論歐盟食品安全法律制度淺析

1、論歐盟食品安全法律制度淺析 一、歐盟食品安全法律體系的形成與發(fā)展1964年僅針對(duì)鮮肉出臺(tái)的法律是歐盟頒布的第一部食品衛(wèi)生法規(guī)。此后，越來(lái)越多的食品安全法規(guī)被制定并付諸于實(shí)踐。20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐盟不斷出現(xiàn)食品安全危機(jī)，為此在食品安全方面的立法活動(dòng)漸趨頻繁。歐盟食品安全法律體系經(jīng)歷了以下三個(gè)發(fā)展階段：階段一：共同農(nóng)業(yè)政策的出現(xiàn)到瘋牛病的爆發(fā)。這是食品安全法律體系的醞釀形成階段。在這一時(shí)期，歐盟的立法在解決歐洲食品供應(yīng)的基礎(chǔ)之上開(kāi)始重視對(duì)食品質(zhì)量的控制。1997年“食品安全綠皮書(shū)”發(fā)表。階段二：瘋牛病的全面暴發(fā)到食品安全白皮書(shū)的發(fā)布。這一階段歐盟食品安全法律體系的特色就是改革和發(fā)展。階段三：食

2、品安全白皮書(shū)發(fā)表至今。2000年歐盟頒布食品安全白皮書(shū)，2004年又先后頒布了對(duì)食品安全法律進(jìn)行整合的“食品衛(wèi)生系列措施”，出臺(tái)了通用食品法等一系列的重要立法。之后，歐盟逐步簡(jiǎn)化各項(xiàng)冗雜的食品法規(guī)，強(qiáng)調(diào)全程監(jiān)控，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和長(zhǎng)效追溯機(jī)制等食品安全制度的重要性。這個(gè)時(shí)期歐盟食品安全法律體系不斷的調(diào)整并走向完善。二、歐盟食品安全法律體系中的重要制度（一）全程監(jiān)控制度就像傘一樣，歐盟食品安全方面的立法結(jié)構(gòu)是在一個(gè)主干支撐下向外擴(kuò)散發(fā)展的。起支撐作用的傘柄就是食品安全基本法的完善。其他食品衛(wèi)生法在傘柄的支撐下以橫向和縱向方式向全程監(jiān)管這一目標(biāo)不斷分散發(fā)展。監(jiān)控管理模式實(shí)現(xiàn)全程化是歐盟食品安全政策要實(shí)現(xiàn)的

3、總體要求，而且必須涵蓋從農(nóng)田開(kāi)始到餐桌結(jié)束的整個(gè)過(guò)程。目前，歐盟有應(yīng)對(duì)各種情況的相對(duì)全面和具體的規(guī)定，歐盟的食品安全立法幾乎可以說(shuō)是貫穿了整個(gè)食品生產(chǎn)流通線。針對(duì)不同的食品種類歐盟還設(shè)置了不同的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制以及合格標(biāo)準(zhǔn)。全程監(jiān)控機(jī)制要求食品相關(guān)行業(yè)的從業(yè)者自覺(jué)努力地遵守歐盟的各環(huán)節(jié)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括生產(chǎn)環(huán)境、包裝加工和運(yùn)儲(chǔ)等等。（二）食品與飼料快速預(yù)警制度為了保證歐盟各成員國(guó)主管機(jī)構(gòu)之間能夠切實(shí)的開(kāi)展有效交流，快捷的進(jìn)行與食品相關(guān)信息的彼此交換，2002年歐盟在其范圍內(nèi)推行食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)。當(dāng)食品流通時(shí)，在任何地方、任何時(shí)間如果發(fā)現(xiàn)存在可能對(duì)人類健康直接或間接造成危害的情況，這些信息都能立刻

4、匯總到歐盟委員會(huì)，而交流與信息資源管理中心也會(huì)迅速地采取措施發(fā)布消息，以便預(yù)警系統(tǒng)下的各個(gè)成員國(guó)能及時(shí)防范。這一制度的運(yùn)行對(duì)于歐盟實(shí)現(xiàn)食品風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制、保障歐洲各國(guó)消費(fèi)者的健康和安全具有重要意義。（三）食品安全可追溯制度所有的食品和食品添加成份上必須具有可以尋找源頭的可追溯信息。食品安全可追溯制度的建立和實(shí)施使快速找到問(wèn)題食品來(lái)源成為可能，保證以最快的速度處理已經(jīng)出現(xiàn)的食品危機(jī)，防止公眾對(duì)食品安全產(chǎn)生恐慌和失望，并且有效的約束了食品供應(yīng)商。消費(fèi)者在此制度下能夠詳細(xì)地了解食品整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程中的有關(guān)信息，使得對(duì)食品安全的信心最大化。（四）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度食品安全的相關(guān)立法必須建立在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析之上

