機遇與機制開發(fā)商如何參與“三舊改造”

1、我國經(jīng)濟快速增長、城市化快速推進，與之相伴的是商品住宅供應(yīng)緊張，房地產(chǎn)可供開發(fā)有效土地供不應(yīng)求，和大量土地開發(fā)投入、土地低效利用。城市中心區(qū)用地供需矛盾更是日趨緊張；與此同時許多舊區(qū)普遍存在布局混亂、容積率低、土地閑置、低效利用、市政和公共服務(wù)設(shè)施短缺、環(huán)境污染等弊病，嚴(yán)重阻礙了我國城市化和城市經(jīng)濟的進一步發(fā)展進程。因而積極推廣“三舊”改造，挖掘土地利用潛力，使土地市場由增量土地向存量地土地轉(zhuǎn)變，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，成為了目前實現(xiàn)我國城市土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的客觀要求和必然選擇。對此，房地產(chǎn)開發(fā)向“三舊要地”也將成為一種普遍的發(fā)展趨勢。政府需求挖掘城市發(fā)展空間目前我國處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快

2、速發(fā)展的背景下，城鎮(zhèn)面積不斷擴張，耕地面積不斷減少，土地供需矛盾不斷加劇，威脅著我國糧食的生產(chǎn)安全。因而在國家在嚴(yán)格堅過18億畝耕地紅線的前提下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增供應(yīng)將逐步減少或受到限制，而土地資源對經(jīng)濟社會的快速發(fā)展起著關(guān)鍵的支撐作用，城市的發(fā)展不能停滯，就必須通過三舊改造來挖掘新的城市發(fā)展空間，通過清理、盤活、騰換等方式實現(xiàn)閑置低效用地的二次開發(fā)。三舊改造是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、改善城鄉(xiāng)空間環(huán)境的需要通過開展三舊改造，一方面將實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)外遷或產(chǎn)業(yè)升級，新工藝、新技術(shù)、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，大幅度減少了工業(yè)廢棄物的環(huán)境污染，從而達到了改善城市生態(tài)環(huán)境的目的；另一方面將

3、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施與改善人居環(huán)境，通過三舊改造著力城市開放空間的建設(shè)，增添了居住、商業(yè)、辦公、體育休閑、社會文化、綠地廣場等豐富的內(nèi)容，構(gòu)造了嶄新的城市空間形象，促進了城市功能的更新和城市環(huán)境及綜合面貌的改善，提升了城市現(xiàn)代化水平和實現(xiàn)了城市空間價值增長。三舊改造是促進建設(shè)用地集約利用的重要途徑與手段在三舊改造過程中，通過對土地利用方式和土地利用結(jié)構(gòu)進行重新調(diào)整與規(guī)劃，結(jié)合運用“退二進三”、“優(yōu)二興三”、“功能分區(qū)”等方式，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)和空間布局，將利用率低和綜合效益差的土地置換出來，重新配置。根據(jù)城市級差地租來逐步減少工業(yè)用地，把一些土地收益率低、污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)置換到城市外圍地帶，大力發(fā)展

4、和引進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)、金融等服務(wù)業(yè)，并用置換出來的土地完善城市道路、公園、綠地、廣場等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施體系，從而達到土地集約化利用的目標(biāo)。城市和土地的可持續(xù)發(fā)展三舊改造從城市定位、區(qū)域功能等宏觀出發(fā)，對特定城市空間現(xiàn)狀的調(diào)整和改造，以提高城市土地的利用率和經(jīng)濟產(chǎn)出率，改善城市生態(tài)環(huán)境，提高城市的現(xiàn)代化水平，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。合理有效的三舊改造結(jié)果，會使城市公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地等形成合理的分區(qū)和用地結(jié)構(gòu)，從而有助于按照城市級差地租規(guī)律的指向和城市土地最佳利用原則，來進行城市土地資源的再配置和再開發(fā)，最終目的都將實現(xiàn)城市社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益

