第九章空氣污染管制策略與法規(guī).

1、第九章空氣污染管制策略與法規(guī)學習目標研讀本章後，學習者應能夠了解：臺灣地區(qū)空氣品質(zhì)現(xiàn)況和污染物之主要來源分佈 空氣品質(zhì)管理方法 排放標準和排放管制 空氣品質(zhì)標準和總量管制摘要本章將介紹臺灣地區(qū)空氣污染現(xiàn)況和主要的空氣污染問題，並討論過去管制 觀念的改變和法規(guī)的變化，除了介紹空氣品質(zhì)標準外，還介紹排放標準和總量管 制原則。第一節(jié) 臺灣地區(qū)主要空氣污染問題根據(jù)環(huán)保署 (2003) 統(tǒng)計結(jié)果顯示臺灣地區(qū) 2000 年排放之 TSP、PM10、SOx、 NOx、NMHC 及 CO 分別約為 76、32、24、49、89 及 110 萬公噸，Pb 為 1300 公噸。這些污染物的主要來源則顯示於圖 9-

2、1，由圖上可以看出PM1(主要來自 車輛行駛揚塵 (22 %) 及工業(yè)排放 (23 %) ，其次為農(nóng)礦操作 / 裸露面(佔約 16%)及 土木施工(15%)。SOx則主要來自工廠(93%); NOx工業(yè)類別與移動源部分，分 別約佔 52%與 48%； NMHC 來源較為分散，主要包括工業(yè) (43%)、車輛 (23%)及一 般排放(34%)等；CO多來自移動源(76%)的排放；Pb分別來自工業(yè)排放(69%)及 焚化爐(佔 16%)。臺灣自 1995 年 7 月 1 日起開始徵收空污費，並陸續(xù)推動各項管制工作，對 污染物的減量有相當大的幫助，主要污染物的排放量都呈現(xiàn)逐漸降低之趨勢，如 將2000年

3、PM10、SOx、NOx、NMHC、CO及Pb排放量與1991年比較，其削 減率分別為 12%、 49%、 6%、 14%、 39%及 27%。 1997年各項管制措施之執(zhí)行更趨 穩(wěn)定，例如：油品品質(zhì)提升、各行業(yè)加嚴排放標準、固定污染源許可制度、工廠 評鑑及輔導、紅外線遙測、自動連續(xù)監(jiān)測、機車排氣定檢、補助柴油車加裝污染 防制設(shè)備、低污染車推廣、營建工程管制、洗掃街等工作均已全面實施，故使各 污染物減量幅度更為明顯，因為污染物的排放量逐漸減少，所以空氣品質(zhì)也獲得改善。表 9-1 為臺灣地 區(qū)空氣污染物年平均濃度的長期變化趨勢，由此表可以看出除O3濃度上升外，其餘各污染物之年平均值皆有改善的趨勢

4、。其中 TSP 1999年平均濃度較前五年 平均值下降15%而較1984年下降約26% PM10濃度較前五年平均值下降9% 而較1984年下降約34% SO2濃度較前五年平均值下降 26%而較1984年下降 高達 83%； CO 濃度較前五年平均值下降 12%，而較 1984年下降高達 73%； NMHC 濃度較前五年平均值下降49%而較1984年下降約71% NO2!度較前五年平均 值下降約 5%，濃度長期變化不大，均在 20ppb 上下；而 O3 濃度則較前五年平均 值上升 10%，但較 1984年仍下降約 31%；另外，落塵量也較前五年平均值下降 26%，而較 1984 年下降約 42%

5、。冬U /75&二第農(nóng)嗓樣非縣悝 屣祺姦:& 關(guān)1訛憲鑄嗇由華牡姑墓;出* 點店燉喇琳魏觀隹力芾5UX颶電匸負至=235,磯。公曜/年4-*MM鋼上木葩工5%PhllO 總松放營=321.200/-（一玄芍茱物忑油煉襲電力業(yè)23%丄集耀劑 儻用 17%工畫叢客工業(yè)20%汽油車工業(yè)我詢蜚煤12S&NOx總排就量=490,000 噸/年NMHC#權(quán)量二 罰SM00公噸/年老W1氣卓1貓2%懺盞0.5%工黃SK；PH錫排放量=1二00以鞘，/年圖9-1 2000年臺灣地區(qū)排放量推估結(jié)果表9-1臺灣地區(qū)空氣污染物年平均濃度的長期變化趨勢PMio3(ug/m )SQ(PPb)CO(ppmNQ(PPb)N

