我國村民自治存在的問題與對策探討

1、學(xué)習(xí)中心編號： 050 學(xué)習(xí)中心名稱： 仙游 西南大學(xué)網(wǎng)絡(luò)與繼續(xù)教育學(xué)院畢 業(yè) 論 文題目： 我國村民自治存在的問題與對策探討 學(xué)生姓名 張莉笙 學(xué) 號 03 類 型 網(wǎng) 絡(luò) 教 育 專 業(yè) 行政管理 層 次 專升本 指導(dǎo)教師 王斌 日 期 2013-10-28 我國村民自治存在的問題與對策探討摘 要根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的中國人口數(shù)量及構(gòu)成情況看，中國農(nóng)村居民總數(shù)在逐年減少，但是仍然占到中國總?cè)丝诘囊话胱笥摇Ｃ裰魃鐣鞘忻裰魃鐣娃r(nóng)村民主社會兩部分，廣大農(nóng)村居民在中國民主社會的建立進程中，依然扮演著重要的角色。村民自治作為農(nóng)村基層民主的重要實踐形式，在過去推行的20年中，為推動農(nóng)村基層民

2、主政治建設(shè)、促進農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展中起到了積極的作用，同時在實踐中，也發(fā)現(xiàn)了許多實際存在的困難，極大地阻礙了村民自治制度的發(fā)展，比如村民自治主體的參與不足、村委會不能積極發(fā)揮作用等。故筆者將調(diào)研的2個村例作為論據(jù)，從我國當(dāng)前的政治環(huán)境、法律環(huán)境、農(nóng)村經(jīng)濟、歷史文化、國民素質(zhì)、利益再分配幾個方面，對村民自治的重點和難點問題進行深入的探討，以求剖析出阻礙村民自治的根本原因，進一步提出相應(yīng)解決對策。在在建立民主社會呼聲越來越響的今天，為發(fā)展、完善基層民主盡一份力。關(guān)鍵詞：村民自治，難點，解決對策目 錄 摘 要一、關(guān)于村民自治總論4(一) 村民自治含義及組織機構(gòu) 4(二) 我國村名自治發(fā)展歷程簡述4(

3、三) 村民自治的現(xiàn)實意義4二、村民自治存在的主要問題及成因5(一) 村委會發(fā)展受到當(dāng)前某些不良政治環(huán)境制約5(二) 村民自治相關(guān)法律不夠完善5(三) 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后5(四) 宗教組織、家族勢力乃至生產(chǎn)大隊的干擾制約了村民自治的發(fā)展6(五) 村民綜合素質(zhì)不夠高6(六) 財政投入嚴重不足6三、解決對策3(一) 明確村兩委職責(zé)權(quán)限，改進縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村黨支部的工作方式方法7(二) 加強相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的建設(shè)7(三) 加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展7(四) 依法規(guī)范宗教組織、家族和其它民間組織的行為7(五) 加大宣傳、培養(yǎng)力度，提高村民綜合素質(zhì)8(六) 加大對農(nóng)村基層的財政投入8四、結(jié)論8參考文獻8致謝8一

4、、關(guān)于村民自治總論（一）村民自治含義及組織機構(gòu)村民自治，指的是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法決定、管理、處理自己的事情，在以村為單位的小范圍內(nèi)實行自我管理、自我服務(wù)的一項基本民主政治制度。村名自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治的組織機構(gòu)為村民委員會，其領(lǐng)導(dǎo)班子由農(nóng)民群眾每三年依法公平選舉產(chǎn)生，由正、副主任和委員3-7名成員組成，村名委員會成員不屬于國家干部。（二）我國村名自治發(fā)展歷程簡述古代雖然已有依據(jù)“宗法”、“族規(guī)”對農(nóng)民群眾進行管理的“村民自治”形態(tài)出現(xiàn)，但是古時候的“村民自治”帶有明顯的階級色彩、宗族色彩和剝削色彩，和我們當(dāng)代的民主“村

5、民自治”有著本質(zhì)的區(qū)別。當(dāng)今普遍觀點認為，最早的村民自治起源于1980年的廣西宜州市合寨村（1984年前為宜山縣合寨大隊）。時任果作屯的生產(chǎn)隊長韋煥為了治安防盜和村務(wù)管理，提出建立村民委員會。隨后經(jīng)過合寨村85戶代表的公平選舉，產(chǎn)生了我國歷史上第一個具有民主色彩的村民自治組織村民委員會。到1982年底，全國不少地區(qū)都成立了類似村民委員會的組織。1982年12月修改通過的憲法，正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1988年6月，中國農(nóng)民的第一部基層自治法律中華人民共和國村民委員會組織法(試行)開始實施，村民自治逐漸在全國范圍內(nèi)推廣開來。當(dāng)前，我國絕大多數(shù)農(nóng)村基層已經(jīng)建立起村

