履約保證金的控制與風(fēng)險(xiǎn)防范

1、履約保證金的控制與風(fēng)險(xiǎn)防范【編者按】財(cái)政部 18 號(hào)令對(duì)投標(biāo)保證金的收取比例進(jìn)行了明確的規(guī)定,但對(duì)履約保證金收取與管理沒(méi)有任何規(guī)定 ,給各級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)留下了一定的自由發(fā)揮的空間,由于標(biāo)準(zhǔn)的不一致 ,各地我行我素 .財(cái)政部 18 號(hào)令對(duì)投標(biāo)保證金的收取比例進(jìn)行了明確的規(guī)定,但對(duì)履約保證金收取與管理沒(méi)有任何規(guī)定 ,給各級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)留下了一定的自由發(fā)揮的空間,由于標(biāo)準(zhǔn)的不一致 ,各地我行我素 ,執(zhí)行起來(lái)就有點(diǎn)散亂 ,且尺度掌握不好時(shí) ,就達(dá)不到履約保證金應(yīng)該具備的控制與風(fēng) 險(xiǎn)防范功能。關(guān)于履約保證金收取數(shù)量或比例，由誰(shuí)來(lái)收取，怎樣進(jìn)行供需雙方的行為控 制，如何發(fā)揮出履約保證金的正常功效，是我們必

2、須面對(duì)的理論課題。一、投標(biāo)保證金與履約保證金的區(qū)別與功能差異投標(biāo)保證金是保證投標(biāo)活動(dòng)的正常進(jìn)行，維護(hù)采購(gòu)當(dāng)事人合法權(quán)利的有效措施，是一 種以金錢作為信用擔(dān)保的潛在處罰手段與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，具有方便快捷有效的特點(diǎn)，主要 是控制供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)不服從管理、串標(biāo)、行賄、弄虛作假、拒絕合作與執(zhí)行等不良行為的， 一般來(lái)說(shuō)標(biāo)書上會(huì)明確規(guī)定沒(méi)收投標(biāo)保證金成立條件，由于投標(biāo)保證金強(qiáng)制約束力的存在， 投標(biāo)人的不良風(fēng)氣得到了有效控制，起到了應(yīng)有的作用。履約保證金約束對(duì)象十分明確，就是項(xiàng)目中標(biāo)人，設(shè)計(jì)此控制點(diǎn)的主要目的是保證合 同的有效而準(zhǔn)確履行，合同是基于與標(biāo)書、投標(biāo)文件、現(xiàn)場(chǎng)與事后約定內(nèi)容、優(yōu)惠條款等 一致性的原則而

3、制定出來(lái)，有供需雙方簽字蓋章而成立。為了控制中標(biāo)人合同履行過(guò)程中 的折扣與水分問(wèn)題，讓中標(biāo)人在合同執(zhí)行前交納一定數(shù)額的履約保證金，根據(jù)合同要約隨 時(shí)考核驗(yàn)收，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題限時(shí)整改，否則將會(huì)沒(méi)收或部分扣除履約保證金。經(jīng)濟(jì)處罰也許比 對(duì)簿公堂來(lái)得更為有效和便利，對(duì)中標(biāo)人也是很好的約束措施。履約保證金是保證合同有 效執(zhí)行的主要控制方式之一，但不是唯一的方式，從大范圍來(lái)說(shuō)僅是采購(gòu)人經(jīng)濟(jì)損失的一 種事后補(bǔ)償而已，不能夸大其功能。履約保證金執(zhí)行過(guò)程中要注意幾點(diǎn)：一是采購(gòu)人的行 為要檢點(diǎn)。履約保證金是對(duì)中標(biāo)人的單方面控制，是一種不平等條款，或者叫霸王條款， 是對(duì)供應(yīng)商的一種不信任，但在目前誠(chéng)信制度建立不完善的條

4、件下，也是不得已而為之的 方法。此時(shí)采購(gòu)人一定要嚴(yán)格按法律法規(guī)條款處理相關(guān)敏感問(wèn)題，既不能與供應(yīng)商相互勾 結(jié)，損害集體利益，也不能對(duì)供應(yīng)商抱有成見，苛刻要求，要保持公心、廉心與包容心。 二是供應(yīng)商要把握好正確履約與有效維權(quán)之間的關(guān)系。履約是供應(yīng)商的義務(wù)，維權(quán)是供應(yīng) 商的權(quán)利，要善于在兩者之間尋找到平衡點(diǎn)。二、如何最大限度地發(fā)揮履約保證金的功能效應(yīng)要能真正達(dá)到履約保證金所設(shè)計(jì)的控制效果，真正有效地保證合同不折不扣地完成， 在法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)履約保證金管理與控制作出明確規(guī)定的情況下，有些問(wèn)題值得探討。筆 者根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)理論觀點(diǎn)，對(duì)涉及到履約保證金管理與控制方面的問(wèn)題作一些粗淺 的分析，希望能有