6、MHC(PPb)Q(PPb)83年697. 50.8423. 30. 4921.384年66.37. 40. 7723. 20. 4421.685年62. 85. 90. 7221. 60. 4123. 186年61.95. 60. 7322. 40. 4123.487年55. 74. 80.721. 60. 3922. 088年58.24. 50.6521.40. 3524. 189年56. 94. 10.6520. 90. 3124. 390年55. 84. 00.6420. 60. 3126.0依據(jù)相關(guān)研究結(jié)果及空氣品質(zhì)監(jiān)測資料顯示，臺灣地區(qū)主要空氣污染問題包 括懸浮微粒問題、光化學污染

7、問題及長距離傳輸之酸雨問題。1. 懸浮微粒問題：除花東地區(qū)以外，各地區(qū)之懸浮微粒監(jiān)測值皆超過環(huán)境空 氣品質(zhì)標準，其中以高屏地區(qū)最為嚴重，在秋冬季節(jié)懸浮微粒監(jiān)測值超過環(huán)境空 氣品質(zhì)標準達30疥60%間。2. 臭氧問題：臭氧主要為碳氫化合物及氮氧化物經(jīng)光化學反應所形成，其測值超過空氣品質(zhì)標準地區(qū)多發(fā)生於大都會周邊地區(qū)及較偏遠地區(qū)，而且以南臺灣地區(qū)最為嚴重。另依季節(jié)分析，由於季風等氣象因素之影響，在南部地區(qū)以秋季 （九月至十一月）測值偏高，北部地區(qū)則以夏季測值較高。3. 酸雨問題：酸雨問題多為長距離傳輸所致，其中以中國大陸越境長途傳輸 貢獻最大約佔45%,目前整個臺灣西部地區(qū)已呈酸化現(xiàn)象，南部及北部

8、尤為嚴 重，花東地區(qū)則較為良好。第二節(jié)空氣品質(zhì)管理策略依據(jù)空氣污染防制法的規(guī)定空氣污染防制的目標就是防制空氣污染，維護國 民健康、生活環(huán)境，以提高生活品質(zhì)。要達到此一目標可以有許多不同的策略，一個理想的策略必須具備下面條件：經(jīng)濟(cost effective)：當然我們最希望能不必付任何費用，就能沒有污染物 排放，人人都可呼吸潔淨沒有污染的空氣。這種希望是無法實現(xiàn)的，因為要 降低污染物的排放，就必須付出額外的費用，這就是經(jīng)濟學所說的 Cost function ，如果不願意支付污染防制設(shè)備的費用，大家就必須為空氣污染對 生態(tài)環(huán)境及人體健康所造成的危害付出費用，這就是所謂的損害函數(shù) (damag

9、e function) ，一個比較實際的目標就是透過公平的分配，讓大家付 出合理的代價，以得到一個相當乾淨的環(huán)境。簡單：法令或規(guī)章的規(guī)定要清楚 、容易了解，不須要政府常常作過多的解釋。 容易實行：每個人的責任很容易釐清，法令容易實施。有彈性：對一些特殊或意外的狀況能順利的解決，不會產(chǎn)生太多困擾。 容易進化 (evolutionary) ：當新技術(shù)出現(xiàn)或?qū)ξ廴締栴}有新認識時，法規(guī)不 須大幅度的修正，即可順應新局面。政府的政策是空氣品質(zhì)管理的基礎(chǔ)，沒有完善的策略架構(gòu)和法規(guī)，很難建立 有效或成功的空氣品質(zhì)管理系統(tǒng) 。目前臺灣已經(jīng)通過了空氣污染防制法等相關(guān)法 規(guī)，在污染管制上已逐漸步入軌道，並獲得相當

