《議程、備選方案與公共政策》讀書筆記.doc

議程、備選方案與公共政策讀書筆記本書是美國著名的公共政策研究專家約翰金登教授的享有盛譽(yù)的學(xué)術(shù)專著之一，也是該領(lǐng)域的權(quán)威教材之一。本書秉金登教授的一貫研究風(fēng)格，借助其高超的調(diào)查和寫作技巧，在政治學(xué)界獨樹一幟。他在本書中系統(tǒng)地分析了公共政策形成過程中的主要環(huán)節(jié)，即問題的提出、備選方案的產(chǎn)生和議程的建立等，并指出議程建立的重要性。本書對公共政策領(lǐng)域的教學(xué)、研究和實踐都曾產(chǎn)生深刻的影響。一、公共政策的過程：（1）議程的建立；（2）備選方案的闡明；（3）闡明的備選方案之間做出一個權(quán)威性的選擇；（4）決策的執(zhí)行。主要探討的是前兩個過程：1、議程的建立：把可能被視為引起了他們關(guān)注的那組主題的范圍縮小至他們實際上的確關(guān)注的那個主題編目上，即參與者為什么處理一些問題而忽視其他問題。2、備選方案的闡明：從范圍上把一大批可能的備選方案縮小到實際上要從其中進(jìn)行選擇的那一批備選方案上，即為什么某些可供選擇的備選方案很受重視而其他的備選方案則被忽視。對這兩個問題的回答是從兩個方面進(jìn)行的：1、參與者：揭示了誰影響議程以及他們?yōu)槭裁从绊懽h程。2、過程：這些參與者影響議程和備選方案的過程。設(shè)想了三條過程溪流：問題溪流、政策溪流以及政治溪流。需要強(qiáng)調(diào)兩點：每一種參與者大體上都可能參與每一種過程。例如，政策不是分析人員的專有領(lǐng)地，政治也不是政治家的專有領(lǐng)地。盡管如此，參與者實際上通常在一定程度上都專注于一個過程或另一個過程。例如，學(xué)者更多參與的是政策形成過程而不是政治過程；而政黨則更多的是參與政治過程而不是參與起草具體的政策建議過程。參與者與過程各自都可能充當(dāng)一種促進(jìn)因素或者約束因素。作為一種促進(jìn)因素，這些參與者或過程把某一主題提到議程上的更高位置，或者促使某一備選方案得到更為積極的考慮。例如，一位總統(tǒng)或國會委員會主席就可以決定使某一主題顯得突出?；蛘哒f，一個問題之所以很突出，其原因在于發(fā)生了一場災(zāi)難或某一眾所周知的指標(biāo)發(fā)生了變化。作為一種約束因素，這些參與者或過程可以阻抑對某一主題或備選方案的重視。例如，壓力集團(tuán)對某一項目強(qiáng)有力的反對就可以使該項目在優(yōu)先考慮的項目編目上地位下降甚或被驅(qū)逐出議程。再比如，當(dāng)行政當(dāng)局強(qiáng)調(diào)自己優(yōu)先考慮的項目時，它就會限制人們關(guān)注其他主題的能力。對某一項目預(yù)算成本的擔(dān)心也可以使該項目幾乎不可能受到關(guān)注。二、參與者的作用討論證實哪些參與者重要，哪些參與者被認(rèn)為重要但結(jié)果卻證明并不重要，以及參與者相互關(guān)聯(lián)的方式和他們與議程建立過程的關(guān)聯(lián)方式。主要通過三個問題來討論：（1）每一種參與者的重要性；（2）每一種參與者發(fā)揮重要作用的方式；（3）每一種參與者可以獲得的資源。1、 主要對議程建立起作用的參與者（1）總統(tǒng)非常重要，不僅能夠單獨建立行政部門人員的議程，而且還能夠單獨建立國會及政府外部人員的議程。能支配甚至決定政策議程，但卻不能支配那些經(jīng)過認(rèn)真思考的備選方案，而且他也不能決定最后的結(jié)果。資源：一套制度資源，其中包括否決權(quán)以及雇傭和解雇的特權(quán)。組織上的資源，相對于國會，行政部門是一種更加一元的決策實體。對公眾注意力的控制權(quán)，因為公眾注意力可以轉(zhuǎn)化成為一種壓力來迫使其他的官員采納總統(tǒng)的議程。黨派因素。當(dāng)國會也受自己政黨控制時總統(tǒng)對議程的推動就更少受限制。