試論行政決策沖突的表現(xiàn)、原因和解決方式研究

1、試論行政決策沖突的表現(xiàn)、原因和解決方式研究 摘要 在實行社會主義的市場經(jīng)濟和民主政治的條件下，我國政府履行職能的重要手段和主要途徑，就是行政決策。國務(wù)院頒布的全面推進依法行政實施綱要明確提出，經(jīng)過10年左右堅持不懈的努力，基本上形成科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制，確保人民群眾的要求、意愿得到及時反映。真正實現(xiàn)這一基本任務(wù)，需要深入探討和切實解決行政決策過程的法制化、行政決策行為的規(guī)范化、行政決策責任的定型化等一系列問題。 關(guān)鍵詞 行政決策； 決策機制； 決策過程； 決策行為； 決策責任 2004年3月，國務(wù)院頒發(fā)全面推進依法行政實施綱要(以下簡稱綱要)，明確提出經(jīng)過10年左右堅持不懈的努

2、力，在全面建設(shè)小康社會的進程中，我國基本上形成科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制，確保人民群眾的要求、意愿得到及時反映。這個綱要作為指導(dǎo)各級政府依法行政的綱領(lǐng)性文件，為建立健全行政決策機制確定了總體目標、基本原則、主要任務(wù)和具體措施。 綱要提出，建立健全我國的行政決策機制包括：科學(xué)地、合理地界定各級政府、政府各個部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則；依法公開決策事項、決策依據(jù)和決策結(jié)果，落實公眾知情權(quán)；對于全國或者地區(qū)的重大決策事項以及專業(yè)性較強的特別決策事項，應(yīng)當事先組織專家論證其必要性和可行性；對于涉及面廣、與人民群眾的利益密切相關(guān)的決策事項，應(yīng)當向社會公布，或者舉行座談會、聽證會、論

3、證會廣泛聽取意見；政府機關(guān)應(yīng)當定期跟蹤與反饋行政決策的執(zhí)行情況，并且適時調(diào)整和完善有關(guān)行政決策；明確行政監(jiān)督的主體、內(nèi)容、對象、程序和方式，按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全行政決策責任的追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)力和決策責任相統(tǒng)一。這些任務(wù)和措施從結(jié)構(gòu)、過程、后果等方面勾畫出了我國行政決策機制的總體框架?，F(xiàn)在的問題是，怎樣抓好貫徹執(zhí)行。筆者認為，至少有三個問題需要深入探討。 行政決策過程的法制化問題 建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制，符合現(xiàn)代行政決策的規(guī)律性要求。公眾、專家和政府三位一體、有機結(jié)合的行政決策，只能在健全的行政決策過程中實現(xiàn)?，F(xiàn)代國家（主要是西方發(fā)達國家）

4、普遍重視行政決策過程的探索，獲得了諸如理性決策、漸進決策、綜合決策等一系列成果。盡管各種實踐模式和理論觀點相互沖突，沒有哪一種能夠得到公認，但這些成果可以為我們設(shè)計完備的決策過程提供有用的技術(shù)支持。然而，國家決策的成功經(jīng)驗和現(xiàn)代決策的科學(xué)理論，到目前為止，大多具有方法論層面的意義。從我國行政決策科學(xué)化民主化的視角看，我們必須在制度層面上解決問題。這是由我國現(xiàn)實的民主政治制度和行政管理體制的特點所決定的。 公眾、專家和政府在行政決策過程中的實際作用和行為方式并不相同。公眾和專家，一般來說，主要是通過座談會、聽證會、論證會的形式，參與決策方案的形成過程。而各級政府和政府各個部門掌握著行政決策權(quán)力，

5、由它們作出最后的選擇。雖然人們普遍認識到公眾和專家的參與極為重要，實踐也證明公眾和專家的參與確實有助于提高行政決策的質(zhì)量，但是，行政決策作為國家權(quán)力運行的一個重要環(huán)節(jié)，并不以公眾和專家的參與為必要條件。尤其當行政管理發(fā)生危機的時候，“事件的緊迫性及其發(fā)展速度會改變決策過程，并常常使決策過程的重要性降低。”1-1在這種情況下，行政決策就變成了只是行政管理者“作出決定”的權(quán)力行為，公眾和專家的參與似乎沒有必要。對此，我們應(yīng)該清醒地認識到，這種體現(xiàn)了行政管理一般規(guī)律的現(xiàn)象，并不符合中國現(xiàn)階段的行政管理實際，必須認真加以克服。健全和完善我國行政決策的機制，首先要有效地防止行政決策者濫用公共權(quán)力。相對于