10、良好的成效。在空氣污染管制上採用的策略大致上可分為四類，即： (1) 排放標準 (emission standard) ， (2) 空氣品質(zhì)標準 (air quality standard) ， (3) 經(jīng)濟誘 因(eco no mic incen tive)。在臺灣政府所擬定的空氣污染防制策略和制定的法令 也採用了這些策略，下面我們逐一加以介紹。第三節(jié) 排放標準要控制污染最簡單而且最直接的方法就是管制污染源的排放量 ，過去常採用 傳統(tǒng)的 ”命令與管制 ”(command and control) 方法來管制污染物的排放，執(zhí)行此 一策略政府必須先制定排放標準和 ( 或) 決定最佳可行控制技術(shù)

11、(best available control technology, BACT) ，然後建立排放許可制度、排放量的監(jiān)測和申報、 違反規(guī)定的罰則等。在此一系統(tǒng)中政府要負擔很大的責任。所謂排放標準指排放廢氣所容許混存各種空氣污染物之最高濃度 、總量或單 位原(物)料、燃料、產(chǎn)品之排放量。目前環(huán)保署已針對不同的行業(yè)訂定排放標 準，如果排放無法符合標準，政府就可加以處罰，要求其改善。至於最佳可行控制技術(shù)乃指考量能源、環(huán)境、經(jīng)濟之衝擊後，污染源應採取 之已商業(yè)化並可行污染排放最大減量技術(shù) 。此一立法的精神在於要求盡可能的減低污染物的排放，當某一技術(shù)證明有效後，政府就可要求工廠採用此種技術(shù)，因 此隨著新

12、技術(shù)的發(fā)明，排放標準就越來越嚴格。不同的國家執(zhí)行此一制度並不完 全相同，有些國家要求只要採用最佳可行技術(shù)即可，並不另外規(guī)定排放率或排放 檢測，我國目前採用的制度除列出污染防制設(shè)備外，還規(guī)定允許的排放濃度。固定污染源，應於設(shè)置或變更前 ，檢具空氣污染防制計畫 ，向直轄市、縣（ 市） 主管機關(guān)或中央主管機關(guān)委託之政府其他機關(guān)申請核發(fā) 設(shè)置許可證 ，並依許 可證內(nèi)容進行設(shè)置或變更。 前項固定污染源設(shè)置或變更後，應檢具符合本法相 關(guān)規(guī)定之證明文件，向直轄市、縣 （ 市）主管機關(guān)或經(jīng)中央主管機關(guān)委託之政府其 他機關(guān)申請核發(fā)操作許可證，並依許可證內(nèi)容進行操作。公私場所違反規(guī)定者，可以處罰鍰，並通知限期補正

13、或改善，屆期仍未補正 或完成改善者，按日連續(xù)處罰；情節(jié)重大者，得命其停工或停業(yè)，必要時，並得 廢止其操作許可證或令其歇業(yè)。就如同其他國家一般，臺灣早期管制施也以污染源管制為主。自民國七十年 起，環(huán)保署即逐步進行空氣污染排放管制工作，如管制生煤使用，訂定管道排放 標準、實施許可制度、進行工廠評鑑輔導、稽查管制、污染行為限制等，管制範 圍並逐漸由工廠及交通工具，擴至各類污染排放源，在污染源污染管制上已初具 成效。採用污染源管制措施，其執(zhí)行方式雖較容易，且污染源是否遵循法令較易確 認，但較缺乏彈性、防制成本較高，且缺乏相關(guān)誘因機制，無法完全抑制污染排 放量之增加。第四節(jié) 空氣品質(zhì)標準政府應評估各種污

14、染物的影響，對室外空氣中空氣污染物濃度訂定限值，稱 為空氣品質(zhì)標準 （air quality standard） ，如果大氣中污染物濃度符合空氣品質(zhì) 的規(guī)定，就不致於對人體健康產(chǎn)生危害，因此在符合空氣品質(zhì)的地區(qū)，要想辦法 繼續(xù)維持，避免空氣品質(zhì)惡化；在不符合標準的地區(qū)，則要想辦法改善。目前我 國的空氣品質(zhì)標準如表 9-2 所示。表9-2我國現(xiàn)行的空氣品質(zhì)標準項目標準值單位總懸浮微粒（TSP）二十四小時值二五O卩g / m （微克/立方公尺）年幾何平均值一三O粒徑小於等於十微米（卜m ）之懸浮微粒（PM10）日平均值一二五3卩g / m （微克/立方公尺）年平均值六五二氧化硫（SO2 ）小時平均