5、。食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度能夠及時(shí)，獨(dú)立，透明的提供準(zhǔn)確的科學(xué)意見(jiàn)。歐盟的食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有三個(gè)特點(diǎn)，一是獨(dú)立性和科學(xué)性，歐盟食品安全局成立的核心價(jià)值觀便是這個(gè)。二是公開(kāi)透明性，歐盟食品安全局通過(guò)舉行各類會(huì)議、利用網(wǎng)絡(luò)等形式公開(kāi)內(nèi)部管理及運(yùn)行程序以實(shí)現(xiàn)歐盟各項(xiàng)活動(dòng)的可視化。三是高效率、高標(biāo)準(zhǔn)，這在歐盟食品安全局近幾年的工作中可以很明顯的看出。三、歐盟食品安全法律制度實(shí)施現(xiàn)狀（一）歐盟食品安全法律制度在歐盟內(nèi)部的實(shí)施全程監(jiān)控制度的實(shí)施。歐盟食品安全局負(fù)責(zé)對(duì)歐盟內(nèi)部所有與食品安全有聯(lián)系的事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。各種與食品安全監(jiān)管有關(guān)的指令、標(biāo)準(zhǔn)和要求通過(guò)歐盟食品安全局對(duì)外發(fā)布并推行。在歐盟食品安全局的監(jiān)督下歐盟各

6、國(guó)結(jié)合國(guó)情調(diào)整和改革監(jiān)管體制并把各項(xiàng)指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法付諸實(shí)施，同時(shí)，成員國(guó)也可以變通的發(fā)布臨時(shí)性的執(zhí)行說(shuō)明或指南來(lái)輔助全程監(jiān)控制度的實(shí)施。當(dāng)某個(gè)成員國(guó)沒(méi)有遵守歐盟食品安全的相關(guān)法律使消費(fèi)者的生命健康和安全面臨危險(xiǎn)時(shí)，歐盟委員會(huì)可以向歐洲衡平法院提起訴訟。順利的推行食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)要依靠一個(gè)遍布市場(chǎng)各個(gè)流通領(lǐng)域的巨大的信息網(wǎng)絡(luò)。歐盟成員國(guó)，歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)和歐盟委員會(huì)、健康和消費(fèi)者保護(hù)總署、歐盟食品安全局、歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟監(jiān)督局都已經(jīng)被食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)所覆蓋。各成員國(guó)之間通過(guò)信息共享和通力合作，保證了食品安全威脅一旦被發(fā)現(xiàn)就能很快的被扼殺在搖籃之中。食品安全可追溯制度已經(jīng)貫穿了歐盟食品流通

7、的各個(gè)領(lǐng)域，用來(lái)對(duì)食品進(jìn)行追蹤。食品、飼料、用于制造食品的家畜在生產(chǎn)、加工、銷售等各個(gè)階段都要求有可追溯性。歐盟還在一些正式的法律文件中對(duì)食物鏈中各方的責(zé)任進(jìn)行了定義和劃分。飼料的生產(chǎn)者、農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品的加工者在歐盟的法律體系中對(duì)食品安全負(fù)有最基本和不可推卸的責(zé)任。明確的責(zé)任主體可以提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的安全責(zé)任感，自主的最小化各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的實(shí)施，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行有效分離已經(jīng)被各成員國(guó)所認(rèn)可。這種做法保證了以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不受到外界任何的干擾，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做到真正的公平公正。（二）歐盟食品安全法律制度對(duì)非成員國(guó)的影響1.對(duì)非成員國(guó)食品的準(zhǔn)入審查在進(jìn)口非成員國(guó)食品之前，歐盟要在

