Cfhtsu淺談城市園林綠化經(jīng)濟管理趨勢.doc

秋風(fēng)清，秋月明,落葉聚還散,寒鴉棲復(fù)驚。淺談城市園林綠化經(jīng)濟管理趨勢摘要：由于近年來國家大力建設(shè)園林化城市的帶動，城市園林綠化已經(jīng)成為一門新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè)。在國家法律、法規(guī)的調(diào)控下，城市園林綠化與經(jīng)濟發(fā)展形成了相互促進(jìn)、互為基礎(chǔ)的態(tài)勢，也從中顯示著古老園林的嶄新魅力。在綠化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，城市綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)組成發(fā)生了巨大變化。今后，應(yīng)注意加強維護(hù)城市綠地的可持續(xù)發(fā)展，調(diào)整現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)城市園林建設(shè)與國家經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，使綠化建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理法制化、規(guī)范化，依靠園林綠化產(chǎn)生效益必須有專業(yè)技術(shù)作為保障，政府應(yīng)該運用相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，制定可行的發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)市場的規(guī)范運行，把城市園林綠化的經(jīng)營管理活動納入國際法規(guī)和國際慣例的軌道之中。從專業(yè)的角度，將城市園林綠化建設(shè)與經(jīng)濟管理有機結(jié)合，走出一條城市園林綠化經(jīng)濟管理發(fā)展之路。關(guān)鍵詞：城市綠化；環(huán)境產(chǎn)業(yè)；管理趨勢一、時代特征近年來，我國城市綠地面積增長很快，1998年、1999年、2000年，分別比上一年提高了9.14、9.58、8.95個百分點，都接近于國民經(jīng)濟的增長幅度。這個成就的取得，歸功于全民環(huán)境覺悟的提高，增強了綠化祖國的自覺性；國家法律、法規(guī)，把綠化建設(shè)列為各級政府的職責(zé)，并且規(guī)定為各行各業(yè)以及公民的義務(wù)；在城鄉(xiāng)建設(shè)中，把綠化列為必須同步進(jìn)行的建設(shè)項目之一?？偟膩碚f，在國家法律、法規(guī)的調(diào)控下，綠化事業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展形成了相互促進(jìn)、互為基礎(chǔ)的態(tài)勢。在綠化事業(yè)的發(fā)展過程中，城市綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。據(jù)中國城市建設(shè)統(tǒng)計年報測算，在城市綠地中，公共綠地占15.8%16.95%，公園占9.8%10.1%，屬于園林專業(yè)部門以外的占61.19%62.82%。苗圃占城市綠地的3.67%，其中屬于園林專業(yè)部門以外的占40.58%59.16%。當(dāng)今綠化事業(yè)的實踐，比過去任何時期都要豐富得多、精彩得多，不但出現(xiàn)了量的增長，而且形成了質(zhì)的變化。由于綠化事業(yè)格局的演化，形成了如下新的行業(yè)特征：(1)綠地功能由以休閑、游覽為主，轉(zhuǎn)向以環(huán)境功能為主；(2)管理范圍由對行政系列內(nèi)單位的管理為主，轉(zhuǎn)向涵蓋城鄉(xiāng)面對全社會綠地樹木的管理；(3)綠化建設(shè)的投資由政府單一渠道，轉(zhuǎn)向投資主體多元化；(4)綠化生產(chǎn)由計劃管理，轉(zhuǎn)向市場運作；(5)政府主管部門的職能由行政指揮，轉(zhuǎn)向依法調(diào)控；(6)綠化建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)事業(yè)處于相輔相成的地位。