小城鎮(zhèn)依然是大問題

1、小城鎮(zhèn)依然是大問題蘇州市吳江區(qū)新型城鎮(zhèn)化的探索與實踐調查人：溫波（蘇州科技學院公共管理學院副院長、教授）何斌華（吳江區(qū)委宣傳部副部長、社科聯主席） 葉勇（吳江區(qū)社科聯副主席）重視古村鎮(zhèn)保護是吳江新型城鎮(zhèn)化的一大亮點。吳江城鄉(xiāng)公共文化服務均等化成績斐然。吳江明珠城夜景31年前，費孝通先生在蘇州吳江調研的基礎上發(fā)表了小城鎮(zhèn)大問題一文，引發(fā)了全國對發(fā)展小城鎮(zhèn)的高度關注。在后來的城鎮(zhèn)化進程中，由于各種原因，資源逐漸向大中城市聚集，小城鎮(zhèn)發(fā)展遭遇諸多問題。吳江在推進新型城鎮(zhèn)化的實踐中，多策并舉，較好地解決了小城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的難題。蘇州科技學院與吳江區(qū)委宣傳部組成課題組深入吳江區(qū)，通過實地考察、座談等方式

2、，對吳江新型城鎮(zhèn)化做了全方位的調查分析?！耙匀藶楸?富民惠農”的新型城鎮(zhèn)化近年來，吳江加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，突破了中小城市發(fā)展的一系列難題，城鎮(zhèn)化率目前已達64%，大大超過全國平均水平，走出了一條“以人為本，富農惠農”的新型城鎮(zhèn)化吳江之路。1.加強科學規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局傳統的城市規(guī)劃較少從城鄉(xiāng)一體的高度來全面規(guī)劃人口、土地、鎮(zhèn)村布局、產業(yè)、生態(tài)等。吳江從整體出發(fā)，強化片區(qū)規(guī)劃的理念，實現了土地利用規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃的“四規(guī)融合”。如在城鄉(xiāng)空間布局方面，吳江提出“四沿經濟片區(qū)”（沿浙、沿滬、沿蘇、沿湖）戰(zhàn)略，將片區(qū)經濟發(fā)展與城鄉(xiāng)統籌相結合，豐富和深化片區(qū)功能，形成了有利于優(yōu)

3、化全區(qū)生產力布局、有利于推進城鎮(zhèn)化、有利于拓展發(fā)展空間的合理構架。2.完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制，推進城鄉(xiāng)統籌吳江著力構建推進新型城鎮(zhèn)化的機制體制，以解決落戶、土地、資金等制約城鎮(zhèn)化的老大難問題。如對于戶籍制度，2011年，吳江在蘇州市戶籍居民城鄉(xiāng)一體化戶口遷移管理規(guī)定蘇州市居住證管理暫行辦法兩個文件下實現了城鄉(xiāng)戶籍自由遷移，2014年1月吳江區(qū)戶籍遷移政策與蘇州市區(qū)政策并軌，實現了城鄉(xiāng)戶籍一體化。在土地制度方面，吳江通過“三集中”“三置換”“三大合作”等形式，促進土地資源在城鄉(xiāng)間合理流動。截至2013年底，吳江90%以上的農村工業(yè)企業(yè)進入工業(yè)園，90%以上的承包耕地實現規(guī)模經營，農戶集中居住率

4、達55.02%。3.強化產業(yè)支撐，推進產城融合缺乏產業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是沒有前途的。吳江的城鎮(zhèn)化建設與產業(yè)發(fā)展緊密結合在一起。2005年吳江針對產業(yè)布局分散、無序化的特征，規(guī)劃了“四沿經濟片區(qū)”和“三大主戰(zhàn)場”，引導產業(yè)形成集群和集聚，逐步形成“4+4+1”的產業(yè)結構，產業(yè)與城鎮(zhèn)結合漸入佳鏡。2009年，吳江又出臺產業(yè)振興計劃，旨在大力提升電子信息、絲綢紡織、光纜電纜、裝備制造四大主導產業(yè)，培育壯大新能源、新材料、生物醫(yī)藥、食品加工四大新興產業(yè)，做大做強現代服務業(yè)。2012年吳江撤市設區(qū)打造蘇州“優(yōu)勢產業(yè)新板塊”。為突出這一定位，2013年吳江確立了“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理新模式，在功能定位上突出經濟建設