5、有高層面上的有機統(tǒng)一，促進城市和土地的可持續(xù)發(fā)展利用。開發(fā)商的機遇拓寬發(fā)展空間三舊改造擴大了房地產(chǎn)企業(yè)的土地供給需求，為房地產(chǎn)業(yè)帶來強勁動力和后發(fā)空間。目前，房產(chǎn)開發(fā)大盤項目主要集中在城市近郊甚至遠(yuǎn)郊，究其原因除了城市中拿地成本高昂以外其主要原因是，大中城市城區(qū)中已較少有空置的土地出讓，規(guī)模較大的城區(qū)地塊則更是少之又少。而三舊改造對房地產(chǎn)行業(yè)最直接最實質(zhì)的利好就是城區(qū)土地供應(yīng)量增加了，而且通常是占地規(guī)模較大，所處地段較好的優(yōu)質(zhì)地塊增加了。優(yōu)質(zhì)土地供應(yīng)的增加將為房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展帶來強勁的發(fā)展動力和廣闊的發(fā)展空間。三舊改造通常能獲得政府扶持和資金傾斜，降低了開發(fā)風(fēng)險，強化了與地方政府之間的聯(lián)系。三舊

6、改造具有非常現(xiàn)實的戰(zhàn)略意義，關(guān)系一個城市發(fā)展建設(shè)的后續(xù)潛力和發(fā)展空間，也是當(dāng)前實現(xiàn)我國土地集約利用的重要戰(zhàn)略選擇。因而為了推進三舊改造快速順利進行，地方政府通常會出臺一些相關(guān)優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)社會資本參與，市場運營，力求實現(xiàn)多方共贏，降低了三舊改造項目開發(fā)的風(fēng)險，同時還加強了開發(fā)商與地方政府之間的聯(lián)系。三舊改造項目是開發(fā)商提升自身社會地位和社會價值的重要契機。開展三舊改造是城市迎合新時代發(fā)展的需要，三舊改造通常具有較高社會關(guān)注度，社會影響面較廣的特點。開發(fā)商參與三舊改造項目的前期運作，一方面體現(xiàn)了房地產(chǎn)企業(yè)支持政府城市建設(shè)工作的社會責(zé)任感；另一方面，也是房地產(chǎn)企業(yè)的一種全新的挑戰(zhàn)，是企業(yè)以后的

7、經(jīng)營開發(fā)提升的一個平臺。資源整合三舊改造促使開發(fā)商資源整合能力得到加強，促進房地產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展三舊改造不能簡單等同于以往的舊城改造或城中村改造，其涉及面更廣，更復(fù)雜，開發(fā)類型也為更為多樣，其市場潛力也更為廣闊。開發(fā)商參與三舊改造的過程中可能面臨的種種難題，在解決難題的過程中必然會迫使開發(fā)商多方協(xié)調(diào)和資源能力得到應(yīng)有的提高。同時三舊改造類型的多樣性，還將有利于房地產(chǎn)業(yè)的多元發(fā)展，提高房地產(chǎn)企業(yè)市場的適應(yīng)能力。開發(fā)商面臨的重重挑戰(zhàn)主要問題拆遷改造問題：舊址物業(yè)產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性，拆遷談判的復(fù)雜性與長期性，開發(fā)商作為獨立的經(jīng)營個體，無法像政府一樣有能力與時間去解決拆遷問題。開發(fā)定位問題：三舊改造因開發(fā)成

8、本較高，地塊容積率一般較高，且通常附有回遷安置要求，而改造后新建住宅往往需要更高更準(zhǔn)的定位、定價來實現(xiàn)盈利。開發(fā)模式問題：三舊改造所涉及到的土地類型多樣，問題復(fù)雜多變，必然要求其開發(fā)模式靈活多樣以適用不同項目需要，其關(guān)鍵就是要促成經(jīng)營效益與社會效益雙贏局面，實現(xiàn)項目的順利開發(fā)。意外事件問題：雖然目前政府提出的政策更細(xì)致、可執(zhí)行度更高，但在有限的改造時間里，項目的公眾關(guān)注度高，新聞媒體的監(jiān)督力強，稍有不慎，容易引發(fā)不良影響。潛在風(fēng)險營運風(fēng)險：一是由于得不到充分的市場信息導(dǎo)致經(jīng)營定位決策失誤；二是由于不清楚三舊改造所涉及的眾多的法律條文、城市規(guī)劃條例、賦稅規(guī)定等造成投資失敗的可能性。財務(wù)風(fēng)險：一旦

