地方大部制改革：路徑與現(xiàn)實(shí)

1、地方人部制改革：路徑與現(xiàn)實(shí)“這項(xiàng)改革比照的坐標(biāo)系是自己而不是發(fā)人民網(wǎng)發(fā)表時(shí)評(píng)，勸公眾也要有“平和的心態(tài)”。 達(dá)國家。”人員編制不縮減在各地正在如火如荼的大部制改革，已經(jīng)讓全國共減少了廳局級(jí)機(jī)構(gòu)80多個(gè)。而除了四川因?yàn)?zāi)后重建任務(wù)重可適當(dāng)推遲外，全國30個(gè)省份政府機(jī)構(gòu)改革方案已獲中央批準(zhǔn)。在人員編制的控制上，“大部制”改革的目標(biāo)與公眾愿望之間，存在誤解。與公眾的想象不同，“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，不縮減人員編制”，已被概括為此次改革的特色之一。為了減小改革的阻力，中共中央組織部副部長張柏林曾建議“大部制改革不縮減編制”。廣州市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室綜合處處長李玉明在接受采訪時(shí)亦稱，“人員編制不減少是這次大

2、部制改革的特點(diǎn)”。例如，吉林省已將原來的58個(gè)機(jī)構(gòu)精簡為47個(gè)，但為了不影響干部工作積極性，一些處級(jí)干部雖不再任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)， 卻保留處級(jí)待遇，工資不降，待遇不變，沒有人因這次改革而離開 公務(wù)員隊(duì)伍。原來的部門多出來了一而是安排到其它部門廣州的改革同樣如此。李玉明說，如果涉及到新部門的編制比較少、 部分人，那么這部分人員也不會(huì)分流到企業(yè)或者事業(yè)單位或者企業(yè)中， 去。國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家，曾在地方調(diào)研“大部制”改革。在他看來，對(duì)于 那些地方改革所涉及到的部門領(lǐng)導(dǎo)來說，職位平調(diào)、暫不改變級(jí)別和待遇還是能接受的。“未來政府部門的人員可能還會(huì)增加。”他說。“不過，中央對(duì)地方的大部門改革也有

3、比較嚴(yán)格的控制方法?！币晃恢芯庌k內(nèi)部人士介紹說。比如，首次提出機(jī)構(gòu)編制的備案制度，“主要目的是為了控制機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市等，按不同的級(jí)別，都 有具體的要求?！彪m然各省對(duì)市里上報(bào)的方案有審批權(quán)，但該方案必須送到中央備案。同樣,縣級(jí)的方案，市級(jí)可批，但要在省里備案。地方模式開路 各個(gè)地方的“大部制”改革啟動(dòng)時(shí)間并不一致。 在2008年中央部委開始推行此項(xiàng)改革之前， 已有小范圍的實(shí)驗(yàn)。在這些先行一步的地方中，已有部分改革被學(xué)者概括為“某某模式”， 表明其經(jīng)驗(yàn)有著推廣的價(jià)值?！案鞯貐⒄罩醒刖?，可以根據(jù)自身的條件，因地制宜。靈活性比較大?！鄙鲜鲋芯庌k人士 說。這一靈活性，不僅

4、反映在各地不同的改革目標(biāo)，也體現(xiàn)在有差異的切入口選擇。作為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，成都市將此輪機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)放在農(nóng)、林、水 和交通部門。與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系最為密切，是這些部門的共同特點(diǎn)。成都的改革比中央更早，為進(jìn)一步的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革做了機(jī)構(gòu)層面的準(zhǔn)備。從2005年年初開始，先后推出了撤并機(jī)構(gòu)的舉措：撤銷農(nóng)牧局、農(nóng)機(jī)局，成立農(nóng)業(yè)委員會(huì)；撤銷林業(yè)局和城 市園林管理局，組建林業(yè)和園林局；組建水務(wù)局，對(duì)全市城鄉(xiāng)水資源實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度和管理；撤銷交通局、市政公用局，成立交通委員會(huì)等?！皢尾块T突破”以減小阻力，也被學(xué)者概括為“成都模式”的經(jīng)驗(yàn)之一?；诓煌貐^(qū)政經(jīng)現(xiàn)狀的差異，各地都在尋找自己的方式。