5、以區(qū)為主、社會建設以鎮(zhèn)為主的管理方法，促進了城鄉(xiāng)統籌協調發(fā)展。4.推進公共服務均等化，縮小城鄉(xiāng)差距吳江通過建設統一的城鄉(xiāng)社會保障制度、加強公共文化服務體系建設、推進公共服務設施城鄉(xiāng)一體等措施，有力地推進了公共服務均等化，縮小了城鄉(xiāng)差距。以公共文化服務體系建設為例，吳江制定了吳江市加強公共文化服務體系建設的實施意見。先后擴建、改建區(qū)圖書館、區(qū)公共文化藝術中心、部分鎮(zhèn)（區(qū)）文體站和村（社區(qū)）文化活動室，建立起“四位一體”農村公共信息服務中心，并將農民工納入公共文化服務體系。5.注重鄉(xiāng)村建設與發(fā)展，打造城鄉(xiāng)發(fā)展新形態(tài)新型城鎮(zhèn)化不能以農村荒蕪和空心化為代價。吳江積極推動村級集體經濟的發(fā)展、大力推行富民

6、強村的“三大合作”，重視古村古鎮(zhèn)保護、提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，使鄉(xiāng)村在新型城鎮(zhèn)化進程中獲得了新的發(fā)展。2011年吳江開始實施“三年強村計劃”，村均可支配收入快速增長，2013年村均361萬元。2014年，吳江又開始實施村級集體經濟“倍增計劃”，提出力爭到2018年，村均可支配收入超過700萬元。在延續(xù)歷史文脈方面，吳江的三大歷史文化名鎮(zhèn)同里、黎里、震澤在修復古鎮(zhèn)過程中沒有大拆大建，而是尊重古鎮(zhèn)原有的歷史，保留舊宅舊屋的原貌，原居民就地在古鎮(zhèn)安置。南厙村、黃家溪村等古村也得到了很好的保護。城鎮(zhèn)化邁入城鄉(xiāng)互動發(fā)展新階段當前，吳江的農民生活、產業(yè)發(fā)展、公共服務均達到了一定水平，新型城鎮(zhèn)化走在了全國前列，已

7、進入城鄉(xiāng)互動發(fā)展新階段，正在向集約化、品質化、特色化的更高水平邁進。1.城鎮(zhèn)發(fā)展呈現新格局當前，吳江正按照四個層次來推動城鎮(zhèn)建設。第一層次是太湖新城（松陵鎮(zhèn)）和吳江經濟技術開發(fā)區(qū)，依托得天獨厚的太湖蘇州灣，彰顯生態(tài)優(yōu)勢，打造比肩國際的太湖新城，它將成為21世紀蘇州城市建設的最大亮點；第二層次是汾湖高新區(qū)（黎里鎮(zhèn)）和吳江高新區(qū)（盛澤鎮(zhèn)），依托臨滬區(qū)位和產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，打造面向全國的商貿新城；第三層次是平望、同里、震澤、七都、桃源等建制鎮(zhèn)，將進一步繁榮工商、興盛旅游，打造功能完善、特色鮮明的美麗城鎮(zhèn)；第四層次是被撤并鎮(zhèn)區(qū)，注重完善基礎設施，打造人口適度、生活舒適的綜合社區(qū)；最后是保留自然村莊和擴建村

