依據(jù)土地管理法第三十七條第二款規(guī)定

1、,依據(jù)土地管理法第三十七條第二款規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法的有關(guān)規(guī)定辦理。城市房地產(chǎn)管理法第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。”城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第17條規(guī)定：“

2、土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。”2,開放商所享有的土地使用權(quán)應(yīng)按照合同內(nèi)容規(guī)定，一般來說都是為開發(fā)商品房，那么具有建設(shè)用地使用權(quán)，也就是你說的修建房屋的使用權(quán)3，一般來說不能，因為開發(fā)商的土地已經(jīng)收回國有了，只能重新申請宅基地使用權(quán)，不能申請恢復(fù)，也不能恢復(fù)房產(chǎn)權(quán)物權(quán)法在第十二章專門規(guī)定了“建設(shè)用地使用權(quán)”。依據(jù)該法第一百三十五條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)是指權(quán)利人依法享有的對國家所有的土地進(jìn)行占有、使用和收益

3、的權(quán)利，權(quán)利人有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。筆者認(rèn)為，在物權(quán)法這樣一部基本民事法律中規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)，其最重要的一個意義就是明確了建設(shè)用地使用權(quán)作為民事權(quán)利的基本屬性，使得代表國家出讓建設(shè)用地使用權(quán)的政府有關(guān)部門與取得建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人之間成為平等的民事主體，二者之間發(fā)生的是民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 一 依據(jù)我國現(xiàn)行法，土地使用權(quán)的收回主要有四類情形： （一）因公益需要而被收回建設(shè)用地使用權(quán) 此種土地使用權(quán)的收回在性質(zhì)上屬于征收，依據(jù)憲法和土地管理法第五十八條第二款也明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償。物權(quán)法對此種情況下的收回除規(guī)定給予補(bǔ)償外，第一百四十八條還作出了一個非

4、常有意義的規(guī)定，即土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)“退還相應(yīng)的出讓金”。這種規(guī)定既符合憲法保護(hù)財產(chǎn)的要求，也符合民法公平的原則。 （二）因期限屆滿而被收回建設(shè)用地使用權(quán) 依據(jù)土地管理法第五十八條第一款第(三)項和第二款規(guī)定，如果土地使用權(quán)存續(xù)期限屆滿未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，收回該土地使用權(quán)時不給予補(bǔ)償。這種規(guī)定對于保護(hù)建設(shè)用地使用權(quán)人尤其是廣大人民群眾的合法權(quán)益是不利的。為此，物權(quán)法第一百四十九條區(qū)分住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)分別作出了規(guī)定。對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)，其期間屆滿的，自動續(xù)期。而對于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，其期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。這種規(guī)定就為將來對房屋和其他

5、不動產(chǎn)的所有權(quán)和他物權(quán)人給予補(bǔ)償留下了足夠的空間，充分貫徹了物權(quán)法保護(hù)權(quán)利人物權(quán)的立法目的。 （三）因停止使用等原因而收回建設(shè)用地使用權(quán) 此種情況下土地行政主管部門收回該土地使用權(quán)的性質(zhì)為行政處理決定，由于此類被收回的土地使用權(quán)多屬于以劃撥方式無償提供的，因此不給予補(bǔ)償。但是，對于其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。 （四）因權(quán)利人違反出讓合同而收回建設(shè)用地使用權(quán) 土地管理法第三十七條第二款規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法的有關(guān)規(guī)定辦理?！背鞘蟹康禺a(chǎn)管理法第二十五條規(guī)定：“以出讓方

6、式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外?！背擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第17條規(guī)定：“土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收

7、回土地使用權(quán)的處罰。” 二 有人認(rèn)為，土地管理部門因土地使用權(quán)人沒有按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地而無償收回該出讓的建設(shè)用地使用權(quán)的行為屬于行政處罰，它是土地行政主管機(jī)關(guān)依據(jù)法律的直接規(guī)定行使公權(quán)力的公法行為。因此，一方面，土地行政主管機(jī)關(guān)有權(quán)無償收回該建設(shè)用地使用權(quán)；另一方面，該建設(shè)用地使用權(quán)上設(shè)定的抵押權(quán)等權(quán)利不能對抗公法行為，該抵押權(quán)也因建設(shè)用地使用權(quán)無償收回而歸于消滅。這種觀點(diǎn)也為我國土地管理機(jī)關(guān)采納。國家土地管理局關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見第5條規(guī)定：“依照城市房地產(chǎn)管理法第二十五條的規(guī)定，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿二年未動工開發(fā)的

8、，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定?！眹彝恋毓芾砭株P(guān)于對中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第十七條有關(guān)內(nèi)容請求解釋的復(fù)函規(guī)定：“抵押權(quán)附屬于土地使用權(quán)。作為主權(quán)利的土地使用權(quán)，因行政機(jī)關(guān)依照中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第十七條規(guī)定，作出收回土地使用權(quán)的處罰而消滅時，在該土地使用權(quán)上設(shè)定的抵押權(quán)隨之消滅?！?筆者認(rèn)為，在物權(quán)法施行之后，這種觀點(diǎn)和做法的合理性值得商榷。因為按照物權(quán)法的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)是一種民事權(quán)利，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同也應(yīng)當(dāng)是一種民事合同。該合同中的出讓方表面上雖然是作為行政機(jī)關(guān)的市、縣人民政

