城投公司資產管理

1、來源：江蘇現代咨詢（原創(chuàng)） 現代方略2017年第4期作者：管理咨詢事業(yè)部 張青青作者簡介張青青，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司管理咨詢事業(yè)部項目經理。摘要：城投企業(yè)在發(fā)展的過程中積累了大量資產和資源，一方面，作為地方投融資平臺，城投企業(yè)的資產結構具有其特殊性，另一方面，作為授權范圍內國有資產的經營和運作主體，城投企業(yè)肩負著實現授權范圍內國有資產保值增值的重任。隨著國企改革浪潮的不斷推進，資產的管理與經營成為城投企業(yè)轉型發(fā)展中面臨的緊迫而重要的課題。本文結合政策背景及城投企業(yè)資產管理的特點，闡述了城投企業(yè)在資產管理過程中存在的不足，并針對存在的問題提出了加強城投企業(yè)資產管理的建議，以期為城投

2、企業(yè)的資產管理和經營提供借鑒。關鍵詞：城投企業(yè) 資產管理一、政策形勢倒逼城投企業(yè)加強資產管理十八屆三中全會全面開啟了深化改革的步伐，提出“實現以管企業(yè)為主向以管資本為主轉變，加強國有資產監(jiān)管，完善國有資產管理體制”。2015年9月，作為“國企改革頂層設計文件”的中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見（中發(fā)201522號，以下簡稱“指導意見”）出臺，提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，以管資本為主推進經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管”。隨后多個配套文件相繼公布，初步形成“1+n”體

3、系的國資國企改革頂層設計。2015年10月25日，國務院印發(fā)關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見（國發(fā)201563號），作為指導意見的配套文件，提出了改革和完善國有資產管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，并提出了協同推進配套改革的相關要求。五天后，國務院辦公廳又印發(fā)關于加強和改進企業(yè)國有資產監(jiān)督防止國有資產流失的意見（國辦發(fā)201579號），對國資改革的目標與核心監(jiān)管問題進行說明，并提出加強外部監(jiān)管、社會監(jiān)督等方面的要求。城投企業(yè)在發(fā)展過程中積累了大量的資產和資源，作為授權范圍內國有資產的經營和運作主體，城投企業(yè)承擔了實現授權范圍內國有資產保值增值的責任。隨著城投企業(yè)政府融資職能的剝離

4、，將逐漸脫離政府信用背書，去行政化，實行市場化、實體化和專業(yè)化運營，以城市運營商、公共服務商及國有資產管理者的角色重新定位，因此加強城投企業(yè)對資產的管理，實現資產價值最大化，一方面有利于充分發(fā)揮城投企業(yè)城市資源開發(fā)的綜合功能，促進城市經濟建設及發(fā)展，另一方面有利于城投企業(yè)加快轉型及實現可持續(xù)發(fā)展。二、城投企業(yè)資產管理的發(fā)展階段及特點作為國有資產管理運營主體，城投企業(yè)一方面作為公益性和準經營性企業(yè)的出資人，體現政府意志，需要提高重大基礎設施的建設、管理運營和成本控制能力，提高綜合服務水平，另一方面作為經營性企業(yè)出資人，需要提高企業(yè)的經營活力，實現公司的保值增值。城投企業(yè)在不同的發(fā)展階段呈現不同的

5、特點，其資產狀況、功能定位、管理水平、市場化程度等方面均有所差異，如表1所示。表1 城投企業(yè)在不同發(fā)展階段的資產管理特點隨著城鎮(zhèn)進程不斷推進，城市基礎設施日益完善，在建項目陸續(xù)完工，城投企業(yè)所承擔的建設任務將逐漸減少，存量資產將逐漸增加，城投企業(yè)的身份也逐步由純粹的政府功能企業(yè)轉向市場化獨立經營主體，實現跨越式發(fā)展。而在這一過渡階段城投企業(yè)的關鍵任務是要理順投入產出關系，建立市場化的經營模式，積極調整優(yōu)化資產結構，提升經營性資產效益，建立收入實現機制，提高資產變現能力。三、城投企業(yè)資產管理中存在的不足（一）資產管理理念存在誤區(qū)雖然城投企業(yè)越來越重視資產的管理和運營，但是一些城投企業(yè)在資產管理的

