【最新法學(xué)民法論文】土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度“瓶頸”與制度創(chuàng)新

1、 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度“瓶頸”與制度創(chuàng)新 關(guān)鍵詞: 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 政府角色 能動(dòng)司法 內(nèi)容提要: 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止的制度安排嚴(yán)重束縛了農(nóng)地的融資功能。由地方政府推動(dòng)的各種抵押試點(diǎn)探索雖具有積極意義，但都走不出“假抵押”、“變相抵押”怪圈，這不但增加了交易成本，且加大了政府自身的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。解決問題的前提在于在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)均等化前提下通過立法重構(gòu)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度，將土地承包經(jīng)營權(quán)永久化、物權(quán)化。同時(shí)應(yīng)當(dāng)允許成渝兩地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)率先逐步展開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試驗(yàn)，司法也應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，審慎回應(yīng)各地的抵押試點(diǎn)。 隨著國家批準(zhǔn)成都、重慶兩個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改

2、革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，農(nóng)村土地利用與流轉(zhuǎn)的理論研究與創(chuàng)新性實(shí)踐在全國掀起了新一輪高潮。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押（除特別說明，本文所談的“土地承包經(jīng)營權(quán)”僅指以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)?！暗盅骸眱H指以金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人的抵押貸款方式。）作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的重要形式，成了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中最富有爭(zhēng)議性的話題之一。歷來學(xué)界和實(shí)務(wù)界圍繞是否建立以及如何建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度進(jìn)行了廣泛的探討和實(shí)踐。筆者選取四川、重慶的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度取得的實(shí)效及存在的問題作為研究對(duì)象，進(jìn)行了實(shí)地的調(diào)研，旨在考察該制度的實(shí)踐現(xiàn)狀，并以理論聯(lián)系實(shí)際，為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度創(chuàng)新提供思路。 一、問題的提

3、出 在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度始終未得到正面承認(rèn)。現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)此主要有三種立法模式:一是直接明令禁止，如擔(dān)保法第37條第2款明確禁止“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的其他土地使用權(quán)抵押”，物權(quán)法第184條第2款延續(xù)了這一規(guī)定，僅增加了一款“但法律規(guī)定可以抵押的除外”;二是間接禁止，如關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋中第15條規(guī)定，承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，認(rèn)定為無效。這一司法解釋通過認(rèn)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同無效的方式，間接地體現(xiàn)了司法審判實(shí)踐中對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的否定態(tài)度;三是避而不談，如農(nóng)村土地承包法中第32條，“通

4、過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”，該規(guī)定直接回避了以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押的問題。 隨著物權(quán)法的頒布實(shí)施以及中國土地法治改革的縱深，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題的研究不斷深入，反對(duì)土地家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的學(xué)者的立論基礎(chǔ)多為嚴(yán)格保持土地的社會(huì)保障功能1和維護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定2，而贊成抵押制度的學(xué)者則從土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)3、土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益4、全國各地抵押實(shí)踐的開展5等多方面進(jìn)行論述以肯定制度建立的合理性和必要性。通過對(duì)既有文獻(xiàn)的分析發(fā)現(xiàn)，贊成建立抵押制度的學(xué)者占大多數(shù)，他們多從法理上的正當(dāng)性及地方政府對(duì)抵押試點(diǎn)的

5、支持證明抵押制度是可行的。然而，筆者在對(duì)成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套綜合改革區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)踐試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研之后發(fā)現(xiàn)，呼吁土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度建立的迫切性絕不限于此，因此本文在調(diào)研實(shí)踐分析的基礎(chǔ)上提出將探討的問題:從對(duì)試點(diǎn)實(shí)踐的考量視角闡述為什么需要突破土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的法律禁止以及如何突破禁止而進(jìn)行制度創(chuàng)新。 二、突破土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止的正當(dāng)性 突破土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止的正當(dāng)性源于對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的必要回應(yīng)。從靜態(tài)來看，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性已然得到法律的承認(rèn)，只有進(jìn)一步突破法律規(guī)范的抵押禁止，才能使農(nóng)民享有其作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要權(quán)能;從動(dòng)態(tài)來看，隨著農(nóng)業(yè)資金需求日漸增長及多途徑的農(nóng)

6、業(yè)融資方式涌現(xiàn)，現(xiàn)行的抵押實(shí)踐試點(diǎn)也正基于此陸續(xù)展開，然而各種試點(diǎn)模式均非完整和徹底的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款形式，其根源即是無法律依據(jù)可尋。因此，突破土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止，讓束縛的家庭承包經(jīng)營土地真正地發(fā)揮抵押融資功能勢(shì)在必行。具體包括如下三方面內(nèi)容: 1農(nóng)業(yè)資金需求與土地融資功能的銜接 在調(diào)研中筆者了解到，隨著糧食生產(chǎn)能力的增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的依賴程度逐漸減弱，更愿意將視野投向高投入、高產(chǎn)出的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 例如成都市溫江區(qū)，作為西部知名的花木種植基地，截至2010年12月，溫江區(qū)花木種植面積達(dá)134萬畝，品種多達(dá)1300余種，在地資產(chǎn)50億元。受訪農(nóng)戶普遍表示，花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展改變了