9、將資金投入“三舊”改造開發(fā)，就很難轉(zhuǎn)入其他投資領(lǐng)域，這樣一旦開發(fā)商判斷出現(xiàn)偏差，其投資收益將不能彌補支出。另一方面，在“三舊”開發(fā)投資中，投資周期往往很長，在開發(fā)過程中，由于建造成本不可預(yù)計的漲價因素或者獲取貸款的利率提高，會直接增加開發(fā)成本，可能造成開發(fā)投資者不堪重負(fù)，欲罷不能。市場風(fēng)險：舊改開發(fā)成本比較高，必然導(dǎo)致項目房價的提升，市場壓力將大大增加，如果建成的物業(yè)不能及時出售，或者出租的空置率過高，將導(dǎo)致項目利潤率不能實現(xiàn)或凈收入低于期望值等。社會風(fēng)險和自然風(fēng)險：由于社會的、經(jīng)濟的較大變動或者沖擊以及相應(yīng)的規(guī)模、政策等因素的變動，引起房地產(chǎn)需求和價格的跌落，當(dāng)社會經(jīng)濟發(fā)展處于高潮時期，房地

10、產(chǎn)價格上漲，當(dāng)各種政策調(diào)控和經(jīng)濟衰退時，原有發(fā)展規(guī)劃改變，造成房地產(chǎn)需求下降進而引起房地產(chǎn)價格急劇下降。開發(fā)商參與“三舊改造”中的三贏機制解析-以佛山市為例三舊改造實踐最先起源于佛山，目前在廣東省已全面鋪開，如火如荼的開展，大有向全國蔓延之勢。因此，對于土地是生存之本的房地產(chǎn)企業(yè)來說，必須關(guān)注三舊改造，并深入理解三舊改造，以敏銳眼光、發(fā)現(xiàn)機遇、占據(jù)先機。然而，風(fēng)險與機遇同行，項目的成功與否，還必須有卓越的解決問題的能力，專業(yè)的操作團隊或善于借用外腦，合理的規(guī)避或最小化風(fēng)險，擇機而行、隨勢而動，才能在大三舊改造的大潮中取得一席之地或分得一杯羹。“三舊改造”示范市2007年，佛山市面對城市發(fā)展空間

11、的不足和土地供需矛盾的加劇，率先提出了“三舊改造”(舊城鎮(zhèn)改造、舊廠房改造、舊村居改造)一詞，并在廣東省內(nèi)得到了迅速推廣。截至目前，佛山市已成為了廣東省開展三舊改造實踐成果最多的城市，也是廣東省目前僅有的“三舊改造”示范市。而我國大規(guī)模的三舊改造實踐活動才剛剛開始，鑒于佛山市三舊改造取得的成功，有必要對其運作實踐作進一步的探索和總結(jié)，以為我們提供經(jīng)驗借鑒。三舊改造的實施與組織程序“三舊改造”是在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下對現(xiàn)有低效利用的建設(shè)用地進行“二次開發(fā)”，通過進行土地資源整合和統(tǒng)籌規(guī)劃，提高土地資源利用效益，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級爰鄯梗浞滯卣購?fù)首R仍舫鞘蟹箍占洌洳僮鞴袒究曬檳晌甯霾街?

12、圖1)。其具體的組織管理模式則較為多樣，可由政府納入土地儲備進行改造，也可在政府相關(guān)政策約束下由原土地使用權(quán)人自行改造，或者市場主體收購相鄰多宗地塊進行集中改造。但佛山市現(xiàn)有的“三舊改造”項目基本都是在“政府引導(dǎo)、市場主體”框架下進行的，即由政府通過制定相關(guān)政策引導(dǎo)市場主體參與，開發(fā)主體在符合土地規(guī)劃和城市規(guī)劃下靈活地選擇改造方式，協(xié)調(diào)多方利益與共享價值增值的過程。三舊改造“三贏”機制解析三舊改造涉及的土地類型較為多樣，含蓋了國有建設(shè)用地和村集體建設(shè)用地兩種所有權(quán)的土地性質(zhì)。因土地權(quán)屬的不同，三舊改造在其實踐運制上亦會有所差異。國有建設(shè)用地改造運作機制：“政府引導(dǎo)、社會參與，市場運作、三方共贏

13、”從佛山市現(xiàn)有的國有建設(shè)用地改造實踐運作機制來看，主要是通過土地轉(zhuǎn)讓，引導(dǎo)市場主體對其進行二次開發(fā)，實現(xiàn)土地集約效益的提升和舊區(qū)物質(zhì)更新。在其整理運作過程中政府通過優(yōu)惠政策如稅收減免、行政性收費減免、土地出讓金返撥、專項基金支持等等扶持和鼓勵市場主體(開發(fā)商)參與改造項目，其一方面減輕政府投入改造所需的巨額資金困難，有利于促進項目改造的全面推進；另一方面政府為市場主體(開發(fā)商)進入開辟的“綠色通道”，降低開發(fā)商的市場風(fēng)險，增加了營利空間，增強了其參與開發(fā)的意愿與動力。而其整理結(jié)果將使政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施韜統(tǒng)鞘鋅占湮鎦始捌洳蹈攏迪止婊掛饌跡豢淘蛟謖叻齔值撓欣跫攏找婊厥粘殺靜袢螅瘓用裨蟯鵯鉤杖牖蚯