（2）政治任命官人們常常認(rèn)為政治任命官成了其機(jī)構(gòu)的俘虜，或者說，那些職業(yè)文官有辦法弱化其被任命的上司的權(quán)威。但實際上，在本項研究中的訪談中發(fā)現(xiàn)他們屬于經(jīng)常被提及的角色。他們對議程的建立作用的本質(zhì)：不是產(chǎn)生問題而是抬高問題。而且他們也從其與白宮的互動中得出他們所要優(yōu)先考慮的事項，這樣盡量就與總統(tǒng)不產(chǎn)生分歧。任職的非永久性使得他們有迅速行動的誘因。（3）重要的國會議員：他們的地位僅次于行政當(dāng)局，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)比行政當(dāng)局的任何單個組成部分的地位靠前。既影響議程的建立又對備選方案有某種控制能力。但他們主要是重要的議程建立者：合法權(quán)威：國內(nèi)政策領(lǐng)域的重大變革通常需要新的立法；公開性：議員舉行聽證會、提出議案、發(fā)表演講，這些都可以被新聞媒體在顯著地位置加以報道，并可能會被有效地傳遞給其他參與者?；旌系男畔ⅲ夯旌狭藢嶓w因素和政治因素、混合了學(xué)術(shù)界的信息和壓力集團(tuán)的信息、混合了官僚和選民；長期供職。（4）媒體：充當(dāng)一種溝通角色，對公共輿論產(chǎn)生影響，從而間接影響參與者。常常被描繪成為有力的議程建立者，但本研究卻發(fā)現(xiàn)不是這樣。媒體的曝光等等往往不被視為真正重要的問題，更像是一些短期的麻煩事；媒體不是對議程產(chǎn)生獨立的影響，而是報道政府中正在發(fā)生地事情。（5）與選舉有關(guān)的角色：重要性處于中等，但對政府的政策議程仍然具有重大的間接影響。競選活動的諾言、政黨的宣言，對政府議程有重要影響：這個競選者、政黨的選舉聯(lián)盟的某個重要角色記住了這種承諾并且試圖使他們兌現(xiàn)這種許諾。2、主要對備選方案的闡明起主要作用的參與者（1）學(xué)術(shù)專家：重要性僅次于利益集團(tuán)的一組非政府角色。對備選方案的影響要大于其對政府議程的影響。短期影響：政府中的政策制定者在學(xué)者的分析和建議與他們已經(jīng)關(guān)注的問題直接相關(guān)時最聽學(xué)者的話。長期影響：學(xué)術(shù)工作對思想的一般趨勢有影響，這些思想反過來又會影響政策制定者的思想。（2）職業(yè)官僚：議程建立方面，行政部門的自上而下的模式驚人的準(zhǔn)確，總統(tǒng)總能夠支配他的政治任命官，政治任命官又能夠支配職業(yè)文官，所以職業(yè)文官對議程建立方面的作用甚小，他們都是在執(zhí)行一些現(xiàn)存的政策項目，而不是在集中精力于新的議程項目。他們對備選方案的闡明具有更多的影響。資源：長期供職；專長和經(jīng)驗；他們與國會和利益集團(tuán)成員的一套關(guān)系。（3）國會辦事人員：由于他們自己容易接近一些重要的國會議員，能夠集中自己的所有精力于特定的問題并且橫跨政治和技術(shù)這兩個領(lǐng)域，所以他們能夠?qū)χ匾耸筷P(guān)注的備選方案產(chǎn)生很大的影響。但是，他們所做的所有事情都不得超出雇用和能夠雇用他們的議員所確定的范圍。還有未列進(jìn)表中的利益集團(tuán)：對議程建立的作用：有許多都不是積極促進(jìn)活動，相反倒是一些消極的阻礙活動。他們常常試圖保留它們目前正享有的特權(quán)和利益，因而阻礙他們認(rèn)為將會減少其利益的創(chuàng)新思想。對備選方案的影響：將自己的備選方案依附在一些別人可能已經(jīng)使其地位顯著地議程項目上。這是我們按照參與人員主要對哪一個過程起作用來劃分并闡述的，書本的安排是按照政府參與角色（總統(tǒng)、高級任命官、重要的國會議員、與選舉有關(guān)的角色、職業(yè)官僚、國會辦事人員）和非政府參與角色（利益集團(tuán)、學(xué)術(shù)專家、媒體），在第2章和第3章分別闡述的。三、過程思想可以來自任何地方，可以來自每一個參與者，我們需要認(rèn)識的關(guān)鍵不是思想的起源，即思想來自哪一個參與者，而是關(guān)注：所有因素是如何綜合使得問題成為問題，從而進(jìn)入議程的，即我們關(guān)注這樣的一個過程。