憲法規(guī)制稅權(quán)的理論依據(jù)及實現(xiàn)途徑

1、憲法規(guī)制稅權(quán)的理論依據(jù)及實現(xiàn)途徑一、稅權(quán)與憲法( 一) 稅權(quán)的定位有學(xué)者認(rèn)為稅權(quán)就是稅收管轄權(quán)，而一般認(rèn)為稅權(quán)包含稅收立法權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)和稅收司法權(quán)。筆者對于稅權(quán)的認(rèn)識和通說觀點(diǎn)一致。收稅的權(quán)力，不僅從立法方面劃分也要從執(zhí)法和司法方面劃分才更完整、清晰和明確。稅收取之于民，用之于民;，而這一取;一用;中要從各方面對稅權(quán)進(jìn)行劃分才能真正體現(xiàn)稅權(quán)的合理和正當(dāng)?shù)膬r值。筆者認(rèn)為各方面主要涉及以下三方面的問題: 一是誰有權(quán)收稅? 二是該怎樣收稅? 誰來監(jiān)管? 三是對于稅收運(yùn)行中各種不違法或者是不當(dāng)行為該怎樣處理? 或者說對稅收的使用該如何進(jìn)行全方面的監(jiān)督。這些相對應(yīng)的就是稅收立法權(quán)方面、稅收執(zhí)法權(quán)方面和

2、稅收監(jiān)督方面的問題。要探討稅權(quán)的各個方面，我們就不得不談稅權(quán)與憲法的關(guān)系。憲法作為法上之法，它對稅權(quán)的規(guī)定是源頭方面的，稅法與憲法的關(guān)系，是對稅權(quán)進(jìn)行憲法規(guī)制的研究起點(diǎn)。只有弄清稅權(quán)在憲法中的位置以及現(xiàn)在稅權(quán)體制在憲法上存在的問題，我們才能對癥下藥，探討和構(gòu)建更合理的整個國家稅權(quán)的體系。( 二) 稅權(quán)與憲法的關(guān)系在一般法律認(rèn)識方面，我們都知道憲法是國家的根本大法，稅法是部門法，部門法是根據(jù)憲法的原則和精神制定的，雖然我們國家現(xiàn)在并沒有確立違憲審查制度，但是部門法的制定不能違背憲法的原則和精神是有明確規(guī)定的。在國家與國民層面，國家與國民均可稱為稅權(quán)的主體。其中，國家的稅權(quán)包括稅收權(quán)力和稅收權(quán)利。

3、前者是國家的征稅權(quán)，后者是國家的稅收債權(quán)，并且，前者的行使是后者的保障。;顯然，征稅權(quán)的主體是國家。憲法主體是指在憲法中享有權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，憲法規(guī)定與憲法其他要素發(fā)生關(guān)系的客觀存在，它是憲政法律秩序的載體。;憲法作為國家的根本大法，首先必須就國家權(quán)力的正當(dāng)性、合法性以及國家與公民之間關(guān)系的實質(zhì)作出實質(zhì)說明。同時，規(guī)范國家的權(quán)力運(yùn)行與人民基本權(quán)利的保障，財政是國家重要事項之一，理應(yīng)受到憲法規(guī)范的拘束。二、憲法規(guī)制稅權(quán)的理論依據(jù)社會契約論在社會契約論看來，人們組成政府的目的在于保證權(quán)利。財產(chǎn)權(quán)作為最重要的權(quán)利，政府承擔(dān)絕對的保障義務(wù)，政府出于功能目的得以通過征稅權(quán)侵入;。英國思想家洛克在

4、試圖以自然法學(xué)說明國家的起源和本質(zhì)問題時，指出:政府沒有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中指出他的一份來維持政府。;法國思想家孟德斯鳩在其代表作論法的精神中專章論述了賦稅、國庫收入的多寡與自由的關(guān)系;。他指出: 國家的收入是每個公民所付出的自己財產(chǎn)的一部分，以確保他所余財產(chǎn)的安全或快樂地享用這些財產(chǎn)。在古典自然法學(xué)家們看來: 國家起源處于自然狀態(tài)的人們向社會狀態(tài)過度時所締結(jié)的契約; 人們向國家納稅讓渡其自然的財產(chǎn)權(quán)利的一部分一旦受到侵犯時可以尋求國家的功力救濟(jì); 國家征稅，也正是為了能夠有效地、最大限度地滿足上述人們對國家的要求。這是稅收正當(dāng)性的來源?，F(xiàn)代法治國家要求依法治

