關(guān)于深化部門預(yù)算管理制度改革的思考

1、關(guān)于深化部門預(yù)算管理制度改革的思考在借鑒西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)正在推行以部門預(yù)算、 政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度為核心的公共預(yù)算改革，在構(gòu)建新預(yù)算模式的三項(xiàng)核心制度 中，部門預(yù)算是關(guān)鍵。這是繼分稅制、財(cái)政體制、新稅制改革之后的又一重大 改革決策。部門預(yù)算就是財(cái)政按照規(guī)范的程序和方法，將每個(gè)部門的所有收入、支 出通過(guò)一本預(yù)算詳細(xì)地反映出來(lái)，經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算編 制管理辦法。部門預(yù)算改革使我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理向科學(xué)化、法制化、規(guī)范化方向 邁進(jìn)了一大步，有利于規(guī)范政府理財(cái)行為， 轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，提高政府總體管理水平， 實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)、依法理財(cái)，加快公共財(cái)政體系建設(shè)。但在

2、實(shí)踐中這一制度仍然存在 許多問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化和完善。、現(xiàn)行部門預(yù)算改革暴露的問(wèn)題和弊端（一）對(duì)部門預(yù)算改革的重要性認(rèn)識(shí)不足在部門預(yù)算編制過(guò)程中，部分預(yù)算單位認(rèn)為操作復(fù)雜，費(fèi)用指標(biāo)不多，比較麻 煩；部門觀念轉(zhuǎn)變滯后，預(yù)算編制質(zhì)量低。一些部門對(duì)預(yù)算管理改革的重要性認(rèn)識(shí) 不足，甚至把改革看成是財(cái)政攬權(quán)，工作中存在不理解、不配合、不負(fù)責(zé)等現(xiàn)象。 預(yù)算編制不負(fù)責(zé)，隨意性大，加之部門預(yù)算要求提前進(jìn)行編制，收支計(jì)劃和專項(xiàng)支 出目標(biāo)任務(wù)不具體，預(yù)計(jì)不準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中追加追減的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。還有的 過(guò)于強(qiáng)調(diào)既得利益或收入、爭(zhēng)多講少，未能從觀念上根本轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)。部分財(cái)政干部 認(rèn)為，實(shí)行部門預(yù)算就是要滿足單位需

3、求，現(xiàn)實(shí)財(cái)源財(cái)力不允許，搞部門預(yù)算只是 做做樣子，走走形式。（二）機(jī)構(gòu)改革滯后對(duì)部門預(yù)算改革產(chǎn)生消極影響我國(guó)現(xiàn)存的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位設(shè)置或多或少地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，隨著市場(chǎng) 化改革不斷深入，日益顯出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。同時(shí)，目前行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位 改革尚未全面完成，對(duì)部門預(yù)算改革帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。由于機(jī)構(gòu)改革滯后，沒(méi) 有從根本上解決預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”問(wèn)題。如何結(jié)合單位經(jīng)費(fèi)自給狀況，實(shí)現(xiàn)預(yù)算 內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用，實(shí)行直接調(diào)控，尚需進(jìn)一步探索。（三）綜合預(yù)算未能真正實(shí)現(xiàn)編制部門預(yù)算以來(lái)，雖然預(yù)算內(nèi)外資金的結(jié)合有了一定進(jìn)步，但還不徹底。財(cái) 政對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金的有機(jī)結(jié)合缺乏有效手段，管理相對(duì)粗放?！笆?/p>

4、支兩條線”管理 沒(méi)有完全到位，流于形式。部分單位預(yù)算外資金仍有較大比例未進(jìn)入專戶，有的雖 然進(jìn)入專戶管理，但留用比例過(guò)高。隨收隨支、以收定支問(wèn)題普遍存在，未能真正 實(shí)行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預(yù)算。（四）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立一些地方的預(yù)算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡(jiǎn)單平均、硬性包干的 方式，方法手段十分簡(jiǎn)單，雖然易于操作，但往往導(dǎo)致部門間苦樂(lè)不均的情況發(fā)生, 合理性差。編制低標(biāo)準(zhǔn)或無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)偏低，實(shí)際支出普遍 存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。目前，對(duì)此類費(fèi)用主要是按單位單項(xiàng)核定，存在一定的隨意性， 且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時(shí)，加大了資金