形勢在呼喚符合時代特征的管理理論和管理策略。2產(chǎn)業(yè)化和權(quán)益平衡2.1 城市綠化是一門新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè)城市綠化的建設(shè)過程、功能要求和經(jīng)營目的，與林業(yè)有所不同，但都是生產(chǎn)建設(shè)的組成部分，一個是以取材為主，一個是以環(huán)境保護(hù)為主。城市綠化是對社會環(huán)境資本的投入，其經(jīng)濟回報是多方面的，而且是十分豐厚的。城市對園林的需求分為兩個方面：一是作為基礎(chǔ)設(shè)施；二是作為休閑設(shè)施。前者應(yīng)當(dāng)由市政當(dāng)局作為公共產(chǎn)品共給全體市民，后者則可以由法人實體作為法人產(chǎn)品提供給部分市民。(1)綠化建設(shè)所投入的綠化材料，在合理的養(yǎng)護(hù)下，將不斷增加物質(zhì)量，為社會積累財富。據(jù)寶鋼綠地資源評價與生態(tài)群落構(gòu)建研究估算，上海寶山鋼鐵總廠的廠區(qū)綠化價值，為建設(shè)費及其養(yǎng)護(hù)管理費總投入的2.3倍。在綠化材料物質(zhì)量積累的同時，發(fā)揮著越來越大的環(huán)境效益。其優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量，提高人民生活水平的功能，形成提升城市以及社區(qū)價值的砝碼。(2)綠化的環(huán)境功能，是潛在的生產(chǎn)力，融合在社會生產(chǎn)的全過程中，作為一項重要的環(huán)境資本，是可持續(xù)發(fā)展的保障條件之一。許多城市和社區(qū)出現(xiàn)了“以綠引資，因綠興市”的連鎖反應(yīng)，因環(huán)境改善、景觀美化，而招來投資者、旅游者，繁榮了經(jīng)濟。有的城市計算建設(shè)投入與產(chǎn)出之比達(dá)到15的高值。一次投資長期受益，走上了環(huán)境與經(jīng)濟互相促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。有遠(yuǎn)見的建設(shè)者、開發(fā)商，為了適應(yīng)當(dāng)今人們注重環(huán)境選擇“擇綠而居”的時尚，自覺地投入土地、資金興建綠地，成為決策的熱點。因為有了綠色的環(huán)境而房價上升，樓盤熱銷，綠化與物業(yè)市場出現(xiàn)了密不可分的“經(jīng)濟波瀾”。(3)城市綠化形成的“經(jīng)濟波瀾”滲透在社會經(jīng)濟和人民生活的各個方面。結(jié)合城市建設(shè)工程進(jìn)行綠化建設(shè)，以及在人口稠密、建筑擁擠的地區(qū)進(jìn)行“拆房建綠”，對國家和建設(shè)單位來說，都是一筆不小的投入。但是綠化建設(shè)所形成的經(jīng)濟動力，涉及許多經(jīng)濟領(lǐng)域。首先是提高了環(huán)境質(zhì)量，提升了地區(qū)的物業(yè)價值，改善了居住條件，造福人民；拉動了房地產(chǎn)市場、金融市場、裝潢市場、建材市場、勞動力市場、搬運市場等。除了投資者直接受益以外，對社會經(jīng)濟的拉動作用是很大的，只要進(jìn)行綜合核算，其經(jīng)濟效益將大大超過投資額。由于經(jīng)濟效益的誘導(dǎo)效應(yīng)，提高了投資主體的“綠化覺悟”，推動了綠化建設(shè)的自覺性、主動性。2.2 權(quán)益的平衡問題值得探討城市綠化所形成的環(huán)境效益，不受疆域的約束，無論投資者還是非投資者，都可以不受限制地在自然空間里均衡地得到享受，由此形成了環(huán)境效益普遍性的特點。市民作為納稅者，享受綠化的環(huán)境效益是合情合理的。但是，當(dāng)某些經(jīng)濟實體因城市的綠化環(huán)境使他在經(jīng)濟活動中受益時，他不需要通過市場付出代價，又形成了綠化經(jīng)濟效益外部性的特點。