國外保險監(jiān)督架構(gòu)經(jīng)驗及其借鑒

1、國外保險監(jiān)督架構(gòu)經(jīng)驗及其借鑒實際上，對保險監(jiān)督產(chǎn)生影響的，不僅僅限于行政部門。從英美等國較為完善的保險監(jiān)督體系看，保險監(jiān)督通過國家立法、行政及司法等各個不同職能部門共同實施，各部門有其不同的職責(zé)。首先，立法部門必須制定符合市場現(xiàn)狀的保險法律法規(guī)，作為政府機關(guān)執(zhí)行保險監(jiān)督的法律依據(jù)。其次，政府行政部門必須秉持依法行政的原則，根據(jù)立法部門所授予的權(quán)限，謹(jǐn)慎地監(jiān)督與切實地管理保險業(yè)的營運。而司法部門則應(yīng)通過其解釋法律及法官合理裁量的功能，補充立法及行政部門忽略的部分，并以此保護保險合同弱勢一方。最后，為避免公共監(jiān)督過度介入以及因此衍生的監(jiān)督效率低下，保險業(yè)的自我監(jiān)督應(yīng)成為公共監(jiān)督的補充。一、國外保險

2、監(jiān)督架構(gòu)（一）立法部門為能有效地實施保險監(jiān)督的相關(guān)措施，多數(shù)國家都通過保險立法來構(gòu)建起本國保險監(jiān)督體系。一般而言，各國將保險法的內(nèi)容區(qū)分為公法和私法兩種類型。公法一般稱為保險業(yè)法。其內(nèi)容涉及保險監(jiān)督的專業(yè)技術(shù)，不論大陸法系還是英美法系國家，大多以明確的法律條文予以表現(xiàn)，以維持法律的權(quán)威性和公示性。其內(nèi)容除了規(guī)范政府機關(guān)監(jiān)督管理保險事業(yè)的經(jīng)營外，還包括保險行政監(jiān)督權(quán)限的授予。私法領(lǐng)域，內(nèi)容以保險合同法為主。在大陸法系國家，如德國、日本，保險立法均由立法機關(guān)就保險合同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系詳加規(guī)范；在英美法系國家，保險合同屬于普通法的范疇，原則上由司法機關(guān)以裁判的方式規(guī)范當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。保險立法的基

3、本功能是提供保險建立的法律依據(jù)。主要用于規(guī)范保險市場的經(jīng)營和保險合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，包括保單條款、保險費率、保險銷售、理賠程序及財務(wù)清償能力等事項。此外，需要通過立法來確定一個專業(yè)監(jiān)督組織來執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)督職能，其內(nèi)容包括該組織的監(jiān)督權(quán)限、管轄范圍、人力配置、經(jīng)費預(yù)算及監(jiān)督機構(gòu)獨立自主性等。然而，各種利益團體都有可能影響保險監(jiān)督的政策形成。在保險立法過程中，利益團體可以通過各種方式表達(dá)其意見，并最終影響立法結(jié)果。以我國機動車交通事故責(zé)任強制保險條例的制定為例，它是在保險業(yè)、運輸業(yè)、消費者團體以及政府有關(guān)部門的積極介入下，歷經(jīng)多年并多次修改后才予以實現(xiàn)。大多數(shù)情況下，廣大消費者難以凝聚集體力

4、量，消費者團體的聲音經(jīng)常是比較微弱和模糊的。如果立法機關(guān)缺乏客觀的立場，消費者的權(quán)益極容易被忽略。鑒于保險制度的復(fù)雜性、專業(yè)性及變化性，實施保險監(jiān)督管理時必將涉及許多技術(shù)因素，因此有必要用成文的法律規(guī)范加以明確。此外，隨著保險服務(wù)趨于多樣化、創(chuàng)新化、自由化，利用立法手段將相關(guān)事項組織成系統(tǒng)的法律，應(yīng)當(dāng)成為一項重要工作。（二）行政部門保險監(jiān)督管理的主要工作由政府行政部門執(zhí)行，其主要原因在于立法與司法部門缺乏專業(yè)人士和監(jiān)督管理技術(shù)。行政部門通常根據(jù)立法部門的授權(quán)，成立保險專屬監(jiān)督管理機構(gòu)并設(shè)置保險監(jiān)理官;等專業(yè)崗位，統(tǒng)籌處理保險監(jiān)督管理的行政工作。保險監(jiān)理官的職權(quán)范圍極為廣泛，其職權(quán)范圍包含負(fù)責(zé)制