6、民委員會?；仡欉^去30年的時間，村民自治從誕生到成長，對基層民主建設(shè)起到了極大的推動作用，但是發(fā)現(xiàn)存在的問題也不少，這在后文中將陸續(xù)介紹。（三）村名自治的現(xiàn)實意義十二屆全國人大工作報告指出：“要推進社會主義民主法治建設(shè)。堅持人民主體地位，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由，促進人的全面發(fā)展。堅持依法治國堅持轉(zhuǎn)變政府職能，推進政事分開、政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”社會主義民主建設(shè)是包括城市民主建設(shè)和農(nóng)村民主建設(shè)兩個部分，作為占全國人口總數(shù)一半的農(nóng)民，其民主建設(shè)狀況自然很大程度影響著整個國家的社會民主建設(shè)進程。十二屆人

7、大報告中明確指出，要發(fā)展更加健全的人民民主。人民實現(xiàn)民主主要通過兩個途徑實現(xiàn)，一是通過民主選舉各級人民代表行使國家權(quán)力，二是在基層實行自治。對廣大農(nóng)民同胞而言，在基層實現(xiàn)自治即是通過村民自治，直接行使自己的民主權(quán)力，這樣即可保證農(nóng)民同胞們在國家政治生活的各個層面上實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。實現(xiàn)村民自治，充分發(fā)揮村民委員會的職能，是對農(nóng)民民主意識培養(yǎng)、參政議政能力提高的一種最直接、最有效的訓(xùn)練方式，是把依法治國的基本方針落實到農(nóng)村基層的實際步驟，有助于推進政事分開、政社分開，幫助政府盡快實現(xiàn)從“管理型”到“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。村民自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國策的指導(dǎo)下，在法律的監(jiān)督下實行的人民自治，可以最大程度

8、的保障廣大農(nóng)民最直接、最根本的利益。為我國發(fā)展社會主義民主政治、實行依法治國奠定了牢固的基礎(chǔ)。二、村民自治存在的主要問題及成因筆者出身并成長于農(nóng)村，對村民生活和村民自治有著一定的親身經(jīng)驗，隨后也通過對后坑村和下院村兩個村進行調(diào)研，并閱讀了一定量的文獻資料后，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村自治普遍存在如下幾個問題制約了村民自治的發(fā)展：（一）村委會發(fā)展受到當(dāng)前某些不良政治環(huán)境制約一是村委會“行政化”，弱化了村民自治的發(fā)展。事實上，諸多人包括筆者，在閱讀此類文獻前，都錯誤地認為村委會是農(nóng)村基層行政組織機構(gòu)。之所以產(chǎn)生這樣的錯誤定義，是由于實際工作中，許多行政機構(gòu)，最主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)都習(xí)慣把村委會當(dāng)成自己的“小弟”，以“指示

9、”、“命令”等手段指揮村委會干活，甚至是把自身的工作職責(zé)分解到村委會中。例如，稅費代征，過去是代征農(nóng)業(yè)稅（現(xiàn)已廢止），現(xiàn)在是代收農(nóng)村醫(yī)療保險等，這些本應(yīng)專門行政部門承擔(dān)的職責(zé)卻都被分配到村委會中，致使村委會弱化了自身的工作建設(shè)。更糟糕的是，在村委會真正開展村民事務(wù)時，往往會過多考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，將天平從“民意”傾斜向“領(lǐng)導(dǎo)意見”，并且，部分村民也會因為村委會所披掛的政治色彩，對村委會的工作產(chǎn)生抵觸情緒。二是村委會、村黨支部關(guān)系混亂。根據(jù)筆者閱讀的資料，多數(shù)農(nóng)村里，兩委關(guān)系不暢體現(xiàn)在兩委沖突1，如村黨支書與村委主任關(guān)系不協(xié)調(diào)等，但是根據(jù)筆者對后坑村和下院村2個村的調(diào)研，事實卻恰恰相反，這2個村