15、值O 二五ppm （體積濃度百萬分之一）日平均值O 一年平均值O O三二氧化氮（NO?）小時平均值O 二五ppm （體積濃度百萬分之一）年平均值O O五一氧化碳（CO）小時平均值三五ppm （體積濃度百萬分之一）八小時平均值九臭氧（Q）小時平均值O 一二ppm （體積濃度百萬分之一）八小時平均值O O六鉛（Pb）月平均值一 O卩g / m （微克/立方公尺）上面空氣品質(zhì)標準對專業(yè)人士並沒困難，但對一般民衆(zhòng)可能不容易瞭解，為 使民衆(zhòng)易於掌握空氣品質(zhì)狀況，並瞭解其對健康之影響程度，以便做適當之因 應，環(huán)保署乃引進空氣污染指標（Pollutant Standards Index簡稱PSI）。所謂空氣

16、 污染指標（PSI）值係依據(jù)監(jiān)測資料，將當日空氣中懸浮微粒 （PMio）、二氧化硫 （S02）、二氧化氮（NO）、一氧化碳（CO）及臭氧（03）等污染物濃度值，以其對人體 健康之影響程度，利用表9-3換算出各污染物之副指標值，再以當日各副指標值 之最大值做為該測站當日之空氣污染指標值。當PSI值大於100時，表示空氣品質(zhì)不良，對呼吸系統(tǒng)不好且較敏感之人會使其癥狀惡化，故當PSI大於100時,患有心臟病或呼吸道疾病者應減少室外活動。表9-3各污染物濃度與污染副指標值對照表PSI值PM10日平均值(ygm3)SO日平均值ppbCO八小時平均 之最大值(ppm)O3小時之 最大值(ppb)NO2小時

17、之 最大值(ppb)5050304.560-1001501401 9120-200350300152006003004206003040012004005008004050016005006001000506002000第五節(jié)總量管制在空氣污染防制法中採用空氣品質(zhì)管制策略的法規(guī)包括空氣污染防制區(qū)和 總量管制區(qū)兩部份?？諝馕廴痉乐茀^(qū)(以下簡稱防制區(qū))以直轄市、縣(市)作為分區(qū)管制的單 位，中央主管機關(guān)應視土地用途對於空氣品質(zhì)之需求或空氣品質(zhì)狀況劃定各級防 制區(qū)並公告之。前項防制區(qū)分為下列三級：一、一級防制區(qū)，指國家公園及自然保護(育)區(qū)等依法劃定之區(qū)域。一級 防制區(qū)內(nèi)，除維繫區(qū)內(nèi)住戶民生需要之設(shè)

18、施、國家公園經(jīng)營管理必要設(shè)施或國防 設(shè)施外，不得新增或變更固定污染源。二、二級防制區(qū)，指一級防制區(qū)外，符合空氣品質(zhì)標準區(qū)域。二級防制區(qū)內(nèi), 新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規(guī)模者，其污染物排放量須經(jīng)模式 模擬證明不超過污染源所在地之防制區(qū)及空氣品質(zhì)同受影響之鄰近防制區(qū)污染 物容許增量限值。三、三級防制區(qū)，指一級防制區(qū)外，未符合空氣品質(zhì)標準區(qū)域。三級防制區(qū) 內(nèi)，既存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排 放量達一定規(guī)模者，應採用最佳可行控制技術(shù)，且其污染物排放量經(jīng)模式模擬證 明不超過污染源所在地之防制區(qū)及空氣品質(zhì)同受影響之鄰近防制區(qū)污染物容許 增量限值。目前各縣市

19、空氣污染防制區(qū)劃定如表 9-3所示。表9-3直轄市、縣(市)空氣污染防制區(qū)劃定表項目 防制區(qū)等級 縣市 懸浮微 粒(PM10)臭氧(03)二氧化硫(S02)二氧化氮(N02)一氧化碳(C0)註基隆市-二二_二_二_二-二-臺北縣-三_二_二-二-臺北市-二二_二_二_二-二-桃園縣-二二_二_二_二-二-新竹縣-二二_二_二_二-二-新竹市-二二_二_二_二-二-苗栗縣-二二_二_二_二-二-臺中縣-三_二_二-二-臺中市三-_-彰化縣-三_二_二_二-二-南投縣三-_-雲(yún)林縣三_-嘉義縣-三_二_二_二-二-嘉義市三-_-臺南縣三_-臺南市_高雄縣-_-高雄市_屏東縣.-臺東縣二.-花蓮縣二