5、控制與管理的難度。（五）信息系統(tǒng)有待進(jìn)一步完善目前部門預(yù)算還是處在試點(diǎn)階段，改革是漸進(jìn)式的，編制軟件根據(jù)各地實(shí)際而 修改，預(yù)算編制的系統(tǒng)軟件尚不成熟、不規(guī)范。如沒(méi)有設(shè)立表內(nèi)、表間邏輯關(guān)系， 查詢功能、審核功能、統(tǒng)計(jì)功能的操作性不強(qiáng)。由于有關(guān)系統(tǒng)及各系統(tǒng)內(nèi)部軟件互 不銜接，數(shù)字化程度不夠高，無(wú)法與國(guó)庫(kù)集中支付軟件、統(tǒng)發(fā)工資軟件和非稅收入 管理等已使用軟件銜接配套，不能達(dá)到數(shù)據(jù)共享，給現(xiàn)實(shí)財(cái)政管理工作帶來(lái)很多困 難。（六）預(yù)算管理行政化，考核改革績(jī)效難如預(yù)算資金中項(xiàng)目資金安排，沒(méi)有經(jīng)專家審定和招標(biāo)投標(biāo)，由行政領(lǐng)導(dǎo)首先直 接拍板，有些專項(xiàng)資金安排憑領(lǐng)導(dǎo)愛(ài)好。還有的支出標(biāo)準(zhǔn)（定額）也沒(méi)經(jīng)可行性論 證，

6、行政行為色彩較濃。目前，雖然對(duì)大型項(xiàng)目派遣了專管員，但也只是監(jiān)管財(cái)務(wù)運(yùn)行，由于缺乏專業(yè) 技術(shù)，無(wú)法把財(cái)務(wù)運(yùn)行與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效監(jiān)管基本上是個(gè) 空白，導(dǎo)致部門爭(zhēng)著上項(xiàng)目。多立項(xiàng)、多要錢、多揮霍的現(xiàn)象愈演愈烈。（七）改革不協(xié)調(diào)、不配套作為財(cái)政支出領(lǐng)域的三項(xiàng)改革，部門預(yù)算、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付是互相依 存、共同發(fā)展的。國(guó)庫(kù)集中支付改革晚于部門預(yù)算改革，而起步較早的政府采購(gòu)也 存在諸多問(wèn)題，改革沒(méi)有到位。由于國(guó)庫(kù)集中支付改革滯后，財(cái)政資金滯留在部門 較多，造成財(cái)政資金使用效益低下、資金調(diào)度成本增加、監(jiān)督弱化等。同時(shí)，銀行 體制改革后，仍有相當(dāng)一部分國(guó)庫(kù)資金通過(guò)商業(yè)銀行進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，受

7、利益驅(qū)動(dòng)，各商 業(yè)銀行對(duì)不計(jì)息不收費(fèi)的財(cái)政資金不同程度地存在截留和占?jí)旱那闆r，各預(yù)算單位 根據(jù)資金性質(zhì)的不同也在銀行多頭開戶。、深化部門預(yù)算改革的建議和措施（一）充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理改革的重要意義十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善公共財(cái)政體系，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理。 因此必須充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理改革的重要意義。統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，擺脫狹隘的部 門利益，樹立全局的觀念，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)理財(cái)工作。樹立財(cái)政效益觀念，提高 財(cái)政資金的效益。編制預(yù)算既要統(tǒng)籌顧及到各部門的主要職能、任務(wù)，又要通過(guò)準(zhǔn)確合理的政府預(yù)算給予這些部門實(shí)現(xiàn)職能、完成任務(wù)的財(cái)力保障（二）深化行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持用績(jī)效預(yù)算來(lái)優(yōu)化基本支出預(yù)算

8、， 減少財(cái)政供養(yǎng)對(duì)象。采取綜合治理措施, 控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹，財(cái)政對(duì)各類行政單位行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編 制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，輔之以一定的獎(jiǎng)罰措施。同時(shí)清理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各事業(yè)單位并不 都具有公共需要性質(zhì)，財(cái)政不可能也不應(yīng)該對(duì)其經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場(chǎng) 機(jī)制引入事業(yè)單位，重新明確和界定財(cái)政支出范圍，加強(qiáng)政府的社會(huì)職能，擴(kuò)大政 府預(yù)算用于社會(huì)保障的支出。逐步規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍，減輕財(cái)政的經(jīng)費(fèi) 供給壓力。對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行歸類梳理，按公益性、半公益性和經(jīng)營(yíng)性三種類型分別 采取不同的財(cái)政政策。同時(shí)，制定科學(xué)的支出

