地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的方向與政策

1、地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的方向與 政策地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的方向與政策地方投融資平臺（以下簡稱“平臺公司”）最初定位是以 融資為主，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展時期發(fā)揮了重要作 用。但由于缺乏對平臺公司的有效監(jiān)管以及平臺公司自身的 制度缺陷，一些地方背上了過多的債務(wù)包袱，一些平臺公司 也難以持續(xù)。針對地方投融資平臺的改革問題，國務(wù)院在 2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個文件， 反映了地方投融資平臺改革的重要性和復(fù)雜性。根據(jù)文件規(guī) 定，地方投融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府債 務(wù)。這就意味著平臺公司要么退出市場，要么加快轉(zhuǎn)型。從最近對平臺公司的調(diào)研看，由于我國不同城市處于不 同的經(jīng)

2、濟(jì)階段，平臺公司的發(fā)展水平也存在較大差異。一些 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市大建設(shè)時期已經(jīng)結(jié)束，有的平臺公司已由 單純的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運營商；有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?投資公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓 展業(yè)務(wù)；有的肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運營服務(wù)、投資功能 于一體等。從實際情況看，這些發(fā)展較好、轉(zhuǎn)型較早的平臺 公司還有很好的發(fā)展前景，還能在城市建設(shè)與服務(wù)中發(fā)揮重 要作用，政府應(yīng)根據(jù)平臺的實際情況實施差別化政策，支持 一些有條件的平臺公司轉(zhuǎn)型，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢成為支 持城市發(fā)展的新載體。地方投融資平臺的轉(zhuǎn)型方向和功能再定位地方投融資平臺必須在落實相關(guān)文件基礎(chǔ)上向普通企 業(yè)轉(zhuǎn)型.在去政府

3、融資功能的同時.對其可以承擔(dān)的其他功 能進(jìn)行重新定位。如西部等經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)，平臺可結(jié) 合城市發(fā)展階段的實際需求，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，但 要堅持市場化原則.不應(yīng)再成為政府的二財政或預(yù)算軟 約束的行政化投資工具；經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū).平臺可立足傳 統(tǒng)土地開發(fā)業(yè)務(wù)，根據(jù)實際情況進(jìn)行功能延伸。具體的功能 定位，需要視城市發(fā)展的市場需求以及平臺的實際能力而定。（一）以普通企業(yè)身份參與民生建設(shè)項保障和改善民生是地方政府的基本社會職能。與民生相 關(guān)的建設(shè)項目主要包括保障房建設(shè).公路建設(shè).環(huán)境整治. 基礎(chǔ)設(shè)施改造等。民生項目具有責(zé)任重，建設(shè).管理和維護(hù) 的投入大但收益低等特點，有些項目甚至沒有收益。因此

4、， 社會資本主導(dǎo)民生項目的積極性往往不高。地方投融資平臺 是地方國有企業(yè)，需要承擔(dān)國資應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的社會責(zé)任，并擁 有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的經(jīng)驗，今后可以繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，承 擔(dān)實施民生建設(shè)項目的載體功能。平臺公司以普通企業(yè)的身份參與民生項目建設(shè)，并對建 成后的項目進(jìn)行專業(yè)化管理和維護(hù)。平臺公司要與政府明確 職責(zé)分工，政府負(fù)責(zé)民生項目的統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)負(fù)責(zé)項目的具體實施，除了要嚴(yán)格履行合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求外，也要 在合同中明確項目建設(shè)以及后期管理和維護(hù)的政府資源配 置方案。項目建成后的相關(guān)資產(chǎn)充實企業(yè)的國有固定資產(chǎn)。 平臺公司對項目資金應(yīng)采用財政撥款、企業(yè)融資、社會資本 參與相結(jié)合的方式籌集；關(guān)于管理和維

5、護(hù)費用，由財政撥款 和項目收益共同支付。（二）多途徑開發(fā)地方公共資源公共資源涉及國家自然資源開發(fā)，城市管網(wǎng)建設(shè)和供 應(yīng)，垃圾和污水處理，機(jī)場、港口等公共交通設(shè)施的建設(shè)和 管理等領(lǐng)域。依托公共資源為百姓提供公共服務(wù)是政府的職 責(zé)，但政府不宜直接經(jīng)營，相應(yīng)的開發(fā)工作更多需要由企業(yè) 實體承擔(dān)。公共資源具有公益性，有些也具有可經(jīng)營性，因 此不同所有制企業(yè)有開發(fā)公共資源的積極性。但這類項目關(guān) 乎政府公共服務(wù)，與百姓的生活密切相關(guān)，因此政府對企業(yè) 實體的選擇非常嚴(yán)格。地方投融資平臺擁有運營政府大型公 益項目的獨特優(yōu)勢，可以承擔(dān)開發(fā)公共資源的重任。平臺公司參與公共資源開發(fā)項目可分三種途徑：直接主 導(dǎo)公益性較