9、府的土地管理部門，但此時它并非是作為一個行政管理機(jī)關(guān)的角色出現(xiàn)的，而是作為國家土地所有權(quán)的代表的身份出現(xiàn)的，是在依法代表國家行使國家對土地的所有權(quán)的。國家具有雙重身份，一方面它是主權(quán)者，行使公權(quán)力；另一方面它又是土地等自然資源的所有權(quán)，行使私權(quán)利。物權(quán)法第一百一十九條規(guī)定：“國家實(shí)行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外。”因此，土地管理機(jī)關(guān)及其他任何行政機(jī)關(guān)在代表國家行使國家所有權(quán)，進(jìn)行自然資源使用權(quán)的出讓活動時，它從事的是設(shè)定用益物權(quán)這一民事活動，自然應(yīng)當(dāng)遵循民法通則第四條規(guī)定的“自愿、公平、等價有償、誠實(shí)信用的原則”，不應(yīng)享有更優(yōu)越的法律地位，它應(yīng)當(dāng)與建設(shè)用地使用權(quán)人處于平等的法律地

10、位，二者產(chǎn)生的是民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而非行政管理關(guān)系。 既然建設(shè)用地使用權(quán)是民事權(quán)利，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同是民事合同，那么在權(quán)利人不按照出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地時，由于權(quán)利人的行為違反了出讓合同，屬于違約行為，因此土地管理部門作為出讓合同的一方當(dāng)事人，有權(quán)依據(jù)民法通則、合同法等法律的規(guī)定追究其違約責(zé)任，如要求違約方支付違約金，并在違約情節(jié)嚴(yán)重時解除合同，收回建設(shè)用地使用權(quán)。因此，城市房地產(chǎn)管理法第二十五條規(guī)定的“無償收回出讓的國有土地使用權(quán)”的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于違約責(zé)任，而非行政處罰行為。具體理由在于：首先，如果城市房地產(chǎn)管理法第二十五條規(guī)定的“無償收回出讓的國有土地使用權(quán)”是一

11、種行政處罰的話，那么該法會將這一條規(guī)定在第六章“法律責(zé)任”（該章對房地產(chǎn)開發(fā)過程中的各類違法行為逐一規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰），而非第三章“房地產(chǎn)開發(fā)”。其次，最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋第6條規(guī)定：“受讓人擅自改變土地使用權(quán)合同約定的土地用途，出讓人請求解除合同的，應(yīng)予支持?！边@一規(guī)定顯然是將無償收回國有土地使用權(quán)作為解除合同的法律效果，而該條的依據(jù)正是城市房地產(chǎn)管理法第二十五條。第三，如果將土地管理部門無償收回土地使用權(quán)的行為界定為行政處罰，將會對該土地使用權(quán)上的他物權(quán)人尤其是抵押權(quán)人造成嚴(yán)重的損害。因為土地使用權(quán)被土地管理部門無償收回完全是土地使用權(quán)人

12、的過錯所致，抵押權(quán)人在無法監(jiān)督土地使用權(quán)人按照出讓合同的約定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地的情形下，卻要承擔(dān)因抵押人過錯而使土地使用權(quán)被收回以致抵押權(quán)消滅這一突如其來的損害，這不僅是明顯不公平的，也對交易安全造成了巨大的風(fēng)險。 綜上所述，筆者認(rèn)為，在物權(quán)法頒布之后，應(yīng)當(dāng)對城市房地產(chǎn)管理法第二十五條中規(guī)定的“無償收回土地使用權(quán)”的行為的性質(zhì)加以正確的理解，認(rèn)識到該行為只是土地管理機(jī)關(guān)作為建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一方當(dāng)事人要求違約方承擔(dān)的違約責(zé)任，而非行政處罰行為。如果對收回建設(shè)用地使用權(quán)不服，其提起的是民事訴訟而非行政訴訟。如果建設(shè)用地使用權(quán)在無償收回之前已經(jīng)設(shè)定了他物權(quán)的，該他物權(quán)不因

13、此而消滅。此外，土地管理機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)參照物權(quán)法第一百四十八條的規(guī)定退還相應(yīng)的土地出讓金。 （作者系清華大學(xué)法學(xué)院副教授）根據(jù)國家閑置土地相關(guān)政策： 9 0 V2 A4 Z/ Y(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))4 e: 1 m: c( G* O/ O7 z! P& B(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))7 C 4 m% k: V土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用。 3 f. i9 8 6 2 R, M(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng)) N/ j$ c4 M6 g/ ( E/ p B9 Y+ k