8、莊，將持續(xù)治理生態(tài)環(huán)境，美化村容村貌，打造自然愜意的新農村。吳江城鎮(zhèn)化正在集約化、品質化、特色化的道路上不斷前進。2.鄉(xiāng)村建設呈現新形態(tài)隨著新型城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，吳江農民生活條件大為改善，公共服務基本實現城鄉(xiāng)均等，城鄉(xiāng)差距日益縮減，水鄉(xiāng)風貌鄉(xiāng)村魅力再現，吳江“美麗鄉(xiāng)村”呈現出活力、富足、幸福、美麗和文化底蘊的景象，吳江農村不再是“回不去的故鄉(xiāng)”。走進震澤鎮(zhèn)龍降橋村，可以看到綠樹環(huán)繞，小橋流水，一條條寬敞有序的村道，一幢幢別致的蘇式風格“小洋房”；桃源鎮(zhèn)嚴慕村，道路平坦、粉墻黛瓦、置園造景，外墻統一刷成了白色，路兩側基本上是蘇式風格建筑，仿佛使人置身于江南水鄉(xiāng)畫卷之中。吳江開發(fā)區(qū)（同里鎮(zhèn)）北

9、聯村則憑借其優(yōu)美的田園風光，成為了江浙滬一帶游客鄉(xiāng)村旅游的首選之地。3.產業(yè)發(fā)展呈現新趨勢四大傳統產業(yè)撐起吳江經濟半邊天。電子信息、絲綢紡織已達到千億能級，光纜電纜、裝備制造也達到五百億級產業(yè)。“絲綢之府”“電子之城”“光電纜之都”等稱謂，說明吳江四大傳統產業(yè)主導地位日益穩(wěn)固；新興產業(yè)是提速吳江經濟的助推器。2013年吳江新興產業(yè)實現產值1508.6億元，占規(guī)模以上工業(yè)產值的比重達48.9%。一些新興產業(yè)企業(yè)已開始成長壯大，蘇州賽伍應用技術有限公司已成為中國前六位組件廠商批量采購的唯一的國產背板供應商，產品供不應求；服務業(yè)發(fā)展快速。2013年實現服務增加值603億元，同比增長11.9%；現代農

10、業(yè)穩(wěn)步提升，“四個百萬畝”上圖面積完成81.6萬畝，農業(yè)現代化發(fā)展水平居江蘇省前列。4.公共服務呈現均等化目前，吳江實現了社會保障“三大并軌”，構建起了城鄉(xiāng)均等的公共文化服務體系，城鄉(xiāng)社會事業(yè)也呈均等化發(fā)展態(tài)勢。以公共文化服務體系為例，2011年吳江隨同蘇州成為國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建城市。截至2013年底，吳江的區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級公共文化設施機構總計348個，公共文化設施總面積35.25萬平方米，人均擁有公共文化設施面積0.28平方米。吳江的“區(qū)域文化聯動”成為國內頗具影響力的公共文化服務品牌。5.富民惠民呈現新篇章農民收入不斷增加。2013年吳江農民人均純收入21417元，同比增

11、長11.1%。32.6萬農村勞動力，有28.33萬人從事二、三產業(yè)，占比超過85%。農民收入結構中，第一產業(yè)收入的占比越來越小，工資性收入和財產性收入占了大頭，農民人均純收入中近90%來自二、三產業(yè)收入。來自“三大合作”的股金分配成為農民增收的有效渠道。如東港村的社區(qū)股份合作社，每股分紅2013年達到1200元。幸福村組建了吳江第一個土地股份合作社，2014年初村里的糧田承包每畝的價格是680元，村民拿到的經營權轉讓款為每畝700元。松陵鎮(zhèn)朱毛根水產專業(yè)合作社以“服務社員，共同富裕”為宗旨，先后直接幫助126戶社員，間接輻射帶動440多家養(yǎng)殖戶脫貧致富，被省級領導譽為脫貧致富“孵化器”。把“人