6、強(qiáng)的公共資源項目開發(fā)和管理；積極投標(biāo)可經(jīng)營 性公共資源項目；采取合作開發(fā)模式，與專業(yè)領(lǐng)域國企和社 會資本共同運營公共資源項目。公益性較強(qiáng)項目包括社區(qū)建 設(shè)等；可經(jīng)營性公共資源開發(fā)項目涵蓋天然氣、水、電管網(wǎng) 建設(shè)和供應(yīng)，清潔能源開發(fā)，污水、垃圾處理等市政項目， 軌道交通項目，機(jī)場、港口項目等。平臺公司既是公共資源 開發(fā)項目的建設(shè)主體也是今后的運營主體，所設(shè)計的方案必 須包括建成后的管理和運營，可經(jīng)營性項目還要包括項目的 盈利模式。（三）管理運營公益性國有資產(chǎn)中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見 中，將國有企業(yè)分為兩類：公益類和商業(yè)類。地方投融資平 臺開展的項目很多具有公益性質(zhì)，所涉及的

7、相關(guān)資產(chǎn)屬于公 益類國資，此外，還有很多可經(jīng)營性資產(chǎn)。因此，地方投融 資平臺的資產(chǎn)分為公益類、商業(yè)類和混合類三種。未來的改 革：可以將平臺公司的公益類資產(chǎn)和商業(yè)類資產(chǎn)完全剝離， 分屬不同的企業(yè)；也可以同屬一家企業(yè)，進(jìn)行分類管理。不 論采取哪種改革方式，平臺公司都可以承擔(dān)管理運營地方公 益性國資的功能。平臺公司管理公益性國資的主要目標(biāo)是“保障民生、月服 務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。雖然這一功能定位不要求 平臺公司的公益性國資管理以盈利為目的，但若想管理好并 實現(xiàn)國資的保值增值同樣需要資源投入，穩(wěn)定的資金來源是 基本保障。除了必要的財政撥款，平臺公司也要具備一定的 盈利能力。不論是公益類平臺公司

8、還是同時具有公益類和商 業(yè)類資產(chǎn)的平臺公司，獲取管理公益性國資的資金，有三個 基本途徑：財政撥款；取得政府采購、政府特許經(jīng)營、政府 委托代理資格；具備政府可經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)先權(quán)， 以可經(jīng)營性資產(chǎn)的收益補(bǔ)助公益項目。此外，為更好實現(xiàn)國 資的杠桿功能，平臺公司的公益類資產(chǎn)可以引進(jìn)社會資本投 資。以上三種途徑，對社會資本均有吸引力， 尤其是后兩種。（四）以管資本為主投資運營經(jīng)營性國有資產(chǎn)完善國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是“以管資本為 主”，改組組建國有資本投資、運營公司是一項主要工作。 地方投融資平臺是一類重要的地方國企，資產(chǎn)在地方國資中 的占比較高，其中還包含有大量的公共資源。為了更高效地

9、 配置國有資源，通過國有資本的保值增值促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā) 展，一些平臺公司實際已經(jīng)具備了國有資本投資運營的功 能。具備條件的平臺公司可以在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時，依托 自身的資源配置優(yōu)勢和政府渠道優(yōu)勢，做強(qiáng)國有資本投資、 運營功能。平臺公司成為地方國有資本投資運營公司，關(guān)鍵在于業(yè) 務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。平臺公司一方面可將土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面要堅持市場化運 作，通過國有資源開發(fā)與資本運作的結(jié)合將國有資產(chǎn)升值并 轉(zhuǎn)化為國有資本，還可發(fā)揮地方國資杠桿作用，以有限的政 府資源投資新興領(lǐng)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。（五）為地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展創(chuàng)造條件促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)