10、的兩委關(guān)系是“兩委一家親”。村委會主任與村支書不僅在私人上有著血緣或姻親關(guān)系，在工作上，也往往是村支書和村委主任喝喝茶，一切都由村支書代為包辦。原本應(yīng)交由村民會議討論的事情，也在兩委的談笑風(fēng)生間被決定了。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，與村委會受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府制約，及村委會選舉被操縱有著較大的關(guān)系，這個問題將在后面再加以詳細敘述。（二）村民自治相關(guān)法律不夠完善當(dāng)前，村民自治所依據(jù)的法律（狹義）僅有兩部，即憲法和村民委員會組織法（1998年修訂）。然而這2部法對村民自治相關(guān)規(guī)定存在著內(nèi)容涵蓋不全和規(guī)定不詳盡的問題，致使實際可操作性不強，如未明確選舉召開時間，未界定賄選的定義，未規(guī)定換屆工作移交的內(nèi)容和程序，未區(qū)分劃

11、清村黨支部和村委會的職責(zé)等等2。這些弊端使得村民自治缺乏必要的法律依據(jù)。（三）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后改革開放后，我國城鄉(xiāng)總體面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村經(jīng)濟得到了較快的發(fā)展，農(nóng)民收入增加，生活不斷得到改善。但是，我們必須正視，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，這種不平衡不僅體現(xiàn)在地域上，而且體現(xiàn)在同一個村莊中。大多數(shù)地方的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后，大部分的農(nóng)民兄弟收入較低，有的農(nóng)民甚至尚未脫貧。對于大部分農(nóng)民而言，他們關(guān)心的首要是生計問題。僅筆者調(diào)研的2個村莊，約有一半的青壯年長期外出工作或經(jīng)商，留守的多為老人和小孩。這種現(xiàn)象是中國各地共有的現(xiàn)象，僅從每年春運那龐大的返鄉(xiāng)隊伍即可窺見一斑。生活的壓力，迫使這些

12、青壯年既沒有時間也沒有精力參與政治活動，而留守的老人和兒童，又沒有足夠的參政能力。根據(jù)馬克思主義的觀點，“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”。因此，要想廣大農(nóng)民都積極成為參政主體，實現(xiàn)村民自治，根本途徑就是大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民收入。（四）宗教組織、家族勢力乃至生產(chǎn)大隊的干擾制約了村民自治的發(fā)展在中國農(nóng)村的發(fā)展歷史中，宗教和家族一直扮演著極為重要的角色，而生產(chǎn)大隊作為特定歷史存在過的組織，雖然已隨著1982年的憲法第一百一十一條的規(guī)定“城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，為村民委員會所取代3，但由其過去的存在而形成的利益群體劃分依然延續(xù)至今。比如筆者調(diào)研的擁有1

13、萬左右人口的下院村，迄今仍然延用六七十年代的生產(chǎn)大隊名號，分成宮后、溪下等5個村民組，各組生產(chǎn)大隊負責(zé)人也被政府或村民以默許的形式依然隱形地存在著。事實上，這些“大隊負責(zé)人”與村中“望族”也有著千絲萬縷的關(guān)系。這些宗教組織、家族勢力和“組”群體，往往為了保護群體既得利益，干涉、妨礙甚至阻撓村民自治的公平進行，而且這些群體影響是相互交叉、相互作用的。這種群體負面作用，最直接體現(xiàn)在操縱群眾選舉和公共事務(wù)決策中。例如筆者調(diào)研的2個村，幾任村支書和村委會主任屆來自村中的“大族”、“望族”，似乎已有“世襲”之味；又如在公共事務(wù)決策中，比如出讓村集體土地，往往是由村中各組“大隊負責(zé)人”出面，至各家走訪做工

14、作，一一取得村民同意出讓土地的簽字，一項本應(yīng)提交村民會議共同投票決定的重大事項，就這樣在“走訪”中被解決。（五）村民綜合素質(zhì)不夠高盡管隨著九年義務(wù)教育的普及，農(nóng)村文盲數(shù)量大大減少，但是有受過大專以上教育的村名卻不多，許多已經(jīng)考上大學(xué)的村民在畢業(yè)后，也大都選擇了留在城市工作。中國農(nóng)民知識水平普遍不高，這是一個不爭的事實。村委會成員基本素質(zhì)不高，村民自治水平自然也會受到一定程度的影響，比如法制觀念不足，政治覺悟較差等。從筆者調(diào)研的2個村來看，現(xiàn)任的2個村委會主任雖然都是村中脫貧致富的能人，但都僅有初中文化水平。兩位村委會主任擁有較強的解決問題能力，但明顯新事物接受能力不強，欠缺先進的科技和管理知識