20、宜蘭縣二澎湖縣金門縣連江縣-_-備註：1.防制區(qū)劃分分為三級：(1) 一級防制區(qū)：指國家公園及自然保護(育)區(qū)等依法劃定之區(qū)域。(2) 二級防制區(qū)：指一級防制區(qū)外，符合空氣品質(zhì)標準區(qū)域。(3) 三級防制區(qū)：指一級防制區(qū)，未符合空氣品質(zhì)標準區(qū)域。2.“ ”表國家公園及自然保護(育)區(qū)範圍除外。前述的空氣污染防制區(qū)以縣市作為管制的單位，不過有些空氣污染是跨縣市的問題，必須鄰近的縣市互相合作才能獲得改善，因此乃有總量管制區(qū)的訂定。 中央主管機關(guān)得依地形、氣象條件，將空氣污染物可能互相流通之一個或多個直 轄市、縣（市）指定為總量管制區(qū)，依各地區(qū)空氣品質(zhì)現(xiàn)況，計算出各區(qū)域之排 放總量上限，訂定總量管制計

21、畫，公告實施總量管制，作為新設(shè)或既存污染源空 氣污染物排放總量管制之依據(jù)，以期使空氣品質(zhì)未達到空氣品質(zhì)標準的地區(qū)削減 各種污染源排放總量，改善空氣品質(zhì)；空氣品質(zhì)符合空氣品質(zhì)標準的地區(qū)，避免 空氣品質(zhì)因新污染源設(shè)立而明顯惡化，以達成國家環(huán)境保護計畫之目標。1.枷如車 豈”侮卻 罠麹定 4.硼許可操序詐可腔定再卑諛圖9-2總量管制實施方法總量管制其管理架構(gòu)如圖9-2所示，符合空氣品質(zhì)標準總量管制區(qū)和不符合空氣 品質(zhì)標準總量管制區(qū)之規(guī)定不同，說明如下:（一）符合空氣品質(zhì)標準總量管制區(qū)（污染物容許增量限值管制）對於國家公園、自然保護區(qū)及保育區(qū)，除民生及經(jīng)營必須設(shè)施外，完全禁止 污染源之新設(shè)或變更行為。

22、另在符合空氣品質(zhì)標準之總量管制區(qū)，新增一定規(guī)模之污染源必須以模式進行模擬 ，評估證明其新增污染排放量對於該地區(qū)或相鄰地 區(qū)空氣品質(zhì)之影響，低於其大氣所容許之濃度增量限值(PSD)，始能進行設(shè)置及操作。( 二) 未符合空氣品質(zhì)標準總量管制區(qū)：依據(jù)總量削減目標進行削減，針對新增污 染源和既有污染源的規(guī)定如下：新增或變更一定規(guī)模之固定污染源 未符合空氣品質(zhì)標準之總量管制區(qū)，不容許增加任何的排放量，對於排放量 大於一定規(guī)模之新設(shè)污染源，嚴格規(guī)範應採取最佳可行控制技術(shù) ，且其新增 污染量必須於同一總量管制區(qū)域取得足供抵換之污染減量 ，經(jīng)審核通過後始得設(shè) 立。有關(guān)排放抵換將在下節(jié)經(jīng)濟誘因中加以說明。既設(shè)之

23、固定污染源(1) 申請認可排放量：既設(shè)之固定污染源應向當?shù)刂鞴軝C關(guān)申請認可其污染物排 放量。(2) 削減排放量：依主管機關(guān)指定之目標與期限進行污染物削減。(3) 差額儲存及抵換：因採行防制措施致實際削減量較指定為多者，其差額經(jīng)當 地主管機關(guān)認可後，得保留、抵換或交易。總量管制可有效控制污染物排放量，改善污染源集中地區(qū)之空氣品質(zhì)，並能 使總量管制區(qū)之業(yè)者有較大彈性，選用其最有利改善措施，達到主管機關(guān)要求之 總量削減目標。第六節(jié) 經(jīng)濟誘因前面提到早期空氣品質(zhì)管理常採用命令與管制的策略 ，但此種策略並不是最 符合經(jīng)濟效益的方法 ，因此逐漸發(fā)展出以經(jīng)濟誘因作為管制策略的方法 。目前行 政管制與經(jīng)濟誘因

