我國行政處罰聽證制度問題調(diào)研報告

1、我國行政處罰聽證制度問題調(diào)研報告一九九六年三月十七日，八屆全國人大四次會議通過了中華人民共和國行政處罰法，標志著聽證制度在我國的確立。但是，作為一種新生事物，此項法律自實施至今，在適用案件范圍、聽證主體、具體操作及有關配套法律方面仍存在著問題，致使行政處罰的具體實施過程中，“一言堂”現(xiàn)象依然普遍存在，公民、法人等法律主體未能真正有效地利用此項法律維護自己的合法權(quán)益。認為造成這些問題的原因包括：傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛、行政機關案件調(diào)查人員素質(zhì)低、行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全及公民、法人等法律主體聽證權(quán)利意識淡薄等。針對這些問題，認為應當從以下方面入手完善此項法律：完善有關法律法

2、規(guī)、提高行政機關執(zhí)法人員素質(zhì)、加大普法宣傳力度、建立和完善各項聽證配套制度、加強對聽證制度本身的研究、營造適合中國本土法律資源的法律文化氛圍。行政處罰聽證制度順應了市場經(jīng)濟和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，必將隨著我國市場和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也將為行政工作帶來新的契機。一九九六年三月十七日八屆全國人大四次會議通過了中華人民共和國行政處罰法，標志著聽證制度在我國的確立。其中規(guī)定行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。行政處罰法頒布實施后，全國各地各級行政機關先后作出

3、了一系列有關行政處罰聽證制度的規(guī)定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機關在適用聽證程序時不同程度地存在著一些問題，需要不斷地去完善。一、處罰聽證制度中存在的問題聽證范圍的界定不明確對需要舉行聽證的項目規(guī)定過于單一、缺乏彈性，不能適應保障公民權(quán)益和各市場主體權(quán)益的需要。我國行政處罰法規(guī)定，只有“責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者證照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序，而對公民影響更大的，譬如刑事和行政拘留等，則不在聽證之列。行政聽證的主體存在的問題1、關于機構(gòu)的獨立性的問題。根據(jù)職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機構(gòu)的人，但目前各地實踐當

4、中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調(diào)查人員所在的科、所對臨時制定某人負責主持，這樣就不能完全保障當事人的權(quán)益，聽證的公正性面臨質(zhì)疑。根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機關主持聽證的公開性，也不利于增強聽證會的實際效果。從長遠來看，我們認為應建立專門的聽證機構(gòu)，盡快實現(xiàn)從聽證組織機關實施內(nèi)部分離制度到建立職能分離的聽證機構(gòu)的過渡。2、關于聽證參加人的問題。設立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環(huán)境讓當事人充分發(fā)表自己的看法和意見。聽證

5、主持人在法律地位上應具有獨立性，應當保持中立，以公正的形象給當事人和案件調(diào)查人員平等的地位和權(quán)利，雙方針對案件的事實與證據(jù)進行質(zhì)證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎。同時，聽證的其他參加人的選擇出應確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達來說至關重要，聽證參加人不再采取內(nèi)定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區(qū)別開來?！叭缙洳荒芴幱诒容^超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實為騙人的鬧劇”。而我國目前的行政聽證參加人的規(guī)定比較粗疏，直接利害關系不夠明確，聽證證件人與案件調(diào)查人員共同審問當事人，違背了聽證的最終目的。聽證具體適用

6、中存在的問題1、履行聽證告知義務方式簡單。聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機關主要是由案件調(diào)查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當事人有關事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節(jié)省了大量的人力物力，但是都不夠正式，無法留下書面材料以證明行政機關什么時候告知了當事人，留下了證據(jù)的隱患，一旦發(fā)生爭議，行政機關根本無法證明自己履行了告知義務，勢必會處于被動狀態(tài)。2、聽證會只是一種形式，一種擺設。“陽光是最好的防腐劑”，聽證程序是行政官員濫用職權(quán)的克星。但就目前的聽證會而言，“人治”思想意識的束縛依然嚴重，有的地方聽證筆錄及有關的證據(jù)材料在行政處罰決定中根本就沒有發(fā)揮一點效力，當

7、事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，最后完全是有關領導的一句話就作出處罰決定。而當事人還是按照法定程序向上一級行政機關申訴或向人民法院起訴，根本就未能達到增強行政效率，讓當事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執(zhí)法效率與水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除“一言堂”，真正發(fā)揮聽證程序的作用。3、不遵守法定程序，出現(xiàn)聽證本身的程序違法。目前出現(xiàn)的一些聽證本身的程序違法主要表現(xiàn)在：行政機關對于適用聽證程序的行政處罰案件作出決定前沒有告知當事人聽證權(quán);當事人在法定期限內(nèi)提出聽證要求，行政機關并不受理，不組織聽證;聽證主持人在聽證會正式開始前未征詢當

8、事人是否申請回避;聽證會結(jié)束后未征詢當事人是否作最后陳述。聽證程序?qū)贉仕痉ㄐ再|(zhì)的程序，很多方面都是按照司法程序近似的步驟與方法進行的。聽證本身的程序違法直接法律后果是聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定了。行政處罰聽證證據(jù)存在的問題1、案件調(diào)查人員馬虎行事，不注重收集證據(jù)，在聽證中處處被動。在案件調(diào)查過程中，調(diào)查人員對證據(jù)的收集沒有引起足夠的重視，對許多重要的關系到案件本身的證據(jù)都沒有進行收集。在面對當事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經(jīng)常被問得啞口無言、極其狼狽。這不僅有損行政機關依法行政的形象，而且令人對行政機關的執(zhí)法水平產(chǎn)生懷疑。2、一些聽證主持人員、案件調(diào)查人員對聽

9、證程序中的舉證責任認識不清，要求當事人負舉證責任。行政處罰法明確規(guī)定聽證過程中行政機關案件調(diào)查人員負舉證責任，應就案件的事實及其即將作出的行政處罰提供相應的事實和法律依據(jù)，所有用來證明案件事實的證據(jù)都應當在聽證會上經(jīng)過當事人的質(zhì)證和辯論。案件調(diào)查人員應當提供足夠證據(jù)來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當事人沒有舉證的義務，可以舉證也可以不舉證。二、造成行政處罰聽證制度問題的原因傳統(tǒng)觀念和行政人員自身觀念的束縛“冰凍三尺，非一日之寒”。在我國這樣一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，“重實體、輕程序”的現(xiàn)象可謂源遠流長。“中國幾千年的封建社會形成了重人治、輕法治的政治傳統(tǒng)，結(jié)果必然是只注重目的，不考慮過程，從而導致執(zhí)法過程的隨意性成為中國法治的一大頑疾”。長期以來，我國對程序法價值的認識陷入了一個誤