12、的城鎮(zhèn)化”作為著力點近年來，吳江以推進“人的城鎮(zhèn)化”為著力點，加大改革創(chuàng)新的力度，積極探索破除城鄉(xiāng)二元結構現實路徑，構筑起集聚能力強、帶動效應好、體制機制活、管理水平高的城鎮(zhèn)化發(fā)展平臺，為當前我國積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化尤其是小城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展提供了有益啟示。堅持規(guī)劃引領，科學發(fā)展。規(guī)劃是龍頭，是基礎。吳江堅持以規(guī)劃為指導，通過土地利用規(guī)劃為新型城鎮(zhèn)化提供空間載體，通過城鄉(xiāng)建設規(guī)劃引領城、鎮(zhèn)、村各類建設，以產業(yè)規(guī)劃保證經濟建設“落地”，以生態(tài)規(guī)劃為新型城鎮(zhèn)化提供生態(tài)保障。這些規(guī)劃優(yōu)化了吳江城鎮(zhèn)、產業(yè)、居住、生態(tài)等規(guī)劃布局，實現了基礎設施、產業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護的城鄉(xiāng)協調，集約節(jié)約了土地利用，實現了城

13、鄉(xiāng)發(fā)展的整體性，引領吳江城鎮(zhèn)化走上了科學發(fā)展的道路。吳江的做法說明，推進新型城鎮(zhèn)化應高度重視規(guī)劃，堅持規(guī)劃引領，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，實現各類規(guī)劃銜接與融合，在規(guī)劃引領的框架下統籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展。堅持改革創(chuàng)新，破解難題。新型城鎮(zhèn)化進程面臨著“錢從哪里來”“人往哪里去”“土地怎么用”“城鎮(zhèn)怎么管”等一系列難題。吳江在不突破國家法律法規(guī)的前提下，通過改革創(chuàng)新，進一步完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制，在戶籍制度改革、土地制度創(chuàng)新、建立城鎮(zhèn)化所需資金保障機制、完善城鄉(xiāng)社會保障制度、創(chuàng)新城鄉(xiāng)管理體制等方面取得了許多突破，解決了城鎮(zhèn)化推進過程中的許多難題。吳江的做法啟示我們，推進新型城鎮(zhèn)化要突出以制度創(chuàng)新來破解瓶

14、頸，要堅持市場主導、政府引導，建立多元可持續(xù)的資金保障機制；要加快建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，破除農業(yè)轉移人口進城的戶籍、社會保障壁壘；要深化管理體制改革，提高城鎮(zhèn)現代化治理水平。堅持富民優(yōu)先，公平共享?！耙匀藶楸?、公平共享”是新型城鎮(zhèn)化的基本理念。吳江在城鎮(zhèn)化推進過程中，始終堅持富民優(yōu)先、公平共享這一理念，無論是城鎮(zhèn)化政策的制定，還是具體措施的實施，均圍繞如何破解城鄉(xiāng)差距這一目標來進行。如“三集中”“三置換”“三大合作”等具體措施以農民的利益為中心構建。社會保障城鄉(xiāng)并軌、文化服務體系的“城鄉(xiāng)聯動”、公共服務設施的城鄉(xiāng)一體促進了公共服務城鄉(xiāng)居民的公平共享，推進村級集體經濟發(fā)展的各項舉措始終堅

15、持以富民惠民為根本。吳江的實踐表明，新型城鎮(zhèn)化建設應著力于讓農民富裕起來、縮小城鄉(xiāng)生活差距，應著力于村級集體經濟發(fā)展，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，真正實現“人的城鎮(zhèn)化”。堅持產業(yè)支撐，發(fā)揮優(yōu)勢。新型城鎮(zhèn)化離不開產業(yè)的聚集和支撐。吳江一方面充分利用原有的產業(yè)優(yōu)勢，引導產業(yè)集聚；另一方面，通過產業(yè)規(guī)劃引導產業(yè)形成集群，形成了“4+4+1”的產業(yè)結構。同時，出臺產業(yè)振興計劃，采取“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理模式，打造蘇州“優(yōu)勢產業(yè)新板塊”，不斷鞏固城鎮(zhèn)化的物質基礎。產城融合是吳江新型城鎮(zhèn)化的一大特色，也是吳江新型城鎮(zhèn)化一大優(yōu)勢。吳江的做法表明，城鎮(zhèn)化需要產業(yè)支撐，只有第二產業(yè)、第三產業(yè)同時推進，構建融現代農業(yè)、現代