5、定規(guī)則、解決爭端、執(zhí)行政策三個方面，其內(nèi)容除正式的業(yè)務(wù)或財務(wù)方面的規(guī)范外，還可以發(fā)揮職權(quán)范圍以外的影響力來規(guī)范保險業(yè)者。換而言之，保險監(jiān)理官可以針對不同的保險業(yè)務(wù)，采取不同類型的監(jiān)管措施，監(jiān)控保險市場的保單條款、費率、銷售和其他方面。（三）司法部門由于具有解釋法律以及解決爭議的權(quán)限，司法部門在保險監(jiān)督管理體系中扮演著非常重要的角色，例如大多數(shù)情況下特指的法院。法院通常受理解決保險當(dāng)事人之間的爭端。法院的司法監(jiān)管，可以平衡當(dāng)事人之間的不公平地位。從消費者保護的觀點來看，法院可作為保單持有人最后訴求;.當(dāng)行政部門與立法部門懈怠于行使其應(yīng)有職權(quán)時，法院可以發(fā)揮其法官自由裁量;的功能，引用必要的法律原

6、則來保障保單持有人的權(quán)益。此外，美國部分法院采用合理期待原則;作為司法解釋上的補充工具，給予保單持有人更為平衡的支持。在此項原則下，當(dāng)保單條款文意與投保人（被保險人）的合理期望相抵觸時，法院會依照投保人（被保險人）的合理期望而拒絕適用與之相抵觸的保單條款。在審理保險訴訟案件時，法院可以發(fā)揮其監(jiān)督管理職能，規(guī)范保險人的下列不當(dāng)經(jīng)營行為，以維護消費者權(quán)益：1.杜絕保險人及保險中介人在銷售上的不當(dāng)行為，如欺詐或欺瞞；2.防止保險人利用保單條款的文字技巧，變更應(yīng)有的基本承保范圍；3.禁止保險人故意拖延或拒絕理賠。（四）自我監(jiān)督管理機構(gòu)在英美等保險發(fā)展水平先進(jìn)的國家，自我監(jiān)理是最早的保險監(jiān)理形態(tài)，至今仍

7、是一種極為重要的監(jiān)理方式。在自我監(jiān)理制度下，保險業(yè)通過成立自律組織，以合作、協(xié)調(diào)方式進(jìn)行自我監(jiān)督管理，例如保單的標(biāo)準(zhǔn)化、從業(yè)人員的教育培訓(xùn)以及經(jīng)營專業(yè)規(guī)范等。這種組合經(jīng)常會制定專業(yè)守則或其他類似規(guī)范，用來消除保險市場中不正當(dāng)或非專業(yè)的經(jīng)營行為。自我監(jiān)理的概念極為廣泛，涵蓋數(shù)種不同的情形。其差異往往取決于下列各項因素：1.獨斷權(quán)力，即自我監(jiān)理機關(guān)所具有的監(jiān)理所有市場參與者的權(quán)力；2.授權(quán)程度，即自我監(jiān)理機關(guān)通過正式程序所取得的授權(quán)；3.法律地位，即自我監(jiān)理機關(guān)所制定的監(jiān)理準(zhǔn)則所具有的約束力；4.外界參與程度，即保險業(yè)以外的人員或機構(gòu)參與制訂、執(zhí)行監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嶋H自我監(jiān)理的程度。在保險發(fā)展水平先進(jìn)的

8、國家之中，英國保險業(yè)的自我監(jiān)督制度是比較典型的。在英國，行政主管機關(guān)對于保單條款并沒有實質(zhì)上的監(jiān)督控制。這種合同形式上的自由，給予保險消費者在保障范圍和購買成本上較大的彈性，同時，也給予保險人開發(fā)保險產(chǎn)品的較大空間。與此同時，由于保險合同法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并沒有考量雙方當(dāng)事人的議價地位和專業(yè)，使保險消費者經(jīng)常陷于不公平境地。對于這種情況，英國保險業(yè)界通過保險實務(wù)宣言加強自我監(jiān)督管理。此外，英國保險業(yè)還于1981年共同出資成立保險仲裁局，在傳統(tǒng)的司法訴訟程序之外，另外開辟了一個渠道給保險消費者進(jìn)行申訴并作出仲裁，以避免消費者因通過法院訴訟而消耗大量的時間和金錢的情形。二、我國保險監(jiān)督制度的改進(jìn)我國