對那些沒有依法負(fù)擔(dān)應(yīng)有的綠化建設(shè)任務(wù)或沒有達(dá)到法定綠化數(shù)量的單位來說，實際是他們占用了社會的環(huán)境資源。對這類單位應(yīng)該以環(huán)境評價、計量為標(biāo)準(zhǔn)，他們應(yīng)該向社會做出補償。把外部化的經(jīng)濟成本轉(zhuǎn)向內(nèi)部化，才能從利益驅(qū)動的高度，調(diào)動其綠化建設(shè)的自覺性、主動性。同樣，某些依法進(jìn)行了環(huán)境綠化建設(shè)達(dá)到或超過法定指標(biāo)的單位，他們投入了土地、資金，對城市綠地系統(tǒng)做出了貢獻(xiàn)，他們是城市環(huán)境質(zhì)量的生產(chǎn)者。政府對這類單位在稅費負(fù)擔(dān)方面給以優(yōu)惠才比較合理。但是，目前對綠化的環(huán)境效益，還處在有認(rèn)識無評價或有評價無計量的狀況。多數(shù)單位對綠化的效益還停留在從概念到概念的水平上?，F(xiàn)在有一些先行單位，對綠化的環(huán)境效益進(jìn)行了經(jīng)濟效益評價、計量，取得了較好的效果。例如：上海寶山鋼鐵總廠經(jīng)過對廠區(qū)綠化進(jìn)行的核算，發(fā)現(xiàn)環(huán)境效益的經(jīng)濟價值為綠化投資的11.26倍(據(jù)寶鋼綠地資源評價與生態(tài)群落構(gòu)建研究)。從深化城市綠化管理要求出發(fā)，應(yīng)從法制和管理上推行綠化環(huán)境經(jīng)濟效益評價、計量。這一舉措在工作的初始階段應(yīng)該刪繁就簡、由粗到細(xì)、循序漸進(jìn)地逐步推開，以便比較具體地反映綠化的經(jīng)濟效益。這是確立城市綠化的性質(zhì)、地位，促進(jìn)綠化事業(yè)發(fā)展的一項重要措施。3綠化管理法制化法制建設(shè)是管理能力的建設(shè)。法制建設(shè)的出發(fā)點，在于以立法的形式把城市綠化規(guī)劃目標(biāo)，化作具體任務(wù)，落實到社會各項經(jīng)濟活動中去。管理機關(guān)的職權(quán)是法律賦予的，管理者的行為只能規(guī)范在法律范圍之內(nèi)，法制是實施管理的準(zhǔn)繩。人們常說：“領(lǐng)導(dǎo)重視就什么都好辦了”。但是，這與法制相比較，“依法治綠”才是最公平、最持久、最權(quán)威的管理。我國多項法律、法規(guī)中，對保障城市綠化事業(yè)的發(fā)展，都作了若干規(guī)定。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市綠化事業(yè)的推進(jìn)，實施管理中有些問題值得重新探討。根據(jù)市場經(jīng)濟體制和城市綠化事業(yè)發(fā)展的新階段，增加了“依法治綠”迫切性，需要以法制保障綠化事業(yè)的發(fā)展。目前應(yīng)該清理計劃經(jīng)濟體制的影響。在城市綠化條例的基礎(chǔ)上，對改革開放以來行之有效的政策措施用法律形式固定下來，修改與市場經(jīng)濟和“入世”不相適應(yīng)的法規(guī)、條例。至少應(yīng)該研究以下這幾個方面的問題：(1)面對綠化事業(yè)社會化的特點，確立綠化建設(shè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位、社會各方的職責(zé)和權(quán)益；(2)面對綠地面積增加、質(zhì)量提高的現(xiàn)實，確立全社會發(fā)展綠化和維護(hù)綠化的法律保障；(3)對新興的、發(fā)展中的綠化產(chǎn)業(yè)，要依法規(guī)范市場秩序，建立相應(yīng)的中介機制、監(jiān)管機制。4 幾個管理策略問題4.1 加強維護(hù)“綠線”的嚴(yán)肅性“綠線”的劃定是實現(xiàn)綠化規(guī)劃的前瞻措施，維護(hù)“綠線”比劃定“綠線”更重要。當(dāng)今實施的“拆房建綠工程”，對當(dāng)代人來說是個大成就，但需要以數(shù)倍、數(shù)十倍的投入進(jìn)行環(huán)境重塑。前車之鑒不容忽視，以多少無奈吞下歷史的苦果，不要因現(xiàn)在的寬容給后人留下隱患。