1、問題溪流過程對議程建立的作用問題溪流主要研究問題如何引起人們的關(guān)注、問題的界定、問題為什么消失等。其對議程建立有很重要的作用：如果某一給定的政策建議或主題與某一重要的問題聯(lián)系在一起，那么它被提上議程的可能性就會明顯地提高。一旦某一特定的問題被界定為緊迫的，那么完整的解決辦法就要比其他的解決辦法更受歡迎，而且，有些備選方案很突出，而其他的備選方案則從人們的視野中消失。2、政治溪流過程對議程建立的作用國民情緒：對于適合國民情緒的項目有促進(jìn)作用，對一些不適應(yīng)國民情緒的項目則妨礙其受到關(guān)注。有組織的政治力量：有組織的力量之間的平衡對變革有妨礙作用，因為目前項目的受益者總是力圖保護(hù)自己當(dāng)前的利益。政府溪流中的政府：在政府中，人事調(diào)整對議程具有重大的影響。擔(dān)任權(quán)威職務(wù)上的人員改變他們優(yōu)先考慮的項目并提出新的議程項目；這些職位上的人事發(fā)生了變動，從而因為人事的調(diào)整而使一些優(yōu)先考慮的新項目進(jìn)入議程之中。管理權(quán)限問題：行政機(jī)構(gòu)和國會委員會都要求占地盤地盤之爭妨礙了政府采取行動的可能性；地盤的爭奪常常實際上促進(jìn)一個項目被提上議程，為了榮譽(yù)相互爭奪某個他們感到將會受歡迎的動議；許多潛在的議程項目之所以從來就沒有成為某一給定政策制定者所關(guān)注的主題，主要是因為它們屬于別人的權(quán)限范圍。3、政策溪流過程對備選方案闡明的作用軟化：政策企業(yè)家不僅試圖軟化常常趨向于受慣性約束并且會抵制重大變革的政策共同體而且還試圖軟化更加廣泛的公眾，使公眾習(xí)慣于新的思想并且逐漸接受他們的政策建議。屬于預(yù)備工作，如果沒有這樣的預(yù)備工作，即使在有利時機(jī)提出的一個政策建議也可能會沒有人理睬。許多好的政策建議之所以沒有人理睬，其原因在于它們在普通公眾、專業(yè)化的公眾或政策共同體尚未來得及準(zhǔn)備聽之前就出現(xiàn)了。可以看到這樣一個過程：有些思想得到了闡明，從軟化過程中幸存下來，并且基本上符合專業(yè)人員據(jù)以評估政策建議的標(biāo)準(zhǔn)。出現(xiàn)了一些比原政策建議更符合目的的組合，所討論的備選方案目錄縮小了，而且一些思想已經(jīng)成為有待于認(rèn)真思考的主要候選方案。四、總結(jié)：以上兩個方面的闡述都滲透著我們所運用的一個模型垃圾桶模型。垃圾筒模型的基礎(chǔ)是馬奇教授對組織行為的觀察，他發(fā)現(xiàn)，在企業(yè)中工作的人們?nèi)菀讓δ承┬袨槟Ｊ疆a(chǎn)生偏好。這些模式成為他們個人選擇問題的解決方法時寵愛有加的“寶貝兒”。作為結(jié)論，模型指出：不管問題發(fā)生在何時何地，人們都會以此為機(jī)會，來實施他們早已選定的解決方法。這會影響到?jīng)Q策的制定過程和最終結(jié)果。 該模型的另一特色，是將企業(yè)看作由一系列競爭性對策構(gòu)成的集合體，隨時等待著問題的出現(xiàn)。因此，在垃圾筒模型下，決策可視為問題、對策和決策者的選擇三者的某一特定組合。從這個意義上，最終決策只不過是發(fā)生在垃圾筒內(nèi)的淘金過程的副產(chǎn)品而已。1、垃圾桶模型-特征（1）目標(biāo)模糊(problematicpreferences) 就該項特征整個組織本身所要追求的目標(biāo)并不具體清楚，對各種施政目標(biāo)的優(yōu)先級也不明確，此意味著組織對各種施政目標(biāo)的優(yōu)先級?并非一成不變，而是可以視必要情況隨時加以調(diào)整的。通常當(dāng)一個組織發(fā)展到具有相當(dāng)規(guī)模時，伴隨而來的就是組織愈變愈復(fù)雜，它同時也會追求許多不同的目標(biāo)，這些目標(biāo)又可分成多項的次目標(biāo)。