8、如下幾方面進(jìn)行審查。第一，非成員國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)控體系的完備程度。第二，監(jiān)管方面的各項(xiàng)要求是否滿足標(biāo)準(zhǔn)。第三，食品安全標(biāo)準(zhǔn)和歐盟的是否一致。第四，進(jìn)口產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的各項(xiàng)指標(biāo)是否符合歐盟相關(guān)政策。為了加強(qiáng)對(duì)非成員國(guó)食品的審查和控制，歐盟還專門設(shè)立了邊境檢查站系統(tǒng)。2005年以后更加嚴(yán)格的要求在歐盟推行，食品的準(zhǔn)入準(zhǔn)則中加入了可追溯性要求，也就是說(shuō)所有食品都必須具有可追溯性后才能進(jìn)入歐盟。2.歐盟與非成員國(guó)的食品貿(mào)易爭(zhēng)端歐盟較高的食品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于非成員國(guó)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)高難度的挑戰(zhàn)。這種高標(biāo)準(zhǔn)、高要求和現(xiàn)實(shí)情況的差距使得歐盟與非成員國(guó)常常因?yàn)槭称钒踩胧﹩?wèn)題發(fā)生爭(zhēng)端。歐盟在食品方面采取的各

9、種措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)常被非成員國(guó)認(rèn)為是不正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易壁壘而訴至wto爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，到目前為止已經(jīng)多達(dá)近百次。上述歐盟食品安全法律制度的實(shí)施體現(xiàn)了全程性，快捷性，根本性、責(zé)任主體明確性，切實(shí)的起到了保障食品安全的作用。同時(shí)這些法律制度與時(shí)俱進(jìn)，不斷發(fā)展。為了更好的適應(yīng)歐盟內(nèi)外不斷變化的形勢(shì)以及解決新出現(xiàn)的各種食品安全問(wèn)題，歐盟食品安全領(lǐng)域中的各項(xiàng)重要的法律制度和管理措施也在適時(shí)的進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新。四、歐盟食品安全法律制度對(duì)我國(guó)的啟示（一）我國(guó)食品安全法律體系中存在的問(wèn)題1.系統(tǒng)性較差雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了食品安全法及其實(shí)施條例，同時(shí)還存在數(shù)量眾多的監(jiān)管法規(guī)，但這些條款比較分散，不集中，沒(méi)有覆蓋整個(gè)食品鏈，

10、沒(méi)能實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)控；而且我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后，不規(guī)范，食品安全體系缺位，責(zé)任主體也不明確。2.我國(guó)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)混亂從目前的狀況看，我國(guó)缺乏獨(dú)立且具有權(quán)威性的負(fù)責(zé)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。各部門的監(jiān)管不僅相互交叉而且還存在相對(duì)的空白。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，各部門只顧考慮自己的利益，不能及時(shí)有效的處理和解決食品安全問(wèn)題。（二）歐盟食品安全法律制度對(duì)我國(guó)的啟示歐盟一系列成功的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的：1.監(jiān)管體系的建立和完善歐盟成功實(shí)施“從農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要將全過(guò)程的食品監(jiān)管作為管理的主線，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)食品安全的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，不斷完善以食品安全法為核心的彼此配套的法

11、律法規(guī)，覆蓋到食品安全的全程。2.快速預(yù)警從歐盟的快速預(yù)警制度中我們不難看出，部門間快速有效地溝通是預(yù)警機(jī)制建立的首要條件。對(duì)各級(jí)監(jiān)管部門獲得的信息進(jìn)行科學(xué)的分析和研究之后再由一個(gè)權(quán)威部門對(duì)外統(tǒng)一發(fā)布值得借鑒。這可以避免各部門發(fā)布信息相互矛盾的情況。責(zé)任主體明確也是預(yù)警機(jī)制能夠很好實(shí)施的前提。從我國(guó)現(xiàn)行制度來(lái)看，行政主體的責(zé)任不明確。應(yīng)當(dāng)將快速預(yù)警機(jī)制納入法律的范疇，監(jiān)管部門和檢驗(yàn)人員能夠在法律的威懾力下認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆男新氊?zé)，對(duì)食品安全危機(jī)如實(shí)的進(jìn)行預(yù)警通報(bào)。3.建立權(quán)威監(jiān)管機(jī)構(gòu)從我國(guó)的監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，“多部門交錯(cuò)監(jiān)管模式”的缺陷已經(jīng)完全的凸顯出來(lái)。因此應(yīng)當(dāng)盡快建立一個(gè)權(quán)威的國(guó)家食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從根本上改變政府職能缺失的狀態(tài)。該機(jī)構(gòu)要有足夠的能力制定我國(guó)食品安全的總體規(guī)劃，指導(dǎo)各部門制定相關(guān)的食品安全政策，統(tǒng)領(lǐng)各部門并有效協(xié)調(diào)和處理各部門之間以及地方政府之間的食品安全工作。通過(guò)權(quán)威的立法，將各種有關(guān)食品安全監(jiān)管方面的資源進(jìn)行合理的整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效控制。4.全程追蹤食品信息