9、保險監(jiān)督體制中雖然有立法、司法、行政與自我監(jiān)督的機構(gòu)，但仍有不少需要改進(jìn)和完善的地方。（一）貫徹保險法規(guī)的一致性調(diào)查顯示，多數(shù)保險業(yè)者認(rèn)為，現(xiàn)行保險法規(guī)已經(jīng)落后于保險市場發(fā)展的速度，已經(jīng)不能很好地適應(yīng)保險實務(wù)的需求。保險立法的基本政策方針若缺乏明確性與一致性，其衍生的行政命令與措施就無法達(dá)成監(jiān)督目標(biāo)。其結(jié)果經(jīng)常演變?yōu)樾姓C關(guān)為便于行事而推行逾越母法授權(quán)的行政措施，甚至違反憲法或行政程序法所要求的法律保留原則而不自知。歸根結(jié)底，這是保險法本身結(jié)構(gòu)上的缺失。例如，重復(fù)保險與保險代為求償是否適用于人身保險等問題，經(jīng)常給實務(wù)界造成極大困擾。法律的缺失不僅成為市場創(chuàng)新時的障礙，甚至?xí)?dǎo)致消費者權(quán)益受損。

10、因此，立法部門在進(jìn)行法律研究時，應(yīng)以保障消費者利益以及提升市場機能為主要目標(biāo)，以專業(yè)角度通盤審視現(xiàn)行保險法規(guī)的弊端，進(jìn)而提出完整的保險法修訂計劃并付諸實施，以消除監(jiān)督缺失等問題。（二）加強立法過程的透明性立法機關(guān)在研究修訂保險相關(guān)法律時，常因缺乏專業(yè)知識或議事效率而無法深入地審查法案，而舉辦聽證會又經(jīng)常流于形式，導(dǎo)致那些希望提供意見的專家、學(xué)者與各類團體代表往往不得其門而入。這樣的結(jié)果就是法案內(nèi)容經(jīng)常被行政官僚和產(chǎn)業(yè)團體操控，而忽略了無發(fā)言權(quán)的消費大眾。筆者認(rèn)為，在網(wǎng)絡(luò)通信發(fā)達(dá)的時代，保險法律的修訂不應(yīng)再以傳統(tǒng)方式進(jìn)行。如果不涉及商業(yè)秘密，可以將各項修訂議案在相關(guān)網(wǎng)站上予以公示并進(jìn)行線上公聽，

11、以利于社會各界提出意見和建議。這種操作，國際上也早有先例，國際保險監(jiān)督官協(xié)會在擬訂各項監(jiān)督原則時，就是采取類似網(wǎng)絡(luò)聽證的方式進(jìn)行意見征詢的。（三）司法機關(guān)應(yīng)該發(fā)揮法官的自由裁量職能我國的法律制度不像英美法系國家以法院判例為主，但法院應(yīng)該適時地發(fā)揮職權(quán)，探求真意，并取得當(dāng)事人之間的平衡，這樣才能彰顯司法正義。然而，若干案例顯示，部分法院不思探究保險制度的真正精神，背離保險學(xué)理，進(jìn)而損及眾多保險消費者的權(quán)益。此外，對于立法機關(guān)或行政機關(guān)所制定的法律與命令，司法機關(guān)亦應(yīng)扮演監(jiān)督制衡的角色，在運用法律時，充分核查有沒有抵觸憲法或違反法律保留原則。（四）強化保險業(yè)的自我監(jiān)督機制目前，國內(nèi)保險業(yè)的自我監(jiān)督機制多數(shù)注重約束同業(yè)價格競爭，少有重視提升整體服務(wù)的自律規(guī)范。保險業(yè)自我監(jiān)督管理有很大的改善空間。例如，現(xiàn)在保險業(yè)的糾紛投訴處理機構(gòu)設(shè)在保險公司內(nèi)部，這一安排較難獲得消費者的認(rèn)同和信賴，因而大多數(shù)消費者選擇媒體曝