15、，整體規(guī)劃和管理能力不強，工作前瞻性不足。村民綜合素質(zhì)不高，還直接導(dǎo)致村民整體權(quán)利意識淡薄，公共意識不強，參政意識不高。（六）財政投入嚴重不足政府對村委會的財政投入無法滿足村委會實際工作開展的需要，致使村委會基礎(chǔ)工作，如村民議事活動、科普工作、業(yè)務(wù)調(diào)研等無法正常開展；村委會經(jīng)費緊張，使得村務(wù)公開、普法活動、科普活動等都停留在原始的宣傳欄張貼布告這種落后方式，明顯和信息化社會發(fā)展不適應(yīng)；財政投入不足，甚至影響了村委會成員的工資水平，致使村委會成員工作熱情不高；經(jīng)費不足，還導(dǎo)致了村干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)跟不上，工作方式落后等等不利現(xiàn)象，都極大制約了村民自治的發(fā)展水平。三、解決對策（一）明確村兩委職責(zé)權(quán)限，改

16、進縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村黨支部的工作方式方法。村黨支部是由上而下而產(chǎn)生的組織，村委會則是由下而上的組織?；诖迕褡灾沃饕罁?jù)的村民委員會組織法和村黨支部開展活動所依據(jù)的基層組織工作條例，兩部規(guī)定都沒有明確說明哪些事務(wù)屬于村委會管理，哪些屬于村黨支部管理。因此造成“虎斗”或是“一家親”的局面。于村民自治而言，這些都不是好現(xiàn)象。因此，要盡快從立法、行政、黨規(guī)等三方面著手，區(qū)分、劃清兩委的職責(zé)權(quán)限，讓“虎斗”和“一家親”都無法可依，無章可循。并在兩委之間建立有效的權(quán)利制約和職責(zé)監(jiān)督機制。應(yīng)當(dāng)明確的是，無論是縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)還是村黨支部，對村委會都應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非上級與下級的隸屬服從關(guān)系。因此，政府和村

17、黨支部都要改進工作方式，強化服務(wù)意識，增強工作指導(dǎo)作用，放權(quán)給村委會。凡是屬于村民自治的事務(wù)，政府和黨組織都應(yīng)該不越權(quán)、不越位，不搞強迫命令，尊重村民自治的權(quán)利，培養(yǎng)村委會的工作能力，引導(dǎo)村委會做好工作。（二）加強相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的建設(shè)。進一步修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，不僅要完善事關(guān)民主選舉的村民委員會組織法，而且也要完善其他三個民主“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的相關(guān)規(guī)定。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后于2002年7月14日和2004年6月25日下發(fā)了關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知和關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見，對“四個民主”作出了較為具體、明確的規(guī)定，也有

18、許多制度創(chuàng)新，迫切需要把這些政策性規(guī)定上升為法律，制定一部相對較為完善的村民自治法律4，使村民自治不僅有法可依，更要有法可循。（三）加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，這是引導(dǎo)村民自治向良性方向發(fā)展的根本動力和物質(zhì)基礎(chǔ)。只有經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)民才有心參政，有力議政。并將在經(jīng)濟活動過程中感受到的公平、公正意識潛移默化至參政事務(wù)中，從而在思想上樹立民主意識，進而推動民主社會的建立。（四）依法規(guī)范宗教組織、家族和其它民間組織的行為。宗教、家族亦或是其它民間組織，他們之于村民自治是一把“雙刃劍”。我們要積極疏導(dǎo)、引導(dǎo)這些民間組織在村民自治中發(fā)揮有利作用，對于其錯誤的做法要進行教育，對于其違法行為要堅決按照法律進行懲處。從而做到疏、堵、導(dǎo)三者相結(jié)合，使民間組織在村民自治中充分發(fā)揮其正面能量。（五）加大宣傳、培養(yǎng)力度，提高村民綜合素質(zhì)。 廣大村民是村民自治的主體，他們的素質(zhì)直接決定了基礎(chǔ)民主的建設(shè)進程和建設(shè)水平。為此，要加大知識普及宣傳，由其是法制宣傳，培養(yǎng)和強化村民的民主意識，提升村民的