《公共管理理論專題》PPT幻燈片

1、課程安排,公共管理理論專題 服務(wù)型政府專題 行政層級(jí)與區(qū)劃專題 政府績(jī)效專題 電子政務(wù)專題 危機(jī)管理專題 政府責(zé)任專題 政府與企業(yè)專題 政府與非政府組織專題 政府與公民專題,袁建軍,第一講,公共管理理論專題,第一講 公共管理理論專題,政治與行政二分法 組織管理相關(guān)理論 新公共行政學(xué) 新制度學(xué)派 公共選擇理論 新公共管理理論 治理理論 新公共服務(wù)理論,學(xué)習(xí)要求： 了解公共管理相關(guān)理論 及主要觀點(diǎn),人物及觀點(diǎn),評(píng)價(jià),背景,一、政治與行政二分法,政黨分肥制 政府工作的穩(wěn)定、連續(xù) 政治清明,一、政治與行政二分法,1887年，威爾遜行政學(xué)研究標(biāo)志,1900年，古德諾政治與行政系

2、統(tǒng)闡述,一、政治與行政二分法,威爾遜,（2）政治與行政相分離,（1）區(qū)分政治與行政，提出建立行政學(xué)學(xué)科的必要性、研究任務(wù)、以及研究方法和目的等。,一、政治與行政二分法,“政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”,古德諾,（1）政治對(duì)行政適度控制：任命官員,批評(píng)了孟德斯鳩的三權(quán)分立原則，提出政治與行政的協(xié)調(diào)機(jī)制 。,“行政管理置身于政治所特有的范圍之外，行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)須自找麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)”。,一、政治與行政二分法,（2）行政的適度集權(quán)化,“行政官員在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)該有而且也的確有他自己的

3、意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動(dòng)的工具 ”,一、政治與行政二分法,必要性：,“當(dāng)時(shí)在行政管理方面很少或完全沒(méi)有遇到麻煩問(wèn)題，至少?zèng)]有引起行政官員注意的問(wèn)題?！?“政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難 ” “執(zhí)行一部憲法比制定一部憲法要困難得多” “我們現(xiàn)在面臨著需要更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識(shí)的時(shí)刻”,一、政治與行政二分法,可能性： a、政府結(jié)構(gòu)的相似性 b、政府合法目的相同 c、共同的規(guī)律性,一、政治與行政二分法,研究任務(wù)：,了解： a、政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作 b、政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面的盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?一、政治與

4、行政二分法,不能只局限于“純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容”，要研究和形成“行政管理比較高深的理論”。 “把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)驗(yàn)的混亂和浪費(fèi)中拯救出來(lái)，并使她們深深根植于穩(wěn)定的原則之上”。,研究方法和目的：,一、政治與行政二分法,優(yōu)點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)執(zhí)行，把行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái),缺點(diǎn)：a、把行政看作中性活動(dòng)，否定其價(jià)值取向; b、 “行政中立”觀點(diǎn)與社會(huì)實(shí)踐發(fā)展相偏離。,“行政國(guó)家”現(xiàn)象,核心觀點(diǎn)：行政是政治的分工,一、政治與行政二分法,官僚制理論 帕金森定律 彼得原理,二、組織管理相關(guān)理論,代表人物：韋伯（德）, 職位和職權(quán)的非人格化原則 組織形態(tài)的層級(jí)化原則 組織運(yùn)作的法規(guī)化原則 工作人員的專業(yè)化原則

5、,二、組織管理相關(guān)理論,特點(diǎn)：分部-分層、集權(quán)-統(tǒng)一、指揮-服從,試簡(jiǎn)評(píng)？,1、工作量與工作人數(shù)無(wú)甚關(guān)聯(lián) “工作的增加只是為了填滿完成這一工作時(shí)可資利用的時(shí)間” 工作時(shí)間彈性 增加部屬法則 “一個(gè)行政官員想增加的是下級(jí)而不是對(duì)手” 增加工作量法則 行政官員彼此之間人為地制造工作。,代表人物：帕金森（英）,二、組織管理相關(guān)理論,二、組織管理相關(guān)理論,2、繁瑣定律 委員會(huì)“議事日程上所要討論的問(wèn)題中，花錢的多少和討論時(shí)間的長(zhǎng)短成反比” 委員會(huì)中21人的臨界點(diǎn) 3、辦公的豪華程度與行政效率很可能成反比 4、開支的增加只是為了抵消進(jìn)款,組織的“偽適應(yīng)癥” 組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行很大程度上不是為了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)