24、並存之雙軌制度，已成為各國污染管制立法新趨勢，各 國採行之經(jīng)濟誘因制度 ，包括收費制度 、補貼、排放權(quán)交易以及防污保證金制度：( 一) 收費制度：包括徵收排放費 (Effluent Charge)、使用費、產(chǎn)品費、行政管理費及租稅差異等。排放費之徵收係將污染視為一種負的外在成本，並進一步將其內(nèi)在化，以反映社會成本，並將其納入生產(chǎn)成本的一部份，合理反映整體生產(chǎn) 過程的經(jīng)濟效益 。排放費費基及費率之訂定方式在理論上需依據(jù)污染損害函數(shù)與 防治成本來估算，但因損害函數(shù)較難估算，一般皆以污染防治成本作為計算依 據(jù)。使用者付費 (User Charge) 則由污染物排放者負擔污染物收集和處理所需之 成本，

25、其額度依污染物處理量而定。產(chǎn)品付費 (Product Charge) 係基於產(chǎn)品的特 性或者產(chǎn)品本身加以課稅。例如：為避免CFCs及Halon等物質(zhì)破壞臭氧層，澳洲、丹麥及美國均徵收臭氧層破壞化學物質(zhì)費，以抑制或淘汰此種化學物質(zhì)。行 政管理費 (Administration Charge) 則由廠商支付費用予以行政管制機構(gòu)，例 如：毒性化學物質(zhì)的登記註冊費用。租稅差異 (Tax Differentiation) 則對於有 益於大自然環(huán)境的產(chǎn)品課徵較低的稅率 ，而對危害自然環(huán)境的產(chǎn)品課以較高的稅 率，例如，OEC各國對含鉛汽油與無鉛汽油課以不同的稅率，目的在鼓勵消費 者使用無鉛汽油。( 二) 補

26、貼 (Subsidy) ：政府補助污染物排放者減少污染物排放量，即為鼓勵廠商 從事污染防治而給予之補貼。補貼措施含金融性補貼及租稅差異與減免 (Tax Differentiation) 。金融性補貼包括政府對廠商的財務(wù)協(xié)助，優(yōu)惠利率貸款；租 稅減免則為政府允許廠商的污染防治設(shè)備採行加速折舊或減免進口關(guān)稅。( 三) 排放權(quán)交易 (Emission Trading) ：將環(huán)境資源視為可以在市場上交易之財 貨，即可透過市場價格機能進行交易。主管機關(guān)可依最適環(huán)境品質(zhì)目標決定發(fā)售 之排放權(quán)數(shù)量，並輔導交易市場設(shè)立，以期達到最有效之防治成果。美國 1970 年代逐漸發(fā)展出來的可交易排放許可制度包括：污染泡

27、 (Bubble) 、抵銷 (Offset) 、排放儲存 (Emission Banking) 以及扣抵 (Netting) 四個作法，排放抵 銷及扣抵是管制同一地區(qū)之污染總量；污染泡是管制同一污染源之污染總量；排 放儲存則是將剩餘的排放量儲存，以供日後出售或使用。( 四) 保證金制度此制度乃對污染者徵收防污保證金，俟其從事污染防制之努力符合規(guī)定標準時， 再將保證金退還。我國自 1980 年採低利融資及租稅獎勵等補貼措施來誘導廠商加速污染防治 工作，但若長期以稅收給予污染排放者補貼，並不符合污染者付費之社會公 義原則。而就補貼措施而言，補助污染性產(chǎn)業(yè)亦可能排擠低污染性產(chǎn)業(yè)之發(fā)展。 而徵收排放費制度，廠商可自由選擇依其污染排放總量繳費或進行污染物防治， 因此，可誘使廠商採用新防治技術(shù)、改善製程或從事污染防治研發(fā)，以減低污染 降低邊際防治成本 。因此，自 1995 年開始實施較符合公平原則之排放收費制度， 就是所謂的空污費制度?？毡Ｌ幀F(xiàn)在正在推動