7、其傳統(tǒng)的農(nóng)作方式，口糧種植已經(jīng)不再成為土地耕種的主要目的，取而代之是將自有土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等獲得土地流轉(zhuǎn)收入或者以流轉(zhuǎn)方式取得成片土地進(jìn)行規(guī)?；幕痉N植。 當(dāng)然，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)需要較高資金投入，調(diào)研中溫江區(qū)和盛鎮(zhèn)某農(nóng)戶談到，其在都江堰市承租承包經(jīng)營地10畝，租金約每畝地每年2000元錢，每畝種植直徑五公分桂花4550株，以200元左右每株的市場(chǎng)購入價(jià)計(jì)算，加上雇傭農(nóng)民維護(hù)的工資，第一年投入在十畝承租地的資金總額約為12萬元。由于花木種植的周期較長，一般需要三年以上才能獲得銷售利潤，因而前期的資金投入和周轉(zhuǎn)成為了花木種植產(chǎn)業(yè)的重要門檻和障礙。農(nóng)戶表示，希望能獲得更廣泛的融資渠道，

8、其中不乏以家庭承包經(jīng)營權(quán)作抵押進(jìn)行融資貸款的意愿，以獲得發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金，進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和進(jìn)行花木維護(hù)。 資金的缺口嚴(yán)重地阻礙著農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)民的增收，而土地家庭承包經(jīng)營權(quán)的抵押，正是發(fā)揮土地融資功能的重要方式。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，可以為農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)融資提供條件，也能發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)的價(jià)值6，即發(fā)揮一般性財(cái)產(chǎn)抵押的融通資金功能，況且農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也是其擁有的最大筆的財(cái)富，卻因?yàn)榉傻慕埂俺了币丫?。因此，要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金缺口，必須盡快通過流轉(zhuǎn)的方式盤活土地存量資產(chǎn)。 2現(xiàn)有制度安排下土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)的尷尬處境 (1)地方政府在土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)中的

9、角色 在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)成功的范例中，各地政府都起著舉足輕重的作用，一方面是政府通過政策形式對(duì)抵押制度從宏觀上的放開;另一方面體現(xiàn)在促成建立相應(yīng)的確權(quán)登記機(jī)構(gòu)、土地產(chǎn)權(quán)交易所、設(shè)立相應(yīng)的政策投資擔(dān)保公司以及取消農(nóng)村戶籍限制、將農(nóng)村居民的土地統(tǒng)籌與社會(huì)保障掛鉤等方面，以全面保障抵押貸款的可行性。大致說來，地方政府在推動(dòng)土地承包經(jīng)營抵押試點(diǎn)過程中扮演了兩個(gè)角色，一是試點(diǎn)政策的制定者角色，二是市場(chǎng)輔佐人角色。 首先是試點(diǎn)政策制定者角色。以成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)為例，其中成都的土地改革是在國家設(shè)置統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革區(qū)的背景下通過一系列的地方政策以突破現(xiàn)行土地法律中的障礙而行的，政府在其中起著核

10、心的推動(dòng)作用。2009年成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市政府金融辦等部門關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及相關(guān)管理辦法的通知(簡稱成辦發(fā)200959號(hào)文件)集中地體現(xiàn)了政府在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度中的關(guān)鍵作用。一是在宏觀上扮演積極探索農(nóng)村土地政策的試驗(yàn)者的角色，對(duì)在四川省成都市實(shí)施家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押的抵押主體、抵押登記、抵押實(shí)現(xiàn)等進(jìn)行了基本的界定;二是在微觀上充當(dāng)?shù)盅褐贫鹊摹熬然饐T”和“兜底者”的作用，如為了解決土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)生不能按時(shí)償還的問題，試點(diǎn)方案規(guī)定，一旦出現(xiàn)違約，土地承包經(jīng)營權(quán)可“由成都市設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格收購”7。 然而，以地方政府政策性文件作為抵押法

11、律制度實(shí)施的依據(jù)，其合法性本身便受到質(zhì)疑。首先，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循“物權(quán)法定”的基本原則，所謂物權(quán)法定，指的是物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定，禁止當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)8，包括“類型強(qiáng)制和類型固定、物權(quán)效力法定和物權(quán)變動(dòng)公示方法法定”9等內(nèi)容。成辦發(fā)200959號(hào)文件只是普通的政府文件，不屬于地方立法，固然也不是合法的效力淵源，因而文件對(duì)于抵押主體、抵押登記、抵押實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容的規(guī)定不具有法律上的效力，且這些內(nèi)容與對(duì)現(xiàn)行國家立法有所沖突，這使得成都市現(xiàn)試行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度并無可靠的法律支持。其次，以政策文件形式進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)具有不穩(wěn)定性，使現(xiàn)行土地家庭承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利義務(wù)關(guān)系不穩(wěn)定。政

12、策文件反映的是國家機(jī)關(guān)或政黨組織在一定時(shí)間內(nèi)的行為規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則，具有隨著形勢(shì)改變而變化的特征，這將不利于抵押制度當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)合理的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，不僅造成農(nóng)民不敢大膽地進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，也增加金融機(jī)構(gòu)安全性、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。 盡管如此，筆者認(rèn)為允許在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)的探索仍然具有積極意義。縱觀我國改革開放三十余年來的成就，無不是在先行先試的基礎(chǔ)上取得的。就連家庭承包制，也不過是先行試驗(yàn)的結(jié)果。 其次是政府的市場(chǎng)輔佐人角色。例如成都市政府在蒲江萬畝獼猴桃果園的抵押融資貸款中的角色即是如此。在土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物的同時(shí)以政府設(shè)立的投資擔(dān)保公司聯(lián)合擔(dān)保，其他的幾項(xiàng)成功獲得融資的