6、運用科學(xué)的決策方法來說，行政決策者不濫用公共權(quán)力，乃是國家權(quán)力運行和行政決策過程的必要前提。 西方發(fā)達國家制約行政決策權(quán)力，主要是通過民主政治制度和民主政治過程實現(xiàn)的。就是說，公民通過定期的投票制約著掌握國家權(quán)力的政黨組織和政治家，再通過執(zhí)政黨去約束行政權(quán)力和行政決策過程?！罢h必須競爭以贏得選舉。政黨的領(lǐng)導(dǎo)人將會在投票本身所透露的不充分的信息以外去尋找有關(guān)公民偏愛的信息。這樣一來，他們實際上就把制定某些具體政策的權(quán)力交給了公民，如果一個政黨不去滿足這些政策偏愛，那無異于自殺?！?發(fā)達的市場經(jīng)濟培養(yǎng)了成熟的公民社會，而公民社會的理性行為必然對公共權(quán)力的運行過程產(chǎn)生強有力的監(jiān)督和制約的作用。行政

7、決策者面臨的惟一選擇，就是運用科學(xué)的方法作出高質(zhì)量的決策，以爭取社會公眾更為廣泛的支持。 在現(xiàn)代民主政治的條件下，行政管理所遵循的是效率和公平的原則，其制度設(shè)計并不以權(quán)力制約為考量。無論是早期公共行政倡導(dǎo)的科層制組織形式，還是新公共管理主張的企業(yè)型組織形式，其基本的制度理念都是行政管理的效能和效率。當然，西方國家的行政管理并沒有真正解決決策者濫用行政權(quán)力的問題?！皞€體公民極少有人會花費資金和時間去關(guān)注和理解絕大多數(shù)公共決策所具有的錯綜復(fù)雜的細節(jié)和過程。在絕大部分決策中，只有那些與利益存在著最緊密關(guān)聯(lián)的人，才愿意付出時間和金錢去理解并影響決策。這意味著，在那些與決策本身有著共同利益的人所主宰的相

8、對狹小的范圍內(nèi)，最困難的行政決策也能夠得以制定。同時，它意味著相對狹小的領(lǐng)域若沒有引起公眾的重視，行政決策有時也會走向腐化墮落?！?-1 我國社會發(fā)展的現(xiàn)階段處于市場經(jīng)濟體制和民主政治制度不斷完善的歷史進程中。一方面，現(xiàn)代化建設(shè)的跨越式發(fā)展，需要國家權(quán)力對經(jīng)濟增長和社會進步發(fā)揮強有力的整合作用和推動作用。我們不能照搬西方國家的三權(quán)分立制度；另一方面，轉(zhuǎn)型時期的公民社會，還沒有成熟到能夠?qū)覚?quán)力進行理性的監(jiān)督和制約。就是說，監(jiān)督和制約行政權(quán)力不能完全依靠行政過程的外部因素。在行政管理體制的構(gòu)建中，必須首先解決權(quán)力制約的問題。我國的行政管理過程實際上并存著兩種基本的行為要求，一是權(quán)力制約，二是行

9、政效率。權(quán)力制約是行政效率的必要條件，行政效率則是權(quán)力制約的目標取向。只有確保行政管理者不能濫用權(quán)力，才能真正實現(xiàn)行政管理的高效率；也只有取得較高的行政管理效率，權(quán)力制約的制度設(shè)計才有現(xiàn)實的意義。 從決策權(quán)力的制約來說，關(guān)鍵在于把決策過程的理性設(shè)計制度化、法律化。不僅要科學(xué)、合理地界定各級政府、政府各個部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部的決策規(guī)則，更重要的還在于，把公眾參與和專家論證作為決策過程的基本環(huán)節(jié)，用法律法規(guī)固定下來，使其具有強制性約束作用。然而，政府內(nèi)部的決策規(guī)則對于權(quán)力的制約是有限度的。如果說上級對下級的監(jiān)督和制約比較有效，那也只是在上級正確地行使決策權(quán)力的情況下才能成立。如果上級越權(quán)

10、濫用決策權(quán)力，下級則不可能依靠規(guī)則來進行有效制約。道理很簡單，同一行政組織內(nèi)部上下級之間存在著的隸屬關(guān)系，決定了下級必須服從上級的領(lǐng)導(dǎo)。就是在同一行政組織內(nèi)部的同級之間，決策規(guī)則能否起到有效的制約作用，也要取決于這些行政機構(gòu)是否存在“爭權(quán)奪利”的行為傾向。如是，相互制約就會變成相互掣肘，進而破壞行政組織的完整統(tǒng)一，難以產(chǎn)生行政管理的總體效能。因此，每個行政機構(gòu)都必須分工協(xié)作，在各自的權(quán)力運行空間內(nèi)，明確專業(yè)分工和業(yè)務(wù)范圍。 把公眾參與和專家論證當作行政決策的基本環(huán)節(jié)，需要深刻認識行政決策過程的規(guī)律性?，F(xiàn)代決策理論所提供的研究成果，主要局限于技術(shù)方法論。因此，決策科學(xué)被稱作軟科學(xué)?，F(xiàn)在，要把這些