9、預(yù)算編制方法。 加強(qiáng)支出的量化管理, 建立一套與零基預(yù)算要求相適應(yīng)的指標(biāo)體系和支出評(píng)定機(jī)制。（三）加強(qiáng)綜合預(yù)算管理，深化“收支兩條線”改革實(shí)踐證明，預(yù)算外資金收支掛鉤管理方式已經(jīng)不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。 建議財(cái)政部應(yīng)及時(shí)引導(dǎo)各地清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)、基金項(xiàng)目，取消現(xiàn)行收費(fèi)、 基金中不合理、不合法的項(xiàng)目，將保留項(xiàng)目逐步納入預(yù)算內(nèi)管理；對(duì)于確需實(shí)行預(yù) 算外資金管理的收費(fèi)，也要嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理，逐步建立起性質(zhì)合理、 管理嚴(yán)格的收費(fèi)、基金體系。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)收繳監(jiān)管工作，加大處罰力度，對(duì)不 履行職責(zé)，應(yīng)收不收，應(yīng)罰不罰的有關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)肅查處，確保預(yù)算外資金應(yīng)收 盡收。將所有財(cái)政性資

10、金置于財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)管之下，各項(xiàng)收入（包括財(cái)政預(yù)算資 金、財(cái)政核撥批準(zhǔn)留用的預(yù)算外資金以及依法組織的其他收入）全部納入部門預(yù)算同時(shí)加大部門預(yù)算編制的深度，在進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)狀況分析及預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，建立 預(yù)算收入經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)模型，推行標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法；支出預(yù)算編制要完善、細(xì)化。人員 經(jīng)費(fèi)按政策，日常公用經(jīng)費(fèi)按定額，項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)進(jìn)行科學(xué)論證，視財(cái)力狀況安排， 并建立支出項(xiàng)目庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算管理。（四）進(jìn)一步完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，深化基本支出預(yù)算改革根據(jù)單位承擔(dān)的職權(quán)和專項(xiàng)工作的不同，認(rèn)真進(jìn)行基本支出分析調(diào)研，逐步制 定出科學(xué)、合理、符合實(shí)際的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)， 提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。 加強(qiáng)公用經(jīng)

11、費(fèi)實(shí)物定額管理，對(duì)政府非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)共建、共享、共 用，提高資源配置效率。繼續(xù)組織定額調(diào)研工作，重點(diǎn)是實(shí)物定額的測(cè)算和確定， 建立公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，以及分行業(yè)的事業(yè)單位定額工作，提高基本支出預(yù)算編制 的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。逐步建立政府資產(chǎn)實(shí)物管理與預(yù)算管理相結(jié)合的有效機(jī)制。專 項(xiàng)預(yù)算的編制必須貫徹統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外財(cái)力，實(shí)行綜合預(yù)算；調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)公 共支出需求；量力而行，合理排序；嚴(yán)格管理，追蹤問(wèn)效等四個(gè)原則和前期準(zhǔn)備、 申報(bào)審核、組織實(shí)施、監(jiān)督檢查、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)等措施。要從全局出發(fā)，科學(xué)論證， 合理排序，按照輕重緩急排序，優(yōu)先安排急需和可行的項(xiàng)目，建立嚴(yán)格的專項(xiàng)預(yù)算 審核程序。部門的專