13、試點(diǎn)也少不了政府在金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間的溝通、協(xié)商，儼然充當(dāng)了“媒人”的角色。 政府角色的介入使得抵押的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的政策主導(dǎo)性，以“風(fēng)險(xiǎn)基金”為例，政府的財(cái)政資金的有限性決定其不能總是擔(dān)當(dāng)制度違約后的“救火員”職能，如風(fēng)險(xiǎn)基金不能承擔(dān)兜底功能時(shí)，政府很可能通過其他的行政命令來解決問題，這就導(dǎo)致了一種值得警惕的傾向出現(xiàn)即政府以行政權(quán)利去干涉承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款這項(xiàng)典型的民事法律行為，影響雙方主體的自主經(jīng)營和決策權(quán)利10。 綜上所述，無論是政府制定政策以突破了現(xiàn)行法律制度的桎梏還是積極地介入并撮合抵押融資的試點(diǎn)實(shí)踐，作為成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革區(qū)背景下農(nóng)村土地制度改革的一部分，依然有著重要的借鑒意義

14、。但通過政策的形式對(duì)法律制度的障礙加以突破，作為對(duì)財(cái)產(chǎn)的利用和處分這項(xiàng)重要的憲法權(quán)利來說，政策永遠(yuǎn)都只是權(quán)宜之計(jì)。因此，在條件成熟時(shí)，真正解除法律上的禁止，建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度才是必經(jīng)之路。 (2)現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)模式的制度性扭曲 現(xiàn)有文獻(xiàn)顯示，在除成渝兩地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)外，福建三明市、寧夏平羅同心縣、浙江溫嶺市、浙江寧海和余杭等地早已開展了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。大致說來，目前的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)大致有以下幾種模式:1)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押附加額外擔(dān)保模式;2)土地承包經(jīng)營權(quán)作為附加擔(dān)保方式或者“反擔(dān)?！蹦Ｊ?3)土地承包經(jīng)營權(quán)之上的“農(nóng)作物收益權(quán)抵押”模式。 調(diào)

15、研中筆者重點(diǎn)關(guān)注了作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)踐。2010年底，成都開始試行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度，崇州市為試點(diǎn)之一，僅2010年12月，成都市共實(shí)現(xiàn)了四筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。同時(shí)，成都市溫江區(qū)也正在開展以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和個(gè)人信用擔(dān)保的抵押貸款模式，而成都市蒲江縣的萬畝獼猴桃果園的成功更離不開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和成都市設(shè)立的政策投資擔(dān)保公司聯(lián)合擔(dān)保抵押貸款。 此外，重慶江津牌坊村的承包經(jīng)營權(quán)抵押個(gè)案也具有典型性。2005年，重慶江津市牌坊村成立了以農(nóng)戶308畝土地承包經(jīng)營權(quán)及萬株果苗評(píng)估作價(jià)入股的仁偉果業(yè)有限責(zé)任公司，由江津市政府成立的擔(dān)保公司向國開行擔(dān)保、仁偉公司

16、則以其股權(quán)作為抵押向擔(dān)保公司提供反擔(dān)保，獲得銀行貸款60萬元。抵押試點(diǎn)的陸續(xù)開展表明，在我國目前土地體制下有開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的可能性和必要性，在一定程度上為今后土地家庭承包權(quán)抵押的立法確認(rèn)提供了經(jīng)驗(yàn)。 然而，在上述實(shí)踐試點(diǎn)，沒有一例是僅以土地承包經(jīng)營權(quán)單獨(dú)作為抵押標(biāo)的獲得了融資貸款，無一例外都是變通形式得以實(shí)施，比如成都溫江區(qū)將個(gè)人信用擔(dān)保與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押聯(lián)合作為抵押方式，重慶仁偉果業(yè)公司以國有擔(dān)保公司的擔(dān)保取得了貸款，而僅以入股公司的土地承包經(jīng)營權(quán)作反擔(dān)保。在這些抵押試點(diǎn)中并未顯現(xiàn)出土地承包經(jīng)營權(quán)所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的抵押融資功能，相反，單獨(dú)的土地承包經(jīng)營權(quán)并不能成為金融機(jī)構(gòu)的信賴和認(rèn)可的抵

17、押物，必須借助于擔(dān)保公司或以抵押人的其他財(cái)產(chǎn)共同發(fā)揮作用，方能完成融資貸款。 因此，種種變通的模式表明在目前的法律框架內(nèi)，所謂的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)只是“戴著鐵鐐跳舞”，即試圖以種種方式繞開法律的禁止，形式上將土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的，實(shí)質(zhì)上卻未體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)融資功能。所以，當(dāng)下的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)實(shí)踐具有嚴(yán)重的局限性和不完整性，是“假抵押”、“變相的抵押”，而非真正意義上的純粹的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。 3“假抵押”、“變相抵押”的風(fēng)險(xiǎn)與成本 如上所述，通過對(duì)現(xiàn)階段試點(diǎn)模式的考量，可以說現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押都不是真正的抵押，而是“假抵押”、“變相抵押”，只是在政府和政策的推

18、動(dòng)之下的一種嘗試，也并不能表明現(xiàn)行的抵押試點(diǎn)制度已然成熟，只能算作一種打“擦邊球”的實(shí)驗(yàn)和過渡措施。 從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，當(dāng)下試點(diǎn)中各種“變相抵押”模式并不是最具有效率、最經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)，反之，與“真正”的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相比，每一個(gè)環(huán)節(jié)都增加了交易成本。所謂交易成本，是指把土地流轉(zhuǎn)看成由一個(gè)個(gè)交易單位組成，在交易的過程中的一些制約交易因素即為交易成本11。根據(jù)奧利弗威廉姆森(oliver ewilliamson，1985)對(duì)交易成本的分類方式，在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度實(shí)施中可分為事前的交易成本與事后的交易成本兩大類。事前的交易成本包括促成抵押融資合約時(shí)所必需的搜尋抵押物信息與交易對(duì)象