11、“軟”因素硬化起來，使之成為法定規(guī)則，成為制度的構(gòu)成要素，從而對決策權(quán)力的運行產(chǎn)生剛性約束機制，還要做許多工作。應(yīng)該根據(jù)不同層次行政決策的特點，實行不同的制度設(shè)計和制度安排，例如把行政決策分為創(chuàng)制性決策（各級政府決策）、執(zhí)行性決策（政府各部門決策）和操作性決策（行政人員決策）。決策過程的程序化設(shè)計所著眼的創(chuàng)制性決策和執(zhí)行性決策，可以更多地發(fā)揮公眾和專家的作用，有利于達到用制度制約決策權(quán)力的目的。操作性決策所側(cè)重的決策過程的標準化設(shè)計，可以減少行政人員的自由裁量權(quán)?！霸谀承r候，減少過分的彈性是基層組織成功地進行管理所必需的。”4 行政決策行為的規(guī)范化問題 決策過程實際上是決策者的行為過程。建立

12、健全行政決策機制，關(guān)鍵在于有效地監(jiān)督和制約行政決策權(quán)力，著力點應(yīng)該放在監(jiān)督和制約決策者的決策行為上面。這正是監(jiān)督和制約行政決策的難點所在。在西蒙提出“有限理性決策”的觀念之前，行政管理的研究長期沒有注意到“任何行動之前的抉擇關(guān)于要干什么事情的決定。”5之后的決策行為分析，揭示出決策行為構(gòu)成的一些基本要素，如直覺、價值觀念、欲望、動機、理解力和計算力等，并且按照決策行為要素的內(nèi)在邏輯關(guān)系，勾畫出決策過程的基本環(huán)節(jié)和基本步驟。但是，眾多學(xué)者提出的各種理論主張，至今沒有“能夠為解決決策中產(chǎn)生的問題提供萬全之策”3-2?；蛘邲]有注意，或者給予關(guān)注又不能形成一致看法，根源都在于行政決策行為本身的復(fù)雜性。

13、人們很難準確把握和有效控制它的屬性和特征。 許多學(xué)者從方法論的視角透徹地分析了行政決策行為的諸多制約因素，如信息弊端、社會環(huán)境、技術(shù)缺陷以及危機狀態(tài)下的時間壓力，等等。在進行決策過程的制度化設(shè)計時，這些問題當然需要重視，但不是、也不能成為理論研究的重點。重點需要監(jiān)督和制約行政決策，規(guī)范行政決策行為。綱要提出，要加強和完善我國行政決策的監(jiān)督機制，明確監(jiān)督的主體、內(nèi)容、對象、程序和方式。這里的難點是確定監(jiān)督內(nèi)容。行政決策活動的監(jiān)督主體和監(jiān)督對象是明確的，監(jiān)督程序和監(jiān)督方式可以根據(jù)主體和對象的特性來設(shè)計。而對于監(jiān)督內(nèi)容就不那么容易理清思路。根據(jù)政府的職能定位，可以勾畫出行政決策活動的大致范圍和主要內(nèi)

14、容。例如，經(jīng)濟活動方面的立項、預(yù)算、審批、監(jiān)管等，社會活動方面的勞動保障、社會救濟、社團管理等，政治活動方面的國防外交、社會治安、公民權(quán)利保障以及政府人員的選拔任用等。只要有政府的活動，就有行政決策行為。但是，僅僅這樣梳理還遠遠不夠，因為我們不能確切地知道，政府的各種決策是怎樣作出來的，決策者在作出最后選擇的時候，其行為有什么共同特征。這些才是行政決策的監(jiān)督內(nèi)容需要明確地揭示和規(guī)定的。 決策行為難以把握和控制，首先在于決策是人的一種思維活動。思維是人腦的活動機能，是人腦對于客觀事物的反映。思維的本質(zhì)是什么？思維方式的特征是什么？思維方式有哪些類型？面對這些深奧的哲學(xué)命題，筆者在這里只想指出，思

15、維活動是無形的，思維活動具有不可視性。人們要監(jiān)督?jīng)Q策者的決策行為，會由于沒有明確的視點而無所適從。這是決策和執(zhí)行在行為特點上的根本區(qū)別。執(zhí)行是一種“行動”，人們可以看得見，觸摸得到，也就可以通過行動規(guī)則，采取實際措施，直接約束執(zhí)行過程中的每一個具體“行動”?？墒?，對于決策行為就不能做到如此直觀和具體。人們只能通過思維者的某種表達形式，才能夠知道決策的最后結(jié)果。行政決策的結(jié)果一旦被確定，監(jiān)督和制約決策行為也就失去了意義?，F(xiàn)在，人們常說要克服行政管理中的“暗箱操作”，實際上就是針對決策行為而言的。 決策行為難以把握和控制，其次在于決策行為具有不確定性。思維活動是人的直覺、成見、知識、性格、動機以及情緒等心理因素的綜合作用過程。同時，問題的性質(zhì)、外部環(huán)境、社會利益格局、決策機構(gòu)的內(nèi)部動力等也會影響決策行為。這些因素的影響均因人而異。決策行為的隱秘性使人們無法知道，究竟是哪些因素在最后的選擇上發(fā)揮了作用。從方法論的角度看待不確定性，人們關(guān)注的是決策者面對信息弊端、技術(shù)缺陷及多樣選擇，是怎樣避免決策陷阱和作出正確決定的。不管選擇有多么困難，決策者最后都要進行惟一選擇。決策行為的