5、國，憲法作為萬法之母，其對稅權(quán)的規(guī)制應(yīng)是首先規(guī)制。只有在源頭上有法可依，那么稅的收取在執(zhí)行的時候才能更好的運(yùn)作。那么。在社會契約論的要求下當(dāng)前我國的稅收制度存在哪些問題呢?三、憲法學(xué)視角下我國稅權(quán)存在的問題( 一) 稅收立法權(quán)方面1 缺少憲法的依據(jù)。我國憲法第五十六條規(guī)定，中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。;除此之外，并沒有明確的規(guī)定稅收的法律地位。稅收立法權(quán)缺少憲法上的依據(jù)。尋求稅權(quán)憲法上的依據(jù)，給稅權(quán)一個更清晰明確的最高法上的定位，是與稅收的作用和地位是相吻合的。同時，筆者覺得作為對于公民財產(chǎn)權(quán)利這樣的明確的剝奪;，依法應(yīng)有據(jù)，而有據(jù)的的最高法也應(yīng)有其依據(jù)。2 橫向分配具體法律界限不

6、清楚。在立法法頒布實施以前，稅收立法權(quán)一直集中在行政機(jī)關(guān)而非權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院及其財稅主管部門在稅法制定方面長期處于主導(dǎo)地位。此外，國務(wù)院還在未經(jīng)授權(quán)的情況下，自行發(fā)布了一些稅收暫行條例。國務(wù)院財稅主管部門除根據(jù)國務(wù)院稅收行政法規(guī)的授權(quán)制定實施細(xì)則外，還在授權(quán)不甚明確的情況下，出臺了大量的通知;、批復(fù);、辦法;，涉及稅收制度的方方面面。有學(xué)者將此現(xiàn)象概括地稱之為總體上的無法可依與局部的法制化并存;。行政機(jī)關(guān)而非權(quán)力機(jī)關(guān)在稅收立法中居于主導(dǎo)地位，是對稅收法定主義的背離，其直接后果是，稅收立法層級地、質(zhì)量差、權(quán)威性不高。3 縱向分配中央權(quán)力過于集中，地方稅權(quán)有名無實。1994 年以來實行的分稅制;，

7、雖然力圖通過明確區(qū)分中央稅;、地方稅;與共享稅;而實現(xiàn)中央政府與地方政府之間財政權(quán)力的劃分，但是這種劃分本身僅是中央政府的單方面決定，既缺乏地方政府的參與，也缺乏民意機(jī)關(guān)的正式認(rèn)可。1993 年國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定力圖界分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，但是在目前憲法和基本法沒有明確區(qū)分中央與地方政府事權(quán)的前提之下，這種事權(quán)劃分的方式無法永久性地約束中央政府本身。而在每一個權(quán)力下放;式的府際關(guān)系調(diào)整過程中，地方政府被賦予越來越多的公共事務(wù)，卻沒有被賦予相應(yīng)的財政收入來源，它們在現(xiàn)有財政分權(quán)體制中只是政策制定與實施的弱勢一方;，唯有于政府體制外獲取收入才能緩解所承受的財政壓力。(

8、 二) 稅收執(zhí)法權(quán)方面1 稅務(wù)機(jī)關(guān)不正當(dāng)行使稅收執(zhí)法權(quán)違背稅收法律主義。一些地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)違反統(tǒng)一規(guī)定，擅立章法或者變通執(zhí)法，如武漢市稅務(wù)局 1994 年 4 月擅定關(guān)于實施新稅制及搞好企業(yè)的稅收政策意見( 俗稱120 條;) ; 同時稅收處理難以做到嚴(yán)格依法，對 90% 以上的被查企業(yè)，只是要求其補(bǔ)稅或部分補(bǔ)稅，加收滯納金的比例大體只有 20%，其他的稅務(wù)制裁措施很少運(yùn)用。這些種種稅務(wù)機(jī)關(guān)的濫權(quán)或者不正當(dāng)行使稅收執(zhí)法權(quán)的行為均違背了稅收法律主義的要求。2 政府行政行為干預(yù)稅收執(zhí)法權(quán)。1993 年體制改革時，依據(jù)國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定，我國確立了國家稅務(wù)總局對國稅系統(tǒng)實行徹底垂

9、直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，但是就全國范圍內(nèi)來說，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)并未能夠全部執(zhí)行該決定的規(guī)定，實現(xiàn)省以下垂直領(lǐng)導(dǎo);管理體制的目標(biāo)。地方政府和有關(guān)方面關(guān)心;自己的利益運(yùn)用多種多樣的手段干預(yù)稅收的執(zhí)行。同時地方政府領(lǐng)導(dǎo)人干預(yù)稅收執(zhí)行的情況也是很常見的。( 三) 稅收監(jiān)督方面我國行政外部的監(jiān)督體制是: 不僅每一級政權(quán)機(jī)構(gòu)都在人民代表大會制度的框架之內(nèi)擁有受人大制約的法院，而且每一級政府都擁有難以被上級政府所監(jiān)督的龐大的預(yù)算外收入。行政內(nèi)部監(jiān)督模式是: 人民代表大會僅對預(yù)算外資金的使用制度情況實施監(jiān)督，而不是對其征繳的合法性本身進(jìn)行監(jiān)督; 實際上由于我們?nèi)舜髸h制度存在的問題，如會期過短、人民代表素質(zhì)參差不齊等，