19、信息的成本、針對(duì)交易方式和價(jià)格品質(zhì)討價(jià)還價(jià)的成本、進(jìn)行相關(guān)決策與簽訂契約所需的內(nèi)部成本等;事后的交易成本有制度建構(gòu)及營運(yùn)的成本、監(jiān)督交易對(duì)象是否依照契約內(nèi)容進(jìn)行交易的成本以及為解決雙方的糾紛與爭(zhēng)執(zhí)而必須設(shè)置的相關(guān)成本。 在試點(diǎn)實(shí)踐中，政策代替了法律的制度安排，政府通過其擔(dān)保公司間接地成了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。例如，上述成辦發(fā)200959號(hào)文件中的“一旦出現(xiàn)違約，土地承包經(jīng)營權(quán)可由成都市設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格收購”也表征著政府又一次充當(dāng)了抵押制度的“救火員”和“最后買單者”。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押既沒有正式的法律依據(jù)，也沒有成熟的制度設(shè)計(jì)，還不能充分地發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的融資需求，而且在法律

20、的強(qiáng)行禁止之下根本沒能真正地發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資功能，只有通過變通途徑，如反擔(dān)保、個(gè)人信用擔(dān)保、政府的投資擔(dān)保公司等復(fù)雜的方式得以實(shí)現(xiàn)。從長遠(yuǎn)來看，政府作為參與者在抵押制度中無論是在信息收集成本、針對(duì)交易方式的議價(jià)成本或是制度的運(yùn)營和監(jiān)督成本都比只由抵押權(quán)人和抵押人參與、由市場(chǎng)進(jìn)行需求發(fā)現(xiàn)及資源配置而促成的抵押貸款所消耗費(fèi)的成本更高昂，造成了制度實(shí)施效率低下等諸多弊端。 4小結(jié) 綜上所述，現(xiàn)實(shí)的需求及試點(diǎn)實(shí)踐的尷尬狀況都反映了現(xiàn)行法律框架對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的禁止需要得到迫切的改變及突破。否則，僅寄希望于政府的推動(dòng)和政策的放開，只能是對(duì)現(xiàn)今有瑕疵的試點(diǎn)模式的固定和延續(xù)，永遠(yuǎn)無法建立真正的

21、抵押法律制度，無法盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)與滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的資金需求，且政府自身所承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)將隨之加大。這就從客觀上了表明了重構(gòu)土地承包 經(jīng)營權(quán)抵押制度的正當(dāng)性和必要性。 三、突破承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止的路徑 現(xiàn)實(shí)證明，突破土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止并全面重構(gòu)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化改革的必然要求，但由于土地承包經(jīng)營抵押制度并非單純的經(jīng)濟(jì)和法律問題，加之土地法律規(guī)范體系龐雜，因此制度創(chuàng)新與配套設(shè)施的建設(shè)也非能一蹴而就，只能進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。筆者將制度創(chuàng)新的路徑歸納為以下五個(gè)方面。 1土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化重構(gòu) 家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)施困難重重，歸根結(jié)底是制度的障礙。毋庸置疑，從立

22、法和司法上對(duì)家庭承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)能加以完善和擴(kuò)充是解決家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的法律障礙的必要條件。 在這方面，“十二五”規(guī)劃已經(jīng)為家庭承包經(jīng)營權(quán)的重構(gòu)指明了方向:“堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。完善農(nóng)村土地法律法規(guī)和相關(guān)政策，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。”12除此之外，此前中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題決定13也明確了這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，土地承包關(guān)系“長久不變”即意味著土地承包經(jīng)營權(quán)將朝著物權(quán)化方向進(jìn)一步演變。然而，在現(xiàn)行擔(dān)保法等法律對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止的禁令未被廢除之前，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押依然會(huì)面臨著制度層面的障礙。因此，適時(shí)地修改法律就成為土

23、地承包經(jīng)營權(quán)抵押得以廣泛推廣，土地的融資功能得以釋放的一個(gè)先決條件。 只有以充分體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性、確立家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的合法性為基礎(chǔ)，平等保護(hù)雙方當(dāng)事人的利益關(guān)系，遵循效率最大化原則對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行配置，賦予抵押雙方當(dāng)事人更多意思自治的權(quán)利為目的進(jìn)行法律制度的構(gòu)建，才能從根本上解決農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村土地利用上“不能用”和“不敢用”的矛盾。在目前相關(guān)法律制度未修訂的情況下，承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)應(yīng)著重從以下兩個(gè)方面入手進(jìn)行探索: (1)區(qū)分土地承包經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)，適當(dāng)變通抵押客體 在現(xiàn)有制度安排下，作為家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體必須是合法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)而不是其所依附的農(nóng)村土地