6、理念和意識上仍然存在著一些誤區(qū)，如將資產管理工作側重于固定資產的管理，通過對固定資產進行計劃、組織、控制等活動，使固定資產發(fā)揮最大的功效；認為資產管理的主要工作是保證安全管理不丟失；認為資產管理是靜態(tài)管理，重要的是防止資產丟失。這些理念上的誤區(qū)在一定程度上阻礙了城投企業(yè)資產管理工作的開展。（二）未對資產進行分類管理和運營城投企業(yè)作為地方政府的投融資平臺，經過多年建設發(fā)展的積累，其資產構成中，公益性資產比重往往較大，而不同屬性的資產在經濟效益、社會效益和環(huán)境效益方面有很大的差異，有的具有很大的經濟效益，但是社會效益、環(huán)境效益卻不一定好；有的具有很好的社會和環(huán)境效益，但是卻沒有經濟效益，自身產生不

7、了現金流收入。不同屬性資產的收入實現、投資回收方式、經營周期差異較大，難以對資產的管理形成統(tǒng)一的經營管理模式。（三）增量資產管理不足一方面，城投企業(yè)作為政府性公益性和準經營性投資的主要抓手，雖然有一定的財政補貼，但也會加重了公司的融資負擔，影響了公司經營目標和資金計劃的制定和實施；另一方面由于企業(yè)缺少中長期項目發(fā)展規(guī)劃，部分項目投資規(guī)模大、投資期長，任務重、時間緊，社會效益大于經濟效益等原因，前期論證工作未能深入開展，一些項目立項前并未對相關市場供求關系、產業(yè)投資的經濟效益進行周密調研或精細測算，往往投資了一些難以取得自身平衡的項目，導致建設成本控制不足、經濟效益及市場化程度不高等情況出現。（

8、四）存量資產盤活難以開展大部分城投企業(yè)長期投入形成的城建存量資產比重較大，城投企業(yè)既是投資者又是管理者，而后期使用、維護得不到有效資金保障；“重建設，輕管理，弱經營”導致了部分存量資產利用率低、完好率低，為了維系資產與負債規(guī)模的匹配，保證持續(xù)融資能力，從而降低了資產的流動性，制約了資產盤活工作；資產盤活手段有限，龐大的資產往往需要梳理、優(yōu)化、整合后，才能在資本市場上通過轉讓、交易、并購、上市等手段加快產權流動或實現資產變現，但大規(guī)模的重組與整合往往因賬務不清、成本過高、人員分流困難等因素而難以展開。（五）資產的集團化管控困難為進一步深化國企改革，加快實施大集團戰(zhàn)略，提升國有企業(yè)在優(yōu)化國有經濟布

9、局、服務城市發(fā)展中的作用，各地區(qū)的城投集團紛紛組建成立。而在城投企業(yè)進行集團化改造及管控體系的建立過程中，容易產生資產管理權屬不明確、資產管理權責劃分不清晰、資產管理水平參差不齊、資產考核指標過于傾向投資額等問題，這些問題造成資產的集團化管控困難，難以建立集團資產管控體系實現對資產的有效管理。（六）資產管理人才缺乏隨著城投企業(yè)資產的劃入、資產規(guī)模的持續(xù)壯大，目前大部分城投企業(yè)對于資產管理和經營方面的專業(yè)人才儲備不足，尤其是專業(yè)化資產的運營多采用委托外部單位經營的方式，現有人員難以滿足資產管理及經營業(yè)務要求，也較難吸引外部的專業(yè)人才。城投企業(yè)對資產管理人員結構缺乏科學認知，對于學歷、資歷、身份等

10、外在要素比較看重，對于能力、業(yè)績、素質的重視程度不足，管理人員缺乏相應的專業(yè)知識和技能，這些問題影響了城投企業(yè)資產管理水平的提高。四、城投企業(yè)如何加強資產管理（一）強化資產管理意識隨著城投企業(yè)深化改革及市場化發(fā)展，資產管理成效越來越受到重視，應從資產管理理念和意識上有所轉變：資產管理已從靜態(tài)發(fā)展到動態(tài)，從局部管理發(fā)展到資產生命全周期的管理，目前城投公司的資產不僅僅包括固定資產，流動資產、無形資產也占了很大的比例，甚至后兩者的比例超過了固定資產的份額；在資產管理中，若要達到資產保值增值的目標，必然會增加風險，一味的追求安全、不丟失，只會束縛住資產管理的手腳，因此資產管理中應更加注意風險管理與控制

11、；僅僅是簡單的防止資產流失反而會導致流失，因為資產每時每刻都在貶值，資產只有在運營中才會有收益，并且以提高國有資產運營和管理效率為目標。（二）資產分類管理，有序運營城投企業(yè)應根據每個業(yè)務板塊的要求，結合各個板塊資產的特點，對自身資產、業(yè)務種類進行公益類與商業(yè)類的劃分，采取差異化的管理方式和差異化經營，核心目標是創(chuàng)造條件，使公益性資產、準經營性資產向經營性資產性質轉化，確保城投類企業(yè)每項資產的每個方面、每個階段能夠管理到位，努力實現每一項資產的保值增值。不同屬性資產的經營管理模式如表2 所示。表2 不同類資產的經營管理模式（三）注重資產的投資管理城投企業(yè)在經營發(fā)展中，應以市場為導向，依據市場形勢