12、項(xiàng)預(yù)算必須符合公共財(cái)政支出的方向和范圍，支出科目要反映 資金的最終用途，有明確的項(xiàng)目目標(biāo)、組織實(shí)施計(jì)劃和科學(xué)合理的項(xiàng)目預(yù)算。（五）健全預(yù)算信息管理系統(tǒng)統(tǒng)籌管理預(yù)算基礎(chǔ)信息、專項(xiàng)支出項(xiàng)目庫(kù)、預(yù)算編制審查、預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù) 算執(zhí)行監(jiān)測(cè)分析等工作。進(jìn)一步完善人員資料數(shù)據(jù)庫(kù)和政策資料數(shù)據(jù)庫(kù)，健全市級(jí) 人員支出預(yù)算編制系統(tǒng)，達(dá)到通過(guò)基礎(chǔ)信息庫(kù)的相關(guān)資料，自動(dòng)生成各部門人員支 出預(yù)算的目標(biāo)。特別是要進(jìn)一步完善預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)。嚴(yán)格規(guī)范撥款程序，有效 杜絕超指標(biāo)下達(dá)單位預(yù)算、待分配指標(biāo)隨意調(diào)整及超預(yù)算撥款等問(wèn)題。及時(shí)反映預(yù) 算指標(biāo)的變動(dòng)情況，預(yù)算處和各業(yè)務(wù)處室都能及時(shí)了解預(yù)算的追加及下達(dá)情況，提 高資金的調(diào)

13、撥效率。（六）硬化預(yù)算約束，增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度實(shí)行部門預(yù)算后，預(yù)算一經(jīng)確定就不能隨意調(diào)整和追加，確實(shí)需要調(diào)整的必須 按規(guī)定程序報(bào)批，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的作用，增強(qiáng)部門依 法行政、依法理財(cái)?shù)淖杂X(jué)性和責(zé)任感。完善預(yù)算法及相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī) 定。包括：修訂和增補(bǔ)預(yù)算法及其實(shí)施條例的有關(guān)條款；修訂與財(cái)政預(yù)算直接 相沖突的法律和規(guī)章；對(duì)現(xiàn)有的會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度要進(jìn)行調(diào)整，與部門預(yù)算編制 口徑保持一致。財(cái)政部門內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，形成預(yù) 算編制與執(zhí)行相分離、寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過(guò)程的運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證內(nèi)部監(jiān) 督的經(jīng)常性、規(guī)范性，促進(jìn)財(cái)政管理水平不斷提高。

14、增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度，首先 要在部門預(yù)算決策中引入聽證制度。其次，強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。最后， 建立和健全部門預(yù)算公告制度。財(cái)政預(yù)算報(bào)告必須符合完整性、公正性和及時(shí)性這 三項(xiàng)基本規(guī)范，以便報(bào)告的使用者能全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地了解政府公共預(yù)算收支的 狀況，使政府的公共管理行為接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督。（七）健全績(jī)效機(jī)制要運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范、細(xì)致的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，使預(yù)算資金與部門工作績(jī)效直接掛 鉤，推行績(jī)效預(yù)算模式。建立起以成本效益分析為核心，推行年度滾動(dòng)預(yù)算的 考核機(jī)制，確保部門預(yù)算和財(cái)政資金的效益不斷提高。通過(guò)開展科學(xué)的項(xiàng)目可行性 論證，合理編制項(xiàng)目概算，確保有限的預(yù)算資金用于最有價(jià)值的項(xiàng)目和用途上；同

15、 時(shí)制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，將部門經(jīng)費(fèi)與績(jī)效評(píng)估直接掛鉤，把部門應(yīng)達(dá)到的績(jī)效 指標(biāo)與實(shí)現(xiàn)這一指標(biāo)所需要支付的貨幣量聯(lián)系起來(lái)，變純粹的財(cái)政撥款關(guān)系的條件 成為完成任務(wù)與提供相應(yīng)資金關(guān)系，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。在這種預(yù)算模式下，通過(guò) 績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了對(duì)資金的到位情況、使用情況、項(xiàng)目效益情況的跟蹤檢查，并為最 終實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的有效配置提供科學(xué)依據(jù)。（八）抓好配套改革一是加快國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革步伐，實(shí)行財(cái)政資金集中支付。所有財(cái)政預(yù) 算都納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。清理預(yù)算單位銀行存款賬戶，一個(gè)預(yù)算單位只能開設(shè) 一個(gè)存款賬戶，防止資金體外循環(huán)，保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化、合理化、科學(xué)化。二 是要改進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)核算工作，經(jīng)費(fèi)支出的明細(xì)核算要與細(xì)化部門預(yù)算的要求相一致,以正確反映部門預(yù)算的執(zhí)行情況，為制定合理可行的定額標(biāo)準(zhǔn)和編制部門預(yù)算提供 可靠的信息資料。三是要加強(qiáng)和改進(jìn)部門內(nèi)部財(cái)務(wù)管理