24、，其實(shí)質(zhì)是權(quán)利抵押而非實(shí)物抵押。同時(shí)，家庭承包經(jīng)營權(quán)作為抵押的客體時(shí)，抵押權(quán)的效力并不應(yīng)當(dāng)及于土地上附著的農(nóng)作物，也即土地承包經(jīng)營權(quán)之上的收益權(quán)。家庭承包經(jīng)營權(quán)與土地上的農(nóng)作物的所有權(quán)是兩項(xiàng)分離的權(quán)利，前者是農(nóng)村土地的用益物權(quán)，后者是普通的“動(dòng)產(chǎn)”所有權(quán)，兩者并無必然的一體關(guān)系。對(duì)此也有相關(guān)的司法解釋佐證，如擔(dān)保法解釋第52條規(guī)定:“農(nóng)作物可以抵押，但以農(nóng)作物抵押的，不及于與其尚未分享的土地使用權(quán)?！保摋l充分說明了承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)作物所有權(quán)的可分離性。 上述土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)作物所有權(quán)的分離關(guān)系也給實(shí)踐中的抵押實(shí)現(xiàn)方式帶來啟示，這就是在調(diào)研中了解到的成都市溫江區(qū)某些抵押債權(quán)的實(shí)現(xiàn)模式:即抵押人

25、、抵押權(quán)人雙方約定以土地上的農(nóng)作物的產(chǎn)值折抵相應(yīng)債務(wù)，既可提高抵押人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，又可保證抵押權(quán)人的債權(quán)實(shí)現(xiàn)，通過抵押權(quán)人派出相應(yīng)的監(jiān)管部門或人員對(duì)抵押人的經(jīng)營情況和效益進(jìn)行定期的監(jiān)督作為銜接，其操作并不復(fù)雜，成本也相應(yīng)較低，尤其是當(dāng)?shù)盅喝艘愿呖萍?、高產(chǎn)量、大面積的新興農(nóng)作物作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)象時(shí)，這一方法尤其得到當(dāng)事人的青睞。 需要指出的是，這種“農(nóng)作物收成抵押”就其性質(zhì)上說根本不是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而是不折不扣的“收益權(quán)抵押”，因而不需要以登記為生效要件。由于農(nóng)作物收成受自然環(huán)境影響很大，且確保農(nóng)作物收成監(jiān)管成本和變現(xiàn)成本都比較大，因此在實(shí)踐中并不為金融機(jī)構(gòu)所廣泛接受，其作用非常有限。但作

26、為一種融資方式，仍然可以繼續(xù)探索。 (2)分區(qū)域，分階段逐步取消承包經(jīng)營權(quán)抵押人資格的限制 現(xiàn)有制度安排下，承包經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)還存在著諸多不合理的限制。第一，農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定:“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”。該法條中的不當(dāng)限制包括兩點(diǎn):第一是限定承包方“應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或收入來源”，這一規(guī)定并無法理上的適當(dāng)性，對(duì)“職業(yè)”或“收入”的條件限制并不是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(抵押)民事法律關(guān)系主體的資格要件，并且，實(shí)踐中對(duì)此根本無可衡量的操作標(biāo)準(zhǔn)。因此，并無須法律的不當(dāng)限制，在立法完善中應(yīng)當(dāng)

27、去掉相應(yīng)的規(guī)定;第二是“取得發(fā)包方同意”才能進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的不當(dāng)限制，所謂“發(fā)包方同意”不符合民事法律體系中的民事主體意思自治的原則的，該條款的限制強(qiáng)化了土地集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(抵押)的干涉，勢(shì)必降低土地流轉(zhuǎn)的效率。 隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化時(shí)代的到來，農(nóng)民對(duì)土地的依附性已經(jīng)大大降低，土地融資可能得以逐步釋放的條件也逐漸成熟。尤其是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的成都和重慶市，已經(jīng)初步具備了突破上述限制的條件。例如，筆者調(diào)研了解到，成都市金堂縣財(cái)政從今年起安排三千萬元資金實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在這種大背景之下，金堂縣即率先嘗試土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“賣斷”的新嘗試，即在試點(diǎn)鄉(xiāng)復(fù)興鄉(xiāng)選取經(jīng)濟(jì)條件較

28、好的某農(nóng)戶將農(nóng)地以每畝五萬元的價(jià)格賣給鄰村的另一農(nóng)戶，政府有關(guān)部門現(xiàn)場(chǎng)為這筆交易確權(quán)發(fā)證。待條件成熟時(shí)，再取消上述的限制。 筆者認(rèn)為，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押試點(diǎn)，也可以采取分步走的方式，在全國范圍內(nèi)逐步放開。具體而言，應(yīng)當(dāng)允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)在區(qū)內(nèi)率先試點(diǎn)，其次逐步擴(kuò)大到全部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)，再次擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，最后覆蓋全國。這種分區(qū)域，分階段的政策試點(diǎn)的最大優(yōu)勢(shì)，就在于 減少承包經(jīng)營權(quán)變革可能引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定。 (3)逐步擴(kuò)大抵押人范圍 我國憲法和農(nóng)村土地承包法所指的土地承包經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)格意義上說是以“戶”為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)，其物權(quán)性質(zhì)在物權(quán)法中得到了確認(rèn)。相應(yīng)的，嚴(yán)格意義上的土

29、地承包經(jīng)營權(quán)抵押，也僅僅指物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)抵押。但隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的放開，通過出租、轉(zhuǎn)包甚至折價(jià)入股合作社甚至農(nóng)業(yè)公司等流轉(zhuǎn)方式而繼受取得土地承包經(jīng)營權(quán)的民事主體，是否也可以將承包經(jīng)營權(quán)抵押呢? 筆者認(rèn)為，要回答上述問題，必須區(qū)分“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念在實(shí)踐中的不同語境。如前所述，農(nóng)戶的以家庭為單位的從發(fā)包方農(nóng)村集體所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，受憲法和法律保護(hù)。反之，繼受人通過轉(zhuǎn)包和出租方式從農(nóng)戶手中取得的“土地承包經(jīng)營權(quán)”由于無須辦理過戶登記手續(xù)，且當(dāng)事人的真實(shí)意思也不是轉(zhuǎn)移物權(quán)而僅僅是土地的使用權(quán)和收益權(quán)，因此只具有“債權(quán)”性質(zhì)，盡管從民法上說這是一種“特殊的債權(quán)”。

