)、處置權(quán)。同時，無論是公益性征地還是商業(yè)性征地，在現(xiàn)有補(bǔ)償范圍中要參照城鄉(xiāng)勞動力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障水平增設(shè)“社會保障補(bǔ)償”內(nèi)容，制定完善包括社會救助、社會福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等一系列配套的法律法規(guī)，將失地農(nóng)民的社會保障問題，在征地補(bǔ)償過程中凸現(xiàn)出來，從而形成一個比較完整的失地農(nóng)民社會保障法律體系，這樣才能切實(shí)有效的保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。 （三）建立健全基金的管理及運(yùn)行機(jī)制。失地農(nóng)民的社會保障基金的高效運(yùn)作必須有一整套嚴(yán)格的監(jiān)管體系作保證，因此建立健全相關(guān)的管理制度如財務(wù)核算制度、審計監(jiān)督制度、績效評價制度等，在基金管理的規(guī)范化和運(yùn)作的法律化上顯得尤為重要。建議制定完善失地農(nóng)民社會保障基金管理使用辦法，明確基金的管理部門、管理方式以及運(yùn)行方式?？稍趧趧优c社會保障部門或財政部門設(shè)立一個專門從事失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金存儲和管理的機(jī)構(gòu)，實(shí)行收支兩條線和財政專戶管理，單獨(dú)建賬、?？顚Ｓ?。在基金的運(yùn)行方面，應(yīng)確立多元化的投資理念，如實(shí)物投資、購買國債、銀行存款等，把基金投資的風(fēng)險降到最低，還可由地方財政擔(dān)保向銀行貸款用于地方建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基金的投資回報率。另外，還有一種非常值得探索的途徑，即把養(yǎng)老保險基金交給實(shí)力和信譽(yù)都不錯的商業(yè)保險公司托管，商業(yè)保險公司應(yīng)該保證該基金一