5、助于此領(lǐng)域的規(guī)范化工作，促使履約保證金發(fā)揮最大的效能。（一）收取履約保證金的主體投標(biāo)保證金必須在開標(biāo)前交給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，否則供應(yīng)商的投標(biāo)將視同無(wú)效投標(biāo)，而 法律法規(guī)對(duì)履約保證金交付給誰(shuí)沒(méi)有明確規(guī)定、交給采購(gòu)機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人也各有利弊。從表 象上看 , 履約保證金是與合同履行密切相關(guān)的 ,好象應(yīng)該由采購(gòu)人收取 ,便于及時(shí)處罰，但這 種認(rèn)識(shí)是片面的。政府采購(gòu)具有公共政策功能，這是法律條款明確規(guī)定的，筆者認(rèn)為政策 功能的體現(xiàn)是全方位的和具體的，包括對(duì)履約保證金的管理，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)也不能放任自 流，不能把履約保證金變成采購(gòu)人手中可以任意處置中標(biāo)人的武器。其實(shí)采購(gòu)人不恰當(dāng)?shù)?使用履約保證金的情況時(shí)有所見，如

6、以履約保證金作為要挾條件，迫使中標(biāo)人增添或改變 部分合同內(nèi)容，以履約保證金抵合同預(yù)付款，合同執(zhí)行完畢后履約保證金遲遲不退還或被 占用，因此對(duì)履約保證金的管理應(yīng)包含采購(gòu)人在內(nèi)，從這個(gè)角度上說(shuō)，履約保證金應(yīng)有集 中采購(gòu)機(jī)構(gòu)收取，從而保持操作的連貫性、一致性，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為中間方，能站在公 正立場(chǎng)上正確處理履約問(wèn)題，同時(shí)也便于對(duì)采購(gòu)人與供應(yīng)商進(jìn)行有效控制，維護(hù)雙方的合 法權(quán)利。（二）收取金額及標(biāo)準(zhǔn)控制履約保證金收取數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)目前很難有準(zhǔn)確的說(shuō)法，一般情況是根據(jù)采購(gòu)人提出的意 見來(lái)辦理，具有很大的隨機(jī)性與不確定性。對(duì)于收取標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)敏感問(wèn)題，應(yīng)該遵循幾個(gè)原 則：一是履約保證金的數(shù)目要大于合同預(yù)付款數(shù)目

7、。有些采購(gòu)項(xiàng)目由于涉及到需要大量的 資金進(jìn)行外購(gòu)，中標(biāo)人要求預(yù)付款也是合理的，也是保證合同準(zhǔn)確執(zhí)行的前提條件之一， 但是我們要充分考慮合同執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)因素，要確保履約保證金的數(shù)目要大于合同預(yù)付款數(shù) 目，從而規(guī)避可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。二是履約保證金的數(shù)目要與投標(biāo)保證金持平或稍高。根據(jù) 中標(biāo)項(xiàng)目執(zhí)行的難易程度，以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)情況，履約保證金至少要與投標(biāo)保證金金額相 等，對(duì)于技術(shù)含量高、不能準(zhǔn)時(shí)履約將會(huì)給采購(gòu)人帶來(lái)巨大損失的項(xiàng)目，要適當(dāng)提高履約 保證金數(shù)額。三是履約保證金數(shù)額的確定要與合同付款條件聯(lián)系起來(lái)，初步設(shè)想兩者之間 應(yīng)該成反比關(guān)系，即分階段付款條件對(duì)供應(yīng)商有利時(shí)，履約保證金應(yīng)該多收，反之則少收， 目

8、的是要保持適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)控制。（三）收取與退還時(shí)間控制履約保證金收取時(shí)間要與退還投標(biāo)保證金時(shí)間相銜接，一般情況應(yīng)該在投標(biāo)保證金退 還之前，中標(biāo)通知書發(fā)出之后。具體的時(shí)間規(guī)定應(yīng)在標(biāo)書中明確注明，便于中標(biāo)人操作， 目前的投標(biāo)文件一般會(huì)規(guī)定，中標(biāo)人在收到中標(biāo)通知書幾天內(nèi)，應(yīng)按照合同規(guī)定繳納履約 保證金，否則將沒(méi)收投標(biāo)保證金，取消中標(biāo)資格，授予另一中標(biāo)候選人中標(biāo)等。履約保證 金的退還時(shí)間也很重要，一般在合同款已基本付清，只留下5% 或 10%質(zhì)保金之時(shí)，此刻合同驗(yàn)收工作基本完成，質(zhì)保金能很好地對(duì)項(xiàng)目若干時(shí)間段的運(yùn)行情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，確 保后續(xù)服務(wù)程序完成，履約保證金至此已圓滿完成了其神圣使命。（四）投標(biāo)保