應(yīng)該嚴(yán)守規(guī)劃，從法制出發(fā)，像維護(hù)“紅線”一樣，維護(hù)“綠線”的嚴(yán)肅性，控制建筑物、構(gòu)筑物的新建，制訂土地轉(zhuǎn)讓、土地借用、房屋拆建等的法制措施。4.2 調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)綠化發(fā)展當(dāng)今，城市綠化是涵蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)工程，近郊、遠(yuǎn)郊都納入了城市綠化系統(tǒng)規(guī)劃之中。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、采取綠化與生產(chǎn)相結(jié)合的措施、開展多種經(jīng)營，是城鄉(xiāng)一體化大規(guī)模發(fā)展綠地的基本措施?；仡櫲祟惖纳a(chǎn)歷史，綠化、植樹從來就是謀求生存、富民強國的手段。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開辟生產(chǎn)致富的道路，是發(fā)展綠化的必由之路。在法制建設(shè)和綠化管理中，應(yīng)該研究解決資金投入、合作經(jīng)營以及土地使用、農(nóng)業(yè)稅收等方面的扶持政策。4.3 養(yǎng)護(hù)管理法制化城市里的一切綠地、樹木，不論所有權(quán)屬于誰，都是綠化系統(tǒng)的組成部分。做好所有綠地、樹木的養(yǎng)護(hù)管理，使其茁壯生長，是發(fā)揮綠化效益、提高城市綠化水平、鞏固綠化成果的關(guān)鍵，與發(fā)展具有同樣意義。我國法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定，即使是綠地、樹木的所有者，也不準(zhǔn)損壞樹木、侵蝕綠地。綠化事業(yè)發(fā)展到目前的水平，需要以立法的形式把綠地、樹木、養(yǎng)護(hù)、管理列為所有者的責(zé)任。國外在城市綠化管理中，不乏這方面的先例。需要制定不同的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，把養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任落實到單位和市民中去，建立賞罰法規(guī)。同時，興辦綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)，開發(fā)綠化養(yǎng)護(hù)市場。實行集約化經(jīng)營，為社會綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)。4.4 綠化效益的技術(shù)保障城市綠化效益來源于功能，功能來源于綠地的數(shù)量和質(zhì)量，環(huán)境效益、社會效益都是以植物為基礎(chǔ)的。過量建造亭、臺、樓、閣，堆砌假山，搞豪華的硬地鋪裝，其后果是投資與效益成反比。在當(dāng)今綠化建設(shè)高速發(fā)展的時候，應(yīng)該制訂綠量指標(biāo)、建筑物限制指標(biāo)，從技術(shù)政策上保障綠化的實效。5 市場導(dǎo)向僅以“國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)”為例，要達(dá)到其基本要求，需要投入的土地即接近城市土地面積的1/3，城市中任何行業(yè)都沒有這樣多的土地投入。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民用建設(shè)中，對綠化的投資，都占有相當(dāng)比例。城市綠化產(chǎn)業(yè)正蒸蒸日上地活躍在市場經(jīng)濟大潮中。全社會對綠化建設(shè)的投資，以及市民對綠化的消費，都是通過市場實現(xiàn)的。各種所有制的相關(guān)企業(yè)，構(gòu)成了豐富多彩的綠化市場。其中包括：規(guī)劃設(shè)計、科學(xué)技術(shù)、綠化施工、綠化材料生產(chǎn)、機具肥料藥劑生產(chǎn)、綠化養(yǎng)護(hù)及游覽服務(wù)等。