30、說其特殊，因?yàn)槠淇腕w仍然是土地這一不動(dòng)產(chǎn)之上的權(quán)利，繼受人仍然有權(quán)且有義務(wù)保護(hù)其管理和耕作的土地不受他人侵害，盡管繼受人并無處分權(quán)，例如未經(jīng)發(fā)包、出租的農(nóng)戶同意再次出租、轉(zhuǎn)包土地。 反之，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)折價(jià)入股農(nóng)民專業(yè)合作社、甚至是入股有限責(zé)任公司的情形則比較特殊。從法理上說，土地承包經(jīng)營權(quán)折價(jià)入股合作社、有限公司，客觀上要求發(fā)生權(quán)利的轉(zhuǎn)移，并辦理相應(yīng)的權(quán)利轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。但由于現(xiàn)有制度的限制，登記機(jī)關(guān)通常不愿意辦理土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。例如筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重慶市最早成立的8家以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的農(nóng)業(yè)公司即是如此。再如四川資中縣三江鰱魚合作社也是如此。從法律上看，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)

31、折價(jià)入股、入社之后，公司并未取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，登記部門也不愿意辦理權(quán)利轉(zhuǎn)移登記，因而給農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)公司以土地承包經(jīng)營權(quán)融資帶來巨大障礙。 鑒于上述情況，筆者主張逐步地進(jìn)行擴(kuò)大抵押權(quán)人范圍的試點(diǎn)。具體而言，應(yīng)當(dāng)首先允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)選擇條件成熟的地方先行先試。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)無論是重慶江津仁偉果業(yè)公司或者成都蒲江縣的萬畝獼猴桃果園，無一不是通過把分散的家庭承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集中利用進(jìn)而抵押貸款，既發(fā)揮了承包經(jīng)營權(quán)的融資功能，又發(fā)展了規(guī)模農(nóng)業(yè)。待條件成熟的時(shí)候，再擴(kuò)大到整個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。最后逐步擴(kuò)大到全國。 2培育和發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場(chǎng) 以土地權(quán)利為核心的整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系，都必須以

32、滿足市場(chǎng)的需求為其根本使命14。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，本質(zhì)是權(quán)利流轉(zhuǎn)的方式之一，必須有相應(yīng)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)場(chǎng)所和機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利的流通和增值。只有建立相應(yīng)的土地交易市場(chǎng)才能使雙方當(dāng)事人擁有公開的信息平臺(tái)和交易機(jī)會(huì)，才能既為金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金需求及可用于抵押的承包經(jīng)營權(quán)狀況提供了數(shù)據(jù)信息，又為農(nóng)民告知了相應(yīng)的融資的對(duì)象和方式，促進(jìn)了經(jīng)營權(quán)抵押制度的開展。 上一頁1 2下一頁 土地交易市場(chǎng)的培育應(yīng)該包含如下幾方面內(nèi)容: (1)完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度 資源權(quán)利歸屬的界定及合法表達(dá)非常必要，否則，“流轉(zhuǎn)”難以有序而大規(guī)模地發(fā)生15。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)，如果對(duì)

33、一種經(jīng)濟(jì)資源沒有作出排他性產(chǎn)權(quán)安排，也就不通行市場(chǎng)法則16。因此，明晰土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利歸屬是培育土地交易市場(chǎng)的前提與基礎(chǔ)，也是家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押交易的首要步驟。進(jìn)行家庭承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，既對(duì)權(quán)利人起著確權(quán)和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)。 在確權(quán)登記中，必須發(fā)揮相關(guān)政府部門的職能，負(fù)責(zé)對(duì)地方區(qū)域管轄范圍內(nèi)集體土地資產(chǎn)進(jìn)行測(cè)量、統(tǒng)計(jì)，及時(shí)作出土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利登記及權(quán)利證書的發(fā)放。例如，2008年1月成都市溫江區(qū)即正式啟動(dòng)對(duì)全區(qū)集體土地進(jìn)行確權(quán)登記，核發(fā)相關(guān)的確權(quán)證書;確權(quán)的過程是先對(duì)村里的土地進(jìn)行測(cè)量，由地方國土資源局等相關(guān)部門參與，然后將測(cè)量的結(jié)果公示，以此為依據(jù)，再由當(dāng)?shù)貒辆?/p>

34、、房管局、農(nóng)業(yè)局發(fā)放各種權(quán)證確保農(nóng)民拿到“四證”土地承包經(jīng)營權(quán)證、房屋所有權(quán)證、集體林地使用權(quán)證和集體建設(shè)用地使用權(quán)證(即宅基地使用權(quán)證)17。整個(gè)成都市通過頒發(fā)相應(yīng)的土地經(jīng)營權(quán)證，確定了農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資掃清了障礙。 (2)建立并完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估制度 對(duì)家庭承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估是抵押貸款交易的重要基礎(chǔ)，是體現(xiàn)和衡量家庭承包經(jīng)營權(quán)的交換價(jià)值的必要環(huán)節(jié)。 由于長期以來家庭承包經(jīng)營權(quán)的限制流轉(zhuǎn)性，因而對(duì)其市場(chǎng)價(jià)值的評(píng)估并無相應(yīng)的制度規(guī)則，僅憑流轉(zhuǎn)雙方的主觀意愿以地上種養(yǎng)物的價(jià)值等方式來確定抵押物的評(píng)估價(jià)值，具有較大的隨意性。 從全國實(shí)施的家庭承包抵押權(quán)