10、職能，政 府要正確處理好與市場的關(guān)系，要確保市場決定性作用的正 常發(fā)揮，同時也要對經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展起到引導(dǎo)和保障作用。 這其中的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，地方政府要盡量避免直接干 預(yù)，盡可能通過管資本的方式，以市場中的實體企業(yè)為載體 治理城市環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、運作國有資本。地方投融資 平臺可作為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的載體。平臺公司促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的功能體現(xiàn)了國有資 本的公益性，主要的實現(xiàn)途徑有四：一是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 水平，不斷完善城市功能，進(jìn)一步加強(qiáng)城市環(huán)境綜合治理。 二是培育地方支柱產(chǎn)業(yè)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，通過政府 資源的引導(dǎo)作用改革地方支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機(jī)制。三是 支持創(chuàng)新，建設(shè)

11、園區(qū)孵化器、設(shè)立創(chuàng)投基金，推動地方結(jié)構(gòu) 調(diào)整。四是通過資本注入化解具有發(fā)展前景的地方支柱企業(yè) 面臨的階段性危機(jī)，并在危機(jī)過后退出資本確保被救助企業(yè) 的獨立性，同時實現(xiàn)國有資本的保值增值。促進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型的配套政策一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的平臺公司轉(zhuǎn)型較早，實際已經(jīng) 具備了新功能。但不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段，平臺公司 的發(fā)展水平并不相同。以上五個定位只是給出了平臺公司未 來的轉(zhuǎn)型方向，具體要視實際情況而定。平臺公司已經(jīng)成為 在城市建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的一類地方國企，轉(zhuǎn)型 前的業(yè)務(wù)主要受地方政府主導(dǎo)，轉(zhuǎn)型后也要承擔(dān)國有資本的 相應(yīng)職責(zé)。政府應(yīng)對平臺公司的轉(zhuǎn)型有針對性地給予政策保 障。（一）建立

12、公益性項目的市場化保障機(jī)制政府要為具有公益性質(zhì)項目的建設(shè)、管理和運營提供必 要的保障，建立市場化的機(jī)制，與平臺公司共同推進(jìn)融資創(chuàng) 新。一是提供基本資金保障。主要包括：確保建設(shè)和償債期 財政撥款及時、足額到位；協(xié)調(diào)國有政策銀行、商業(yè)銀行為項目提供低息貸款；發(fā)行債券減輕企業(yè)債務(wù)償還壓力等。二 是設(shè)立政府財政與項目收益相結(jié)合的公益項目專項基金?；?金的設(shè)立能夠讓平臺公司同享城市發(fā)展的收益，同時，還能 降低企業(yè)的資金風(fēng)險并優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)。三是配套可經(jīng)營 性資源，增強(qiáng)公益性企業(yè)的“造血”功能。（二）以規(guī)范和共享為基礎(chǔ)完善 PPP融資模式相關(guān)文件提出，要推廣使用“政府與社會資本合作模式（PPP） ”。P

13、PP模式已成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共 服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要舉措。以上兩大領(lǐng)域是平臺 公司轉(zhuǎn)型后的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，可成為其參與民生建設(shè)項目、開發(fā) 地方公共資源以及管理公益性國有資產(chǎn)的重要融資途徑。但 目前這一模式尚不成熟， 需要不斷完善。一是加強(qiáng)市場監(jiān)管。 PPP模式的開展，需要在公共資源領(lǐng)域放開市場準(zhǔn)入，引進(jìn)社會資本。在市場放開的同時，必須加強(qiáng)市場監(jiān)管，配套出臺相關(guān)制度，做到放開與規(guī)范同步推進(jìn)。 二是明晰利益共享（ 開展PPP模式的主要目的在于創(chuàng)新城市項目的融資模式， 對于項目建成之后“怎么辦”的考慮尚不充分，在項目運營 后必然會遇到收益分配問題。因此，在PPP方案中除了明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、合作方式之外，還要設(shè)計合理的盈利模式和市 場化的收益共享計劃，既要保證民生、實現(xiàn)國有資本保值增 值，也要保障社會資本的權(quán)益。（三）建立符合市場化要求的規(guī)范公司治理地方投融資平臺是落實地方政府建設(shè)項目的實體工具， 管理體制先天不足，為適應(yīng)市場化發(fā)展，必須建立能夠充分 體現(xiàn)平臺公司市場主體地位的管理體制和在公司內(nèi)部建立 更加市場化的公司治理，政府要尊重和維護(hù)公司治理準(zhǔn)則， 減少過度干預(yù)。一是完善公司治理結(jié)構(gòu)，形成企業(yè)的獨立決 策機(jī)制和責(zé)任追究制度；二是建立平臺公司信息披露制度， 定期向政府有關(guān)部門報告，向社會披露并接受社會監(jiān)督；三 是形成多元化股權(quán)結(jié)