當(dāng)企圖再將這些次目標(biāo)加以具體化陳述時，則常會出現(xiàn)目標(biāo)之間矛盾不一的情況。正如前面說過，組織目標(biāo)是模糊的，施政目標(biāo)的優(yōu)先級不是一成不變的，而是可以挪動的。（2）手段或方法的不確定(uncleartechnology)第二項特征是對如何達(dá)成目標(biāo)的手段或方法并不清楚。這種組織的成員通常只知道與本身職責(zé)相關(guān)的業(yè)務(wù)，對整個組織的運作充其量只有一些很基本和粗淺的認(rèn)識。成員需要去嘗試錯誤，從經(jīng)驗中去學(xué)習(xí)，甚至要在面對危機(jī)時摸索和思考解決的辦法。本文指出該種組織是一個松散的結(jié)構(gòu)，有時甚至是先決定了要做什么事或是有了行動(action)，然后再去思考為什么要做這件事，以及做這件事的目標(biāo)是什么，而不盡然像理性決策模式所主張的依邏輯思考的決策步驟以解決問題。（3）流動性參與(fluidparticipation)第三個特征是在政策形成的過程中，參與決策人員具有相當(dāng)程度的的流動性，也就是說參與決策者可能前后完全不同，故同樣的議題由于不同的人員出席討論，結(jié)論也可能與原先規(guī)劃完全不同。這種流動性參與以民主國家法案制定需經(jīng)過國會審議為例：如以美國聯(lián)邦政府來說，預(yù)算或是法案的制訂不是行政部門所能全程主導(dǎo)、掌控或壟斷。國會議員有可能在立法過程中，對法案加以修正或是杯葛，輿論、利益團(tuán)體、或是游說團(tuán)體也都會試圖在政府決策的過程中施加影響力。2、垃圾桶模型-四股力量（1）問題（StreamofProblems）決策本來就是企圖解決問題，垃圾桶管理決策組織“問題”林林總總，有大有小。每一問題由下列三項來描述，分別為:進(jìn)入時間，即問題浮現(xiàn)的時點；解決問題所需的能量；通路結(jié)構(gòu)，即一些能觸及到問題的選擇。(2)解決的方案的速度（RateofFlowofSolutions）有了問題并不表示就有解決的方案，當(dāng)問題與選擇（決策的機(jī)會）配合時，會有解決方案流產(chǎn)生，而流動速率是指系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生解決方案的速率。如目前失業(yè)問題，顯示我們的勞資雙方與國家經(jīng)濟(jì)甚至教育體系都有有問題，但我們尚無較佳的解決方案。再則，很多社會、政治、經(jīng)濟(jì)、教育的問題，也不是有了方案就真的能解決問題。大學(xué)多元入學(xué)方案是一套解決方案，企圖解決現(xiàn)行大學(xué)聯(lián)招的一些問題，但是不是真的能解決大學(xué)聯(lián)招現(xiàn)存的問題，會不會衍生出新的問題，則尚待觀察。(3)決策參與者（StreamfromParticipants）決策參與者的重要性，前面已有提及。要注意的是，決策參與者不必然是一群在某時某地開會和參與討論的人員或官員，有可能學(xué)術(shù)界、輿論界、民間團(tuán)體、乃至一般老百姓，也加入某一政策的爭辯且企圖影響最后的決策。而決策參與者共識的建立，也是決策能否訂定的關(guān)鍵之一。(4)決策的機(jī)會（ChoiceOpportunitiesStream）最后的一股力量是決策的機(jī)會，組織的決策時機(jī)，JohnKingdon(1984:P212)稱之為政策之窗(policywindow)。政策的決定，要等待恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)。政策之窗一開，機(jī)會一來，打鐵趁熱，決策就可定案。如果機(jī)會一失，代表政策之窗關(guān)閉，則需等待下一次機(jī)會的出現(xiàn)。這四股力量（主流）很像四道河水，有時候各自流動，互不相干，有時又會形成交集。換句話說，什麼問題會浮上檯面，成為熱門的議題，然后定下一個決策來試圖解決(只能說是試圖解決，因為，有時候問題是解決了，有時候問題并沒有解決