6、， 而是為了保護(hù)和維持組織機(jī)構(gòu)本身內(nèi)部的存在關(guān)系和權(quán)力威信。,代表人物：彼得（美）,核心觀點(diǎn)： 在實(shí)行等級(jí)制度的組織中，每個(gè)組織成員都會(huì)晉升到 他所不能勝任的那一級(jí)。,組織的工作往往由組織中那些尚未被提升到其無(wú)力勝任那一級(jí)職位的組織來(lái)從事和完成。,二、組織管理相關(guān)理論,“成功病”的由來(lái)？,提升的兩種方法：拉（關(guān)系）和推（自我完善） 啟示：不要把崗位晉升當(dāng)成對(duì)職工的主要獎(jiǎng)勵(lì)方式,補(bǔ)充：彼得反轉(zhuǎn)原理 一個(gè)員工的勝任與否，是由層級(jí)組織中的上司判定，而不是外界人士。 如果上司已到達(dá)不勝任的階層，他或許會(huì)以制度的價(jià)值來(lái)評(píng)判部屬。（如工作紀(jì)律、態(tài)度、儀表等）,二、組織管理相關(guān)理論,弗里德里克森 ：走向一種

7、新的公共行政學(xué) 新公共行政學(xué),（1）核心價(jià)值:社會(huì)公平和社會(huì)正義,（2）突破兩分法為基礎(chǔ)的思維框架,（3）新型的政府組織形態(tài),（4）調(diào)整學(xué)科研究范圍和內(nèi)容,（5）主張民主行政,三、新公共行政學(xué),關(guān)注：公共服務(wù)是否增加了社會(huì)公平,社會(huì)公平：,強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的公平性； 強(qiáng)調(diào)公共管理者的責(zé)任與義務(wù)； 強(qiáng)調(diào)變革； 強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾的回應(yīng)； 強(qiáng)調(diào)學(xué)科交叉,？效率與公平,三、新公共行政學(xué),代表人物：諾斯、科斯、張五常,（1）制度的功能,（2）制度的變遷,強(qiáng)制性變遷 誘致性變遷（林毅夫）,四、新制度學(xué)派,補(bǔ)充：中間擴(kuò)散型（楊瑞龍）,路徑鎖定 在行為心理學(xué)中，把一旦形成行為規(guī)劃就很難改變這種規(guī)則的現(xiàn)象，稱為路徑鎖

8、定效應(yīng)。（布萊恩阿瑟） “過(guò)去對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)的強(qiáng)大影響” “歷史確實(shí)是起作用的，我們今天的各種決定、各種選擇實(shí)際上受到歷史因素的影響”。（諾思） 報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制 所以，人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇,（3）路徑依賴和路徑鎖定,四、新制度學(xué)派,決定制度變遷路徑的力量： 不完全市場(chǎng)和報(bào)酬遞增。 自我強(qiáng)化機(jī)制的四種表現(xiàn)： a、設(shè)計(jì)制度需要大量初始成本，其后單位成本和追加成本都會(huì)下降 b、學(xué)習(xí)效應(yīng)。學(xué)習(xí)以降低成本或提高收益，使新制度被接受 c、協(xié)調(diào)效應(yīng)。適應(yīng)制度產(chǎn)生組織與其他組織締約并進(jìn)一步投資 d、適應(yīng)性預(yù)期。制度有效時(shí)會(huì)產(chǎn)生普遍的適應(yīng)預(yù)期或認(rèn)同心理，從而強(qiáng)化制度。,四、新制度學(xué)派