14、胄碌納縝迪至俗肪車母納坪褪杖氳奶岣擼傭鈧帳迪植斡攵嚳焦蠶磽戀丶壑翟鮒?圖2)。如佛山祖廟東華里改造完全遵循這個機制，通過引入市場資本75億元，由政府主導(dǎo)拆遷安置、開發(fā)商主導(dǎo)開發(fā)建新。佛山創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建則由開發(fā)商主導(dǎo)改造，引入新產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)置換，也基本遵循這一機制。集體建設(shè)用地改造運作機制：“騰換土地、自主改造”，“利益共享、聯(lián)合開發(fā)”，“轉(zhuǎn)為國有，市場運作”從佛山市現(xiàn)有的集體建設(shè)用地改造運作機制來看，其運作機制較為復(fù)雜多樣，其目前較為典型案例中主要分為集體建設(shè)直接更新、聯(lián)合開發(fā)和轉(zhuǎn)化國有土地后更新三種機制(圖3)。除了都能獲得政府相關(guān)政策扶持外，直接進行更新整理項目可以是通過村集體自主成立

15、項目公司、投入資金改造，實現(xiàn)物業(yè)經(jīng)濟更新和壯大，利益由村集體分享的自主改造機制(圖3上半部分)。如廈西村的改造整理方式：通過拆舊建新方式集中建設(shè)的農(nóng)民公寓，拆舊建新騰出400多畝土地，將置換出來的土地建設(shè)廣東夏西國際橡膠城，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和壯大，提高了村民的收益和福利。也可以是由市場運作改造，開發(fā)商和村集村共同分享價值增值的市場主導(dǎo)改造機制(圖3中間部分)。如鳳池村“以地引資、以租抵建”bot模式，市場的物業(yè)改造全部由開發(fā)商按設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)墊資建設(shè)，建成后開發(fā)商擁有5年的租賃經(jīng)營權(quán)。而轉(zhuǎn)化為國有土地后更新改造的實為村集體以土地入股，市場出資的聯(lián)合開發(fā)，所得利益按股分紅的聯(lián)合改造機制(圖3下

16、半部分機制)，如石頭村通過引入市場資金，土地入股實施拆舊建新整體改造，村民不僅拆遷住房按照1比1得到了商品住宅補償，人居環(huán)境也得到有效改善，還將分享項目經(jīng)營的利潤，而開發(fā)商則節(jié)省了土地對于資金的占用，降低了投入和風(fēng)險。概括而言，集體建設(shè)用地改造運作機制可以分為“騰換土地，自主改造”和“利益共享，聯(lián)合開發(fā)”、“轉(zhuǎn)為國有，市場運作”三種方式。第一種方式需要村集體本身具有較強的經(jīng)濟實力，因而難以具備普遍的推廣性。而第二種則避免了這一難題，具有較多的推廣性，也是目前佛山市“三舊改造”中運作較多的一種方式。至于第三種方式轉(zhuǎn)為國有土地后，市場運作，即類同于國有建設(shè)用地改造運作機制。三舊改造順利進行的核心與

17、本質(zhì)由以兩種土地所有權(quán)屬性質(zhì)的三舊改造運作機制可以看出，三舊改造運作的核心問題和本質(zhì)就是要實現(xiàn)政府、開發(fā)商、被拆遷人三方利益協(xié)調(diào)與共享土地價值升值的過程，而享有權(quán)益的同時，就必須履行相應(yīng)的義務(wù)(如表1)。因此在此過程中，利益三方主體在享受三舊改造土地價值升值相關(guān)權(quán)益的同時，履行各方相應(yīng)的義務(wù)，是保障三舊改造的順利實施與成功的關(guān)鍵。目前我國城市正處于快速發(fā)展和加速城市化的進程中，耕地不斷減少與建設(shè)用地不斷增長的人地矛盾日益加劇，如何有效推進舊區(qū)改造，挖掘城市發(fā)展新空間和提高土地利用效益、改善城鄉(xiāng)空間環(huán)境，己成為了一個急需解決的難題，一方面是由于其改造過程中改造資金的數(shù)額巨大、籌措困難；另一方面是被動遷者的激烈抵觸行為