16、制造業(yè)、現代服務業(yè)為一體的城鎮(zhèn)化產業(yè)體系，才能有效推進農業(yè)轉移人口市民化，才能杜絕城鎮(zhèn)“空心化”“有城無業(yè)”現象。堅持城鄉(xiāng)統籌，發(fā)展同步。城鄉(xiāng)統籌發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的基本特征和內在要求。吳江在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，堅持“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯動、統籌發(fā)展”，從科學合理配置發(fā)展資源和生產要素入手，統籌優(yōu)化城鄉(xiāng)布局，統籌使用城鄉(xiāng)資源，建立起促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的科學制度。吳江統籌城鄉(xiāng)的實踐說明，新型城鎮(zhèn)化建設要科學合理地統籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、資源配置、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設、公共服務、社會保障、社會管理等，只有這樣才能實現城鄉(xiāng)發(fā)展同步，實現城鄉(xiāng)一體化。鏈接厚積薄發(fā)的吳江城鎮(zhèn)化吳江城鎮(zhèn)化有著深厚的歷史底蘊。宋代

17、以后，江南商品經濟的發(fā)展，加上優(yōu)越的地理位置、密集的水上交通網等因素，吳江小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，水路和絲綢成了吳江小城鎮(zhèn)的特色。在民國時期，吳江鄉(xiāng)村呈現出城鎮(zhèn)化趨勢，城鎮(zhèn)數量、城鎮(zhèn)人口均達到了一定規(guī)模。新中國成立后直到改革開放之前，吳江的經濟在波折中發(fā)展，城鎮(zhèn)化也呈現相應的曲線。1978年起，吳江縣對國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略調整迅速做出反應，通過發(fā)展、壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大力發(fā)展農村工業(yè)，走出了一條具有地方特色的小城鎮(zhèn)建設道路。1982年，費孝通先生對家鄉(xiāng)吳江小城鎮(zhèn)進行了剖析，后來在其撰寫的小城鎮(zhèn)再探索一文中，把這種發(fā)展模式正式命名為“蘇南模式”。蘇南模式，其顯著特征就是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和集體經濟的重要作用。從1984

18、年到1992年，吳江城鎮(zhèn)建設進入輝煌時期，城鎮(zhèn)區(qū)域不斷擴大，農村勞動力不斷轉移，外來人口不斷增加，吳江城鎮(zhèn)化水平迅速提高到17.39%。從1992年開始，吳江組成專業(yè)外貿公司、生產自營企業(yè)和三資企業(yè)三路外貿大軍。對外貿易成為吳江經濟建設、財政收入的重要組成部分，同時也為城鎮(zhèn)化提供了巨大的拉動力。這一時期，吳江城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要特點是經濟開發(fā)區(qū)和各工業(yè)集中區(qū)拓展了城鎮(zhèn)的地域空間，成為人口集聚的“盆地”。進入新世紀，我國的城鎮(zhèn)化的進程步入一個新的階段，即城鎮(zhèn)化的發(fā)展不是盲目擴大城市規(guī)模，而是更加注重質量。國家對城鎮(zhèn)化的重視與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的變化為吳江推動新型城鎮(zhèn)化提供了良好的契機。2008年，吳江隨蘇州一起被列為全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合改革試點地區(qū)，以此為標志，吳江進入了城鄉(xiāng)互動的新型城鎮(zhèn)化階段。2012年9月，吳江撤市，設為蘇州市吳江區(qū)，建設“南部現代新城區(qū)、優(yōu)勢產業(yè)新板塊、開放創(chuàng)新新高地、和諧樂居新家園”成為吳江厚積薄發(fā)的新的城市定位。在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，吳江強調城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、就業(yè)保障“五個一體化”，加快推進人口向城鎮(zhèn)集中、產業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經營集中，實現了城鄉(xiāng)間的互動發(fā)展。2014年3月，吳江又隨蘇州進入城鄉(xiāng)