14、: ?* x(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))$ K+ h6 ?9 Q, 8 x土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的，應(yīng)采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。 4 Z& s. f% B. Y; q, A(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))0 A8 i& I4 4 o6 z& & F, G, s5 O(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng)), T1 c/ V( O! u/ c3 , F土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費(fèi)。 ( L9 o, c0 X) u9

15、V8 m(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))7 ?3 1 z1 1 W* 6 j I2 X. M& Z9 f& d(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))1 s7 1 E. 0 F國土資源部：暫不做回應(yīng) 6 O3 0 E% O3 x: g(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))% F3 _ q5 P+ e! _+ - r X* q, m L) l; A(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))4 _* f, u9 , 1 F4 v: m國土部相關(guān)部門昨天回應(yīng)本報記者詢問時表示，暫不對此予以回應(yīng)。國土部稱，開展房地

16、產(chǎn)企業(yè)土地專項治理，系統(tǒng)清理房地產(chǎn)閑置土地是今年工作重點(diǎn)。 X P: q2 P& # i0 V(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))3 v6 n. P P4 B7 F- O& c! k1 t, C5 i(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))8 0 O N1 - m0 Y去年年底，國土部掛牌督辦了北京、上海等9?。▍^(qū)、市）18宗房地產(chǎn)開發(fā)閑置土地。 4月27日，國土部公布了地方政府對18宗閑置土地的處置結(jié)果，其中涉及北京的5宗土地按照期限正式開工。 % H/ ( y: , K, w4 E(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))5 V

17、6 AW* 1 U7 l- H9 y6 |5 8 j, J0 k(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))% U3 X C) ( V: l5 J今年7月初，國土部曾聯(lián)手銀監(jiān)會對全國閑置土地進(jìn)行清查，已經(jīng)形成一份多達(dá)1463宗的閑置用地名單，相關(guān)部門要求7月15日之前，各銀行要將這些項目的授信情況、貸款余額和不良貸款等具體數(shù)字上報。 % n+ u( . u 6 |(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))3 ?8 7 P/ |1 . k1 E% j! D9 C& R* (來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))1 ? e _2 S M% $

18、h國土部部長徐紹史7月初也表示，今年下半年仍將積極參與房地產(chǎn)調(diào)控，開展房地產(chǎn)企業(yè)土地專項治理，系統(tǒng)清理房地產(chǎn)閑置土地；完善土地出讓合同，加強(qiáng)批后監(jiān)管。 7 T, X8 E6 c) H* (來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))_. j1 H, N/ v# g f% a) A8 |(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))% w s& J6 I! m3 o9 K兩種情況致土地閑置 $ z9 J2 s5 Q, M. t1 s6 (來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng)): _9 F! g+ N: _9 o. O2 y4 f$ 6 m2 w(來

19、自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))9 |. J7 O$ A% i0 r. j f中國土地勘測規(guī)劃院地價所所長趙松說，土地閑置主要有政府原因和企業(yè)原因兩種情況。其中政府原因包括：規(guī)劃調(diào)整，土地出讓時未做完拆遷，后期拆遷不力，土地出讓后辦理手續(xù)出現(xiàn)拖延。企業(yè)原因大致分兩種：一種是資金不到位，另一種則是囤地牟利。而諸如周邊居民阻撓等復(fù)雜因素，則歸為社會因素。 % 9 ; f. j/ E(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))9 W$ B& Q0 M v* h, . Q! a* R1 s- m(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))8 V|

20、! |+ E# 1 L% 0 A法律為閑置留了口子 6 X) c% Z7 HM(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))/ 9 Y. l: N/ P- p. h9 H8 B: E6 o(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))1 p# b5 |! E0 趙松說，囤地是近些年房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)人士自發(fā)形成的新名詞。其真正的叫法應(yīng)該是土地閑置。法律中明確規(guī)定了多少年不開工建設(shè)的土地就屬于閑置土地。但同時，法律中對居民阻力、政府修改規(guī)劃等因素導(dǎo)致的無法開工的閑置土地，允許另行經(jīng)過討論，超時開工。也就是說，法律為這種閑置土地留了口子。 ! s- K6 B; q/ l9 D(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng)), A7 L0 ) 0 / S, v( A* p8 & P(來自：濠濱論壇 - 南通濠濱網(wǎng))2 v2 Y1 j. 8 Y$ - Z她介紹說，政府因素導(dǎo)致土地閑置多為修改規(guī)劃所致。而企業(yè)自身不排除所謂的“囤地”行為。她說，按長期趨勢看，中國的土地還是會看漲的，但是不排除像2008年那樣的波動出現(xiàn)，所以，“囤地”不是穩(wěn)賺不賠的。據(jù)她所知，今年國土部加強(qiáng)了對土地使用的監(jiān)管，各級政府部門對此非常重視?！安贿^，也有地方政府至今還沒有實(shí)質(zhì)動作。土地資源非常寶貴，閑著非常不應(yīng)該。”趙松說。 2 H* ?7