5、 與成都不同，湖北隨州市的“大部制”改革采取了整體推進(jìn)的態(tài)勢(shì)，其效果亦被認(rèn)可。至今，隨州市的大部制改革已探索了8年，其間，一些職能相近的機(jī)構(gòu)被大幅合并。比如，外事、僑務(wù)和旅游部門合并，設(shè)立“外事僑務(wù)旅游局”；文化局、文物局、體育局、新聞出 版局合并，統(tǒng)稱“文體局”；社科聯(lián)、作協(xié)、文明辦、網(wǎng)絡(luò)辦、外宣辦都掛在宣傳部；黨史 辦、地方志編纂辦公室、檔案局、檔案館也合并成一個(gè)機(jī)構(gòu)等。不過，即便被總結(jié)為“隨州模式”而全國聞名，其大部制改革也出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)反彈，改革7年多出了 9個(gè)市直機(jī)構(gòu)。這提醒那些還在推進(jìn)之中，便已早早宣布“成功”的樂觀者們，此項(xiàng)改革存在著可能有所反復(fù)的困局。各地改革差異化有學(xué)者概括說，北

6、京、上海和重慶三個(gè)直轄市的改革就已呈現(xiàn)出不同特色。北京突出文化和政治功能，上海偏重金融和交通，重慶也許重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三農(nóng)”問題，同為直轄市，部 門和機(jī)構(gòu)設(shè)置就不盡相同。不少地方的改革也各具特點(diǎn)。以煤炭工業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的山西省，此次組建了煤炭工業(yè)廳。該廳以煤炭工業(yè)局為基礎(chǔ)，將煤炭工業(yè)局的職責(zé)、省經(jīng)委等有關(guān)部門涉及煤炭工業(yè)方面的職責(zé) 整合劃入。在江蘇省，為了統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展， 將農(nóng)林廳和畜牧獸醫(yī)局的職責(zé)，整合劃入新組建的農(nóng)業(yè)委員會(huì)，將農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局、農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局由省政府管理調(diào)整為由農(nóng)業(yè)委員會(huì)管理，形成了統(tǒng)籌管理“三農(nóng)”工作的大農(nóng)委體制。不過，差異之中各地卻基本都把“大交通”格局作為了選項(xiàng)之一。甚至，

7、很多地方將“大交 通”作為改革的第一步?，F(xiàn)在，江蘇省、北京市、廣州市等均對(duì)此十分重視，而重慶已基本形成了“一城一交”的大交通管理格局。除此之外，為整合人才市場與勞動(dòng)力市場而設(shè)立的人力資源和社會(huì)保障廳、為防范金融風(fēng)險(xiǎn)而組建的金融工作辦公室， 以及省工業(yè)和信息化廳等， 也是各地出現(xiàn)頻率較高的新機(jī)構(gòu)。這些調(diào)整中，大部分與國務(wù)院的大部制改革相似，方便了職能對(duì)接，另一方面，也表達(dá)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展倒逼改革的現(xiàn)實(shí)要求。“大部制不能包治百病”此輪“大部制”改革開始后，官員與學(xué)者都給予了其很高的期待和評(píng)價(jià)。 在國家行政學(xué)院教 授劉熙瑞看來，大部制的改革不是簡單的權(quán)力挪窩， 還內(nèi)含著權(quán)力的結(jié)構(gòu)調(diào)整、 市場經(jīng)濟(jì)發(fā) 展與政府職能的轉(zhuǎn)變、政府職能內(nèi)部的改革等多個(gè)層次。在中共十七大報(bào)告中，首次提出了建設(shè)服務(wù)型政府，這被視作此輪行政體制改革的方向。事實(shí)上，地方與中央推行的“大部制”改革，背后是相同的邏輯一一取代各自分割的小部委 制，把權(quán)力統(tǒng)一。但被集中起來的權(quán)力， 又不好監(jiān)督。盡管，“大部制”改革中提倡“三權(quán)分立”一一決策權(quán)、 執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立，但即便監(jiān)督機(jī)構(gòu)分離出去之后， 也仍然是內(nèi)部監(jiān)督。而目前除了現(xiàn) 有紀(jì)檢、司法等監(jiān)督方式外，尚沒有新的制約方式。重慶市編辦副主任向松柏對(duì)媒體坦承，“大部制不能包治百病”?！斑@是一個(gè)繞不開的