10、人大對政府預(yù)算外資金的監(jiān)督形同虛設(shè); 與此同時，政府對預(yù)算外資金的內(nèi)部監(jiān)督實行的是以財政部門監(jiān)督為主，多個部門齊抓并管的方式，由于預(yù)算外資金事關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員自身的經(jīng)濟(jì)利益，注定了這種監(jiān)督方式必然軟弱無力。四、憲法規(guī)制稅權(quán)的途徑( 一) 貫徹稅收法律主義原則稅收要以憲法和有關(guān)稅收法律、法規(guī)為依據(jù)，不得與中央立法相抵觸; 地方自行決定開征的稅種，不得侵蝕中央稅和共享稅的稅基，影響中央收入。稅收立法權(quán)只能授予享有地方性法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)的特定機(jī)關(guān)，具體為省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)政府所在地的市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大和人民政府。未經(jīng)中央許可，稅收立法權(quán)不能層層下放。在稅收執(zhí)法方面，稅收

11、執(zhí)法要嚴(yán)格按照有關(guān)稅法法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，相關(guān)稅收法律法規(guī)沒有規(guī)定的，不能違背法律開征稅種、提高或降低稅率和在稅收浮動范圍外收稅。( 二) 適當(dāng)擴(kuò)大和規(guī)范地方稅收立法權(quán)中央稅與共享稅的稅收立法權(quán)全部集中在中央。包括稅種開征、停征權(quán)，稅目、稅率調(diào)整權(quán)，稅收減免權(quán)等，以加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央權(quán)威，保證全國統(tǒng)一市場正常運(yùn)行，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力。但如果共享稅的減免涉及到地方利益和稅收收入，中央應(yīng)當(dāng)充分考慮地方的實際情況，防止出現(xiàn)地方收入的大幅度波動，盡可能避免中央請客、地方買單;的現(xiàn)象發(fā)生。對全國統(tǒng)一開征且對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方主體稅種，如營業(yè)稅、個人所得稅，由中央制定基本法律法規(guī)及實施辦法，

12、將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方。中央在制定基本法律、法規(guī)及實施辦法時，應(yīng)給地方留有一定的政策調(diào)整空間，由地方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及其他本土資源狀況自行確定，如對稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)等可規(guī)定一定的浮動幅度。( 三) 稅收執(zhí)法方面建立稅收執(zhí)法責(zé)任追究制度從制度建設(shè)著手，依法確定執(zhí)法主體資格，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法程序，考核執(zhí)法質(zhì)量，通過加強(qiáng)稅收執(zhí)法監(jiān)督，追究執(zhí)法過錯責(zé)任，從而促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)人員嚴(yán)格依法執(zhí)法，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)及其稅務(wù)人員正當(dāng)行使職權(quán)。同時這也是與行政法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則相一致的。在具體的做法上，對于一般稅收執(zhí)法人員違法的，若引起了國家賠償責(zé)任，行政機(jī)關(guān)在承擔(dān)了賠償責(zé)任后可以向執(zhí)法人員的在故意或者重大過失情況下，追求其責(zé)任。若是一般的行政違法，可以將此事記錄其表現(xiàn)中，作為人事調(diào)用的參考。對于領(lǐng)導(dǎo)人干預(yù)稅收執(zhí)法的，由國務(wù)院稅收主管部門( 國家稅務(wù)總局) 會同國務(wù)院負(fù)責(zé)法治工作的機(jī)構(gòu)，將地方政府領(lǐng)導(dǎo)人干預(yù)稅收執(zhí)法的情況向國務(wù)院作出專題報告。國務(wù)院負(fù)責(zé)法治工作的機(jī)構(gòu)根據(jù)法律、行政法規(guī)和違法事實提出處理意見時，應(yīng)當(dāng)考慮違法事實的嚴(yán)重程度及其嚴(yán)重后果對社會造成的影響，確定主要責(zé)任人的具體法律責(zé)任。( 四) 稅收使用的監(jiān)督方面要加大對稅收使用的監(jiān)督。具體為: 一是政府不僅要對自己預(yù)算內(nèi)的資金去向做說明，而且也要對自己預(yù)算之外的資金的使用作出合法合理的