9、,a、增加行為的確定性,b、降低交易費(fèi)用,c、提供選擇性激勵(lì),四、新制度學(xué)派,代表人物：布坎南: 自由、市場(chǎng)和國(guó)家 戈登塔洛克 、阿羅、唐斯 可參見(jiàn)丹尼爾.繆勒公共選擇理論,五、公共選擇理論,背景：政府失敗,相關(guān)概念：外部性與公共物品,（1）復(fù)雜交換范式,（2） 關(guān)于個(gè)人行為的經(jīng)濟(jì)人假設(shè),經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于 集體或非市場(chǎng)決策,五、公共選擇理論,內(nèi)容：國(guó)家的起源、政府的權(quán)利和義務(wù)、公共所有權(quán)、公共資源、 公共政策、憲法、憲政、共和、民主和自由、市場(chǎng)與國(guó)家等,六、新公共管理理論,1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳 2、社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù) 3、競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提

10、供服務(wù)中去 4、有使命的政府：改變按章辦事的組織 5、講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款,代表人物：奧斯本和蓋布勒改革政府企業(yè)家精神如何改革政府,企業(yè)家政府理論,6、受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要 7、有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi) 8、有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療 9、分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作 10、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。,六、新公共管理理論,七、治理理論,淵源：公民社會(huì)理論 基礎(chǔ)：國(guó)家/社會(huì)二分框架 國(guó)家/市場(chǎng)/社會(huì)的三分框架 概念：格里斯托克(GerrStoker) 的梳理： 1)治理包括一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行

11、為者； 2)治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性； 3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴； 4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)； 5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。,治理就是各種公共或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同利益得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。 全球治理委員會(huì)(Commission on Global Governance,1

12、995),七、治理理論,治理與統(tǒng)治 1）權(quán)力主體多元化 2）權(quán)力來(lái)源多元化 3）權(quán)力流向多元化 4）管理范圍和機(jī)制不同。,七、治理理論,目標(biāo)：善治 善政：嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政 服務(wù)。 善治： 1）合法性(legitimacy) 2）透明性(transparency) 3）責(zé)任性(accountability) 4）法治(rule of law) 5）回應(yīng)(responsiveness) 6）有效(effectiveness) 俞可平權(quán)利政治與公益政治 困境：？,七、治理理論,代表人物：羅伯特B丹哈特珍妮特V丹哈特 新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵,八、新公共服務(wù)理論,

13、所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念 “與新公共管理（它建立在諸如個(gè)人利益最大化之類經(jīng)濟(jì)觀念之上）不同，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意為他們服務(wù)之上的?！?服務(wù)而不是掌舵。 公務(wù)人員幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益，而不是試圖控制并將社會(huì)掌舵到一個(gè)新的方向。 公共利益是目的，而不是副產(chǎn)品。 公共行政者必須促成形成一個(gè)集體的、共享的公共利益觀念，從而形成共同利益和共同責(zé)任。 戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)。 滿足公共需要的政策與規(guī)劃能通過(guò)集體努力和合作程序而有效、負(fù)責(zé)任地獲得。 服務(wù)于公民，而不是顧客

14、。 公共利益是通過(guò)關(guān)于共享價(jià)值的對(duì)話而產(chǎn)生的，而不是個(gè)人自我利益的整合。因此，公務(wù)人員不應(yīng)僅僅滿足于回應(yīng)“顧客”的需要，而要聚焦于與公民并在公民之間建立信任與合作關(guān)系。,八、新公共服務(wù)理論,公務(wù)人員不僅要關(guān)注市場(chǎng)，還要關(guān)注依法行政、政治規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與公民利益。 尊重人的價(jià)值，而不僅僅重視生產(chǎn)力的價(jià)值。 公務(wù)人員必須尊重所有人，通過(guò)合作過(guò)程與共享領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作。 尊重公民與公共服務(wù)的價(jià)值，重于企業(yè)家精神的價(jià)值。 公共利益將由于公務(wù)人員和公民承諾對(duì)社會(huì)作出富有成果的貢獻(xiàn)而更好地增進(jìn)，而不是因?yàn)榫哂衅髽I(yè)家精神的管理者好象公共錢財(cái)是他們自己的一樣的行動(dòng)。,八、新公共服務(wù)理論,政府失敗的原因： a、缺乏競(jìng)