35、貸款試點(diǎn)來看，目前各地尚無專門的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員，缺乏一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照。引入相對(duì)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行評(píng)估勢(shì)在必行。以四川省成都市人民政府金融辦和成都市農(nóng)委頒布的四川省成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法(試行)為例，辦法的第10條規(guī)定了抵押物價(jià)值評(píng)估的基本方式和要求，即在辦理抵押貸款時(shí)，抵押物的價(jià)值可由雙方協(xié)商確定，也可由當(dāng)事人認(rèn)可的具有評(píng)估資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)評(píng)估確定，但對(duì)抵押物的價(jià)值設(shè)定了最低的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，即不得低于區(qū)(市)縣政府公布的同期、同地區(qū)、同類型農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格。該規(guī)定明確了承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估的方式和最低價(jià)格標(biāo)

36、準(zhǔn)，是建立農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系的原始框架。建議政府在此基礎(chǔ)上加快引導(dǎo)建立專門的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，為合理評(píng)估農(nóng)村土地價(jià)值服務(wù)，逐漸形成科學(xué)的農(nóng)村土地價(jià)值體系。 (3)成立農(nóng)村土地交易場(chǎng)所 土地交易所是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的樞紐，它通過提供相應(yīng)的交易場(chǎng)所和充分的信息公開，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置作用，讓家庭承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、作價(jià)入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，讓資金和土地資源得到充分的契合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展方向。 農(nóng)村土地交易所不僅促成了抵押關(guān)系的建立，讓家庭承包經(jīng)營權(quán)真正地流動(dòng)起來，而且也為抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了場(chǎng)所和方式，抵押權(quán)人既可以通過與抵押人協(xié)議折價(jià)優(yōu)先受償，也可以通過公開的拍賣、變賣等方式以價(jià)款

37、受償，還可以通過變相地將家庭承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給抵押人或第三方，通過其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)作物產(chǎn)值受償，在不違反法律禁止性規(guī)定的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)債權(quán)。 當(dāng)然，要素市場(chǎng)的建立是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要通過試點(diǎn)進(jìn)一步研究買賣雙方的需求，也需要建立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)18。 3正視政府角色定位和政策的功能 開展家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)的需求。我國幅員遼闊決定了廣大農(nóng)村發(fā)展的不平衡，東部、南部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展明顯優(yōu)于西部和北部，因此農(nóng)民對(duì)土地的需求各不相同，經(jīng)濟(jì)條件較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營土地的依賴性最弱，土地流轉(zhuǎn)的需求最為旺盛，在經(jīng)濟(jì)條件落后的地區(qū)則不然，因而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革應(yīng)以省或市為區(qū)域單位因地制宜、

38、以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化為終極價(jià)值目標(biāo)而偱序展開。 現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押制度試點(diǎn)中，也正是本著區(qū)域發(fā)展的差異性，由各省級(jí)、市級(jí)政府以政策的形式逐步推行的。不可否認(rèn)，政府在一系列的土地改革中所起的作用是必需的，正是得利于政府的積極的政策探索和協(xié)調(diào)、指引，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)才能在各地相繼開展。 對(duì)于各地相繼出臺(tái)地方土地新政的作法，筆者認(rèn)為地方政府應(yīng)合理地進(jìn)行角色定位，宜在法律授權(quán)的框架內(nèi)，謹(jǐn)慎地實(shí)施相應(yīng)的土地政策。具體來說，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村土地權(quán)屬制度變革的決策者、組織者和服務(wù)者19，政府應(yīng)更多地在引導(dǎo)相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建立、土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)與登記完善制度、維持市場(chǎng)交易秩序以及加快農(nóng)

39、村社會(huì)保障機(jī)制的建設(shè)、維護(hù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)中的合法利益等方面下功夫。 家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押制度是農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革的一方面，本質(zhì)上應(yīng)該是市場(chǎng)進(jìn)行資源的合理配置而非行政力量的推動(dòng)和促成。只有通過正確地界定政府和政策的邊界，將權(quán)利確立的依據(jù)交給具有穩(wěn)定性的法律，將權(quán)利行使的主體交付給市場(chǎng)交易的雙方當(dāng)事人，將市場(chǎng)作為資源配置的主要方式，才能有效地化解家庭承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利關(guān)系的不穩(wěn)定造成的安全性風(fēng)險(xiǎn)、才能真正產(chǎn)生有效率的抵押融資個(gè)案，讓土地承包經(jīng)營權(quán)抵押成為常態(tài)。 4完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的監(jiān)管機(jī)制 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的風(fēng)險(xiǎn)來源具有特殊性，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的長期性、農(nóng)作物的生長成熟受自然因素的影響決定農(nóng)作物產(chǎn)出收