12、，實施資產結構的調整與完善，尤其是對長期性的項目，應從其自身潛力及宏觀和本地微觀發(fā)展形勢方面進行全面分析，從而實施合理的投資結構調整。在調整過程中，加大本地區(qū)支柱產業(yè)等的扶持力度，積極尋找合作機會，加強與社會投資機構合作，例如，可在當地發(fā)展的產業(yè)中選擇相應的投資項目，進行參股或者控股，并將其作為公司的經濟增長點以及收益增長重點項目，打造良好形象；重點向科技含量高的新能源項目和風景旅游開發(fā)等資源節(jié)約型、環(huán)境友好型項目發(fā)展，進行充分的可行性論證，在風險可控的前提下，研究股權投資的可行性，采用 ppp 合作模式或其他合作模式。對于國家或當地中短期收益不明顯但前景較好的產業(yè)，應充分考慮各方面因素，實施

13、謹慎的資金撤退或者追加投資，使前景廣闊的產業(yè)成為其發(fā)展過程中的全新增長點，而對于前景不容樂觀但當下競爭激烈的產業(yè)，應快速撤資或轉讓出售，以確保其持續(xù)發(fā)展。（四）有效盤活存量資產城投企業(yè)應以提升資產管理效率為核心，以資產管理策劃為重要手段，對企業(yè)內部資產進行定期清查盤點，利用資產清查結果，制定資產分級管理、分類處置、宜租則租、宜賣則賣、公開透明的處置利用方案，快速提高資產的經營管理能力，提升資產的經營管理收益；通過建立資產的信息庫，將企業(yè)所有資產納入其中，采用網絡化的管理模式明確企業(yè)資產的分布、構成及變動利用的情況，為盤活資產提供便利；積極開展招商引資等活動，利用媒體進行大力宣傳，將現有的閑置資

14、產與其他企業(yè)置換，從而減少新的資金投入，對有一定價值的閑置資產可以采取承包、對外投資、合作經營等方式進行管理；對于可租賃的資產可以尋找租賃市場，采取分塊或整體出租的方式以實現資產的再次利用；城投母公司可以將每個子公司中不需要、不適用的資產進行企業(yè)內部之間的相互調控，從而優(yōu)化企業(yè)的資源以及資產配置；對于企業(yè)不需要以及不適用的限制資產可以出售。（五）加強資產的集團化管控城投企業(yè)應根據資產的不同性質，從資產管理的內容、環(huán)節(jié)、流程以及各級公司的不同管理水平等方面綜合考慮，制定原則性、指導性的管理制度和規(guī)范，科學合理劃分集團與所屬公司、部門與部門之間的管理職責，逐步建立和完善集團公司的資產管理管控體系。

15、一是城投企業(yè)應采取“統(tǒng)一領導，全面管理，重點監(jiān)控，分級負責”的管理原則，即首先，集團公司的資產管理工作應確定職能部門全面負責，統(tǒng)一協調，解決“能不能管”的問題；其次，應確定資產管理的職能跨度、資產類別、資產的全過程管理進行明確，解決“管什么”的問題；再次，應在全面管理的基礎上，要對集團核心單位核心資產的主要、重點環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)督管理，解決“管多少”的問題；最后，根據集團公司資產管理體系，具體劃分各職能部門（橫向）和各級單位（縱向）的資產管理職責，并監(jiān)督各子系統(tǒng)履行職責的情況，解決“怎么管”的問題。二是對各類資產分別制定不同的管理制度，采取區(qū)別化的管控模式，如全過程參與管理模式、價值管理模式、全

16、面管理，重點監(jiān)控模式，不同管控模式應根據資產現狀進行選擇和調整，根據管理需要進行取舍。（六）加強資產管理人才培養(yǎng)人才是城投企業(yè)生存發(fā)展的核心資產，不同使用者對同一資產使用的效率、效果、程度、方式差異，決定了收益差異。因此，資產應當而且必須由低效使用者向高效使用者流動、集中、積聚。城投企業(yè)應重視資產管理隊伍的建設，選拔高素質的員工到資產管理隊伍中，同時建立科學合理的資產管理人才選拔機制，對相關人員定期進行業(yè)務培訓，提高管理者素質；通過成立專業(yè)資產運營公司，提升資產管理崗在崗位序列中的等級等方式培養(yǎng)專業(yè)的資產管理人才，積極鍛煉自身的資產管理隊伍，提高資產運營管理能力，形成一批可參與市場競爭的，核心能