15、爭(zhēng)機(jī)制； b、缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制； c、政府機(jī)構(gòu)的自我膨脹； d、監(jiān)督信息不完備； e、政府的尋租行為 租金是“支付給資源所有者的款項(xiàng)中超過(guò)那些資源在任何可替代的用途中所能得到的款項(xiàng)的那一部分?！?五、公共選擇理論,公 共 行 政 學(xué) 教 案,外部性與公共物品,1、外部性 1）概念 經(jīng)濟(jì)主體（消費(fèi)者、生產(chǎn)者等）在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的對(duì)其他人的影響。 私人成本（私人收益）社會(huì)成本（社會(huì)收益） 2）分類 負(fù)外部性（吸煙）和正外部性（新技術(shù)） 消費(fèi)的外部性（如教育）和生產(chǎn)的外部性（如污染）,負(fù)外部性 把自己經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的部分成本強(qiáng)加給別人 例如：汽車尾氣，工業(yè)廢氣 狗叫，寵物噪音和糞便 吸煙， 噪音（汽

16、車?yán)龋?外部性與公共物品,正外部性 一個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)把收益提供給別人而無(wú)法收取成本 例如：免疫 修復(fù)歷史建筑和文化遺產(chǎn) 研發(fā)新技術(shù),外部性與公共物品,3）影響 負(fù)生產(chǎn)外部性導(dǎo)致企業(yè)的供給高于社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)量 負(fù)消費(fèi)外部性導(dǎo)致消費(fèi)者的需求大于社會(huì)最優(yōu)消費(fèi)量 正消費(fèi)外部性導(dǎo)致消費(fèi)者的需求小于社會(huì)最優(yōu)消費(fèi)量,外部性與公共物品,4）解決政府作用 此外， A、 道德準(zhǔn)則和社會(huì)風(fēng)俗 吐痰問(wèn)題傳單/小廣告 B、自發(fā)慈善組織、義工組織、 可可西里 保護(hù)藏羚羊 C、當(dāng)事人可以協(xié)議解決 科斯定理,外部性與公共物品,當(dāng)存在顯著外部性且無(wú)法通過(guò)私人談判談判解決時(shí)，政府可以嘗試解決，如： a、直接管制 b、庇古稅和補(bǔ)貼

17、c、污染許可,外部性與公共物品,a、直接管制 兩種形式: 禁止做某事 必須做某事 例如: 要求接種疫苗 禁止公共場(chǎng)合吸煙（禁止在公車、出租車吸煙）,外部性與公共物品,b、庇古稅和補(bǔ)貼 政府通過(guò)稅收和補(bǔ)貼將對(duì)私人的激勵(lì)社會(huì)效率結(jié)合起來(lái)。 存在外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時(shí)，向企業(yè)征稅；對(duì)邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益的部門實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和津貼，即存在外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時(shí)，給企業(yè)以補(bǔ)貼。,外部性與公共物品,c、污染許可 可以在企業(yè)之間買賣的污染許可 例如：一個(gè)使用了先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)的企業(yè)愿意把污染許可賣給降低污染成本很高的企業(yè),外部性與公共物品,2、公共物品 （1）物品分類 私人物品 公共物品：純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品 公共資源

18、 自然壟斷,外部性與公共物品,（2）物品的性質(zhì) a）競(jìng)爭(zhēng)性 向消費(fèi)者多提供一單位的產(chǎn)品需要更高的成本 b）排他性 在消費(fèi)時(shí)能夠?qū)⑾M(fèi)者排除的物品性質(zhì)。 c）無(wú)外部性,外部性與公共物品,相關(guān)概念： 非競(jìng)爭(zhēng)性 對(duì)一定的產(chǎn)量水平來(lái)說(shuō)，增加向一個(gè)消費(fèi)的提供的際成本為零；如不擁擠的道路； 非排他性 人們不能被排除在消費(fèi)之外 純公共物品必須同時(shí)滿足這兩個(gè)條件 a、公共物品不必排斥他人消費(fèi) b、公共物品不能排斥他人消費(fèi),外部性與公共物品,（3）公共資源 非排他性 任何想使用的人來(lái)說(shuō)都可以免費(fèi)得到 競(jìng)爭(zhēng)性 因?yàn)橐粋€(gè)人的使用會(huì)減少他人的使用,外部性與公共物品,外部性與公共物品,公用品悲劇 凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物。 如果不對(duì)公共資源