千萬家企業(yè)在競爭中求生存、求發(fā)展，原來計劃經(jīng)濟體制已經(jīng)為市場體制所代替。以上海綠化材料供銷情況為例，綠化工程中，國有苗圃供應(yīng)的苗木不到1/10。原來把苗木自給率作為一項考核指標(biāo)，已經(jīng)沒有意義。綠化材料生產(chǎn)已不受所有制、地域的局限，而依土地租金、勞動力價格、生態(tài)環(huán)境、技術(shù)條件、運輸費用而自由選擇。綠化業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域已經(jīng)向市內(nèi)外、省內(nèi)外、國外開拓。尤其是“入世”以后，需要建立與國際貿(mào)易相一致的市場規(guī)則，把經(jīng)營活動納入國際法規(guī)和國際慣例的軌道之中。從事綠化行業(yè)的法人成千上萬，分布在各個專業(yè)、各個地區(qū)，具有不同的所有制和經(jīng)營方式。他們的經(jīng)營成果是社會經(jīng)濟成果的組成部分。他們的誠信經(jīng)營、生產(chǎn)質(zhì)量、技術(shù)水平，都不同程度地反映在城市綠化的質(zhì)量、造價等諸多方面。政府主管部門在市場經(jīng)濟體制下，不可能、也不應(yīng)該對各個法人進(jìn)行直接管理。為了獲得理想的市場效應(yīng)，維護(hù)市場秩序，保障綠化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，政府應(yīng)該運用相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展計劃引導(dǎo)市場的運行，運用法律、法規(guī)，規(guī)范市場行為，使行業(yè)的經(jīng)營方向、發(fā)展規(guī)模、資源配置符合城市綠化發(fā)展戰(zhàn)略的需要。在此情況下，客觀上就形成了建立行業(yè)組織，加強行業(yè)管理的迫切要求。所謂行業(yè)組織，是法人自愿組建的民間組織。它的宗旨是溝通政府與法人之間的聯(lián)系，加強行業(yè)的自律性，貫徹政府的有關(guān)法律、法規(guī)。政府部門作為行政管理者，通過行業(yè)組織，廣泛吸取各方面的意見和反映，使決策更符合實際，有利于政令暢通。同時，行業(yè)組織依法代表法人的利益，增強維護(hù)自身利益的能力，促進(jìn)行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。6 體制改革中的兩個熱點6.1 公益事業(yè)與企業(yè)化管理國家興建的公園和各種類型的公共綠地，是城市的基礎(chǔ)設(shè)施，所有權(quán)屬于國家，其建造的目的是為了提高環(huán)境質(zhì)量，豐富市民的文化生活。它是不以盈利為目的的事業(yè)單位，以社會效益為一切經(jīng)營活動的準(zhǔn)則。公民是納稅者，理應(yīng)獲得公益事業(yè)的服務(wù)。公園、公共綠地等事業(yè)單位在經(jīng)濟體制改革中，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，在國家所有權(quán)不變的前提下，經(jīng)營者以企業(yè)法人的資格，承擔(dān)公園、公共綠地的養(yǎng)護(hù)管理任務(wù)，按照約定的工作數(shù)量、質(zhì)量和費用定額，核定養(yǎng)護(hù)、管理費用投資。通過招標(biāo)投標(biāo)的方式，確定承擔(dān)養(yǎng)護(hù)、管理任務(wù)的企業(yè)。承擔(dān)養(yǎng)護(hù)管理的企業(yè)實行企業(yè)化管理，這與公園、公共綠地的事業(yè)性質(zhì)是兩個不同的概念，二者不容混淆。至于養(yǎng)護(hù)管理資金的來源，理應(yīng)主要來自地方財政。至于資金核撥的依據(jù)，應(yīng)改變過去那種按人頭撥款的局面，將“以費養(yǎng)人”改為“以費養(yǎng)事”，這在綠化管理體制上是一大進(jìn)步。公園、公共綠地的收入，則實行收支兩條線，以收抵支。公園、公共綠地的公益事業(yè)