40、益可能并不穩(wěn)定，因此，很可能出現(xiàn)抵押人無法償還到期債務(wù)的情形，增加了作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和不良資產(chǎn)的數(shù)量，也增加了抵押物變現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)銀行經(jīng)營的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，完善風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督管理是制度實(shí)施的必要保障。 首先要求鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以針對(duì)農(nóng)作物遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障。農(nóng)村保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民的土地抵押行為的有力支持，也是農(nóng)民增產(chǎn)增收的保證之一20。其次，相應(yīng)的承包經(jīng)營權(quán)登記部門和抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)把好貸款用途關(guān)，對(duì)債務(wù)人抵押所得款項(xiàng)的使用進(jìn)行監(jiān)督，以確保債務(wù)人所取得的貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)，而不得進(jìn)行其他的非農(nóng)經(jīng)營。對(duì)債務(wù)人的抵押款項(xiàng)的

41、監(jiān)督，可以有效地引導(dǎo)農(nóng)民利用資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)作物的產(chǎn)出價(jià)值，不僅能如約地履行償還債務(wù)的義務(wù)，還能進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，提高農(nóng)民生活水平。 5司法宜謹(jǐn)慎回應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn) 如前所述，最高法院于2005年頒布的關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第15條規(guī)定承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，認(rèn)定為無效。這一司法解釋從客觀上制約了土地承包經(jīng)營權(quán)的試點(diǎn)，也阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；?jīng)營和土地融資功能的發(fā)揮。 筆者認(rèn)為，司法應(yīng)審慎回應(yīng)目前各地的土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)，而不宜一刀切式地認(rèn)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押無效。理由在于，任何新的法律制度的誕生，必然存在著一個(gè)與

42、舊有的法律制度不和諧甚至相抵觸的過程，而司法的政策導(dǎo)向功能，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在鼓勵(lì)具有積極意義的試點(diǎn)。倘若一味地維護(hù)原有的不合理的法律規(guī)定，則司法在事實(shí)上就扮演著舊有的已經(jīng)落伍于時(shí)代的法律制度守護(hù)人角色，這必將在客觀上導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的試點(diǎn)因?yàn)樯鲜鏊痉ń忉尩拇嬖诒弧耙还髯哟蛩馈?。如前所述，“十二五?guī)劃”和中共中央關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題決定都明確指出土地承包經(jīng)營權(quán)將保持長久不變，這一政策已經(jīng)在事實(shí)上否定了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止的法律規(guī)定，這不但意味著今后的試點(diǎn)工作將進(jìn)一步展開，而且也意味著有關(guān)的法律有望在可以遇見的將來得以修改完善。筆者認(rèn)為，在這種背景下，司法宜區(qū)分下列情況，審慎地回應(yīng)各地的土

43、地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn): (1)對(duì)于符合試點(diǎn)條件，尤其是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和成渝兩地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)公司或者農(nóng)民專業(yè)合作社與金融機(jī)構(gòu)簽訂的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同，且辦理了抵押登記的，司法不宜原則性地認(rèn)定抵押合同和抵押登記無效，而是應(yīng)當(dāng)考慮到雙方的真實(shí)意愿和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的融資需求，原則上認(rèn)定其有效。即使認(rèn)定無效，也應(yīng)當(dāng)從保護(hù)各方合法權(quán)益的角度出發(fā)裁判糾紛，防止各方當(dāng)事人利用現(xiàn)有法律的禁止性規(guī)定謀取不法利益。 在未辦理承包經(jīng)營權(quán)抵押登記的情況下，也不宜一概地認(rèn)定抵押合同無效。這是因?yàn)橛械牡怯洐C(jī)關(guān)考慮到現(xiàn)有法律的禁止性規(guī)定而不愿意辦理抵押登記，但這并不意味著登記機(jī)關(guān)對(duì)抵押試點(diǎn)持否定態(tài)度。 反之

44、，對(duì)于不具備經(jīng)濟(jì)條件和試點(diǎn)條件的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同，則應(yīng)當(dāng)在原則上認(rèn)定抵押合同無效，防止農(nóng)村土地的無序流轉(zhuǎn)和出現(xiàn)制度變革的劇烈波動(dòng)。 (2)在政府的政策性擔(dān)保公司為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同提供了擔(dān)保的情況下，更不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定承包經(jīng)營權(quán)抵押合同無效。這是因?yàn)?，倘若認(rèn)定抵押合同無效，則必然導(dǎo)致政府的反擔(dān)保合同也無效，這將導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)落空的雙重風(fēng)險(xiǎn)。 (3)為發(fā)揮人民法院的能動(dòng)司法作用，人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的調(diào)研工作，并適時(shí)地向有關(guān)的立法、司法和行政部門建言獻(xiàn)策，共同為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變革作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)（例如，筆者于2011年5月16日參加由人民司法雜志社和重慶市第一中級(jí)人民

45、法院共同舉辦的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研討會(huì)。會(huì)上，司法實(shí)務(wù)界和法學(xué)界的土地法專家都表明了積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)研和能動(dòng)司法的愿望。）。 結(jié)語 縱觀農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展經(jīng)歷，它始終是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的過程，由最初的全面禁止到逐步的松動(dòng)試點(diǎn)，這其中有著失敗的教訓(xùn)，也累積了成功的經(jīng)驗(yàn)。具體到土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度來說，從理論的論證到試點(diǎn)實(shí)踐的陸續(xù)開展表明，在現(xiàn)行禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律框架下，試點(diǎn)實(shí)踐借“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”之名所行的融資貸款雖然事實(shí)上滿足部分農(nóng)業(yè)資金的需求，卻并未真正釋放土地承包經(jīng)營權(quán)的融資功能，而且其由政府一手主導(dǎo)和推動(dòng)，實(shí)施成本和效率都令人堪憂。只有在立法和司法層面逐步地實(shí)破對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的禁止，并進(jìn)行一系列的法律制度安