9、證金自動(dòng)轉(zhuǎn)成履約保證金的現(xiàn)實(shí)意義不少采購(gòu)機(jī)構(gòu)在標(biāo)書中注明投標(biāo)人中標(biāo)后投標(biāo)保證金將自動(dòng)轉(zhuǎn)為履約保證金，一旦投 標(biāo)保證金金額偏少時(shí)，轉(zhuǎn)入履約保證金階段還要補(bǔ)交，按照 18 號(hào)令規(guī)定五日內(nèi)退還，按照 標(biāo)書規(guī)定，又必須在交納履約保證金后才能退還履約保證金，來(lái)回折騰，辦事效率不高。 從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，一旦投標(biāo)過(guò)程未發(fā)生不良行為，中標(biāo)后投標(biāo)保證金自動(dòng)轉(zhuǎn)成履約保證金 ，不足部分補(bǔ)齊，這樣還是比較穩(wěn)妥的。三、一些需要探討的問(wèn)題1、投標(biāo)保證金、履約保證金都由政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)收取的做法是否合理。在大多數(shù)采 管未分的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，提出的這個(gè)問(wèn)題也許是多余的，因?yàn)橥瑢儆谪?cái)政系統(tǒng)，誰(shuí)收誰(shuí)管還不 是一回事嘛，由同一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)決

10、定就可以了。而對(duì)于一些已實(shí)行采管分離的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)， 這個(gè)問(wèn)題就比較敏感了。好象法律沒(méi)有明確規(guī)定保證金由誰(shuí)收取，但可以簡(jiǎn)單地推論出來(lái)， 采購(gòu)法第六十條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu) 項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。收取投標(biāo)保證金是政府采購(gòu)活動(dòng)中的具體事務(wù)，監(jiān)管部門理應(yīng)不得插手， 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織開標(biāo)活動(dòng)，監(jiān)督合同執(zhí)行，理應(yīng)收取保證金。而有些監(jiān)管部門在定點(diǎn)采 購(gòu)活動(dòng)中把投標(biāo)保證金、履約保證金收取一并攬入自己懷中，借口是便于對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān) 督管理與處罰，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)僅有按采購(gòu)處要求組織開標(biāo)權(quán)利，簽訂合同時(shí)還被硬性攤派 為“甲方”，卻沒(méi)有任何的權(quán)利與義務(wù)，豈非滑稽可笑之事。2、履約保證

11、金是否可以取消。履約保證金目的就是保證供應(yīng)商誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)，而一旦集中 采購(gòu)機(jī)構(gòu)建立了供應(yīng)商的誠(chéng)信檔案，確立了綜合考核與評(píng)估制度，結(jié)合工商行政管理部門 和各領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立的供應(yīng)商誠(chéng)信檔案記錄，就能對(duì)供應(yīng)商的誠(chéng)信等級(jí)作出正確的評(píng) 估。國(guó)外十分重視供應(yīng)商誠(chéng)信制度建立與管理，而國(guó)內(nèi)在此領(lǐng)域尚不健全，隨著誠(chéng)信社會(huì) 的建立與完善 ,一旦全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)供應(yīng)商或企業(yè)誠(chéng)信指標(biāo)實(shí)行動(dòng) 態(tài)有序管理，建立權(quán)威性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng) ,提供權(quán)威性的信息，且有一定社會(huì)熟知度，資源能夠 共享，供應(yīng)商正負(fù)信息能得到及時(shí)反饋，能真實(shí)地反映出供應(yīng)商現(xiàn)時(shí)的等級(jí)水準(zhǔn)，此時(shí)履 約保證金是否收取就值得探討了。對(duì)供應(yīng)商來(lái)說(shuō)誠(chéng)信

12、制度是一個(gè)強(qiáng)硬信號(hào)，具有內(nèi)在約束 力，誠(chéng)信等級(jí)好，且持續(xù)保持的，其實(shí)就是一張王牌。由于采購(gòu)人付款制度對(duì)供應(yīng)商履約 有最終約束力，合同條款上明確的履約規(guī)定，以及達(dá)到的數(shù)量與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，便于供需雙方 積極履約與有效監(jiān)督，履約質(zhì)量不符合要求當(dāng)然要承受經(jīng)濟(jì)處罰與法律責(zé)任，處罰的依據(jù) 就是合同條款，處罰的介質(zhì)就是合同付款時(shí)的折扣或罰款金。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，付款控制 與履約保證金控制，對(duì)供應(yīng)商來(lái)說(shuō)有異曲同工之妙。3、社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)收取履約保證金是否能達(dá)到政策功能。目前社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)很 多,已成為新時(shí)期的一種熱門的社會(huì)現(xiàn)象 ,如按照政府采購(gòu)法規(guī)定的采購(gòu)范圍嚴(yán)格執(zhí)行的話,可以說(shuō)目前大部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)就要關(guān)門大吉了,然而實(shí)際情況正好相反 ,招標(biāo)中介代理機(jī)構(gòu)卻得到了迅猛發(fā)展 ,可以這樣說(shuō)一個(gè)地區(qū)只要有一個(gè)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu) ,必定有好幾個(gè)甚至兩位數(shù) 的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。一方面說(shuō)明了采購(gòu)法的尷尬境地，另一方面也說(shuō)明了利益驅(qū)使魅力難當(dāng)。 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)雖然也在按法律法規(guī)操作，但贏利的天性使其難以很好執(zhí)行公共政策功能的 自覺(jué)性，試想一下，假如中介代理機(jī)構(gòu)所從事的招標(biāo)活動(dòng)一律都取消收費(fèi)項(xiàng)目，其工作熱 情是否會(huì)銳減，也許很多機(jī)