推進(jìn)行政執(zhí)法改革理順部門職責(zé)關(guān)系教材

1、推進(jìn)行政執(zhí)法改革 理順部門職責(zé)關(guān)系綜合行政執(zhí)法是深化行政管理體制的重要內(nèi)容， 也是建設(shè) 法治政府的主要載體之一。 目前綜合執(zhí)法試點(diǎn)已有十余年， 有 些地方還在大范圍內(nèi)開展了綜合執(zhí)法， 取得了很大成績， 積累 了經(jīng)驗(yàn)， 但同時(shí)也存在著一些問題和矛盾， 因而有必要總結(jié)經(jīng) 驗(yàn)，完善思路，繼續(xù)把綜合執(zhí)法體制改革推向前進(jìn)一、綜合執(zhí)法改革的基本情況1996 年,行政處罰法頒布 ,2002 年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn) 發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試 點(diǎn)工作的意見 ，決定在廣東省、重慶市開展試點(diǎn)，其他省、 自治區(qū)、直轄市各選擇 1 2 個(gè)具備條件的地市、縣市進(jìn)行試 點(diǎn)，主要涉及城市管理、文化市場

2、管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè) 管理、 交通運(yùn)輸管理等行政執(zhí)法領(lǐng)域， 著重解決多頭執(zhí)法、 重 復(fù)執(zhí)法、 執(zhí)法擾民和執(zhí)法隊(duì)伍膨脹等問題， 綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作 正式啟動。基本情況如下：（一）主要模式 各地方各部門綜合執(zhí)法的做法可以歸納為三種模式。 一是行政處罰權(quán)的外部轉(zhuǎn)移與相對集中。所謂外部轉(zhuǎn)移， 就是將法律法規(guī)賦予特定部門的行政處罰權(quán)， 從原來的部門轉(zhuǎn) 移給新的執(zhí)法部門； 所謂相對集中， 就是納入改革范圍的行政 處罰權(quán)， 集中由一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法部門統(tǒng)一行使。 比如， 城市管 理領(lǐng)域的改革，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)專門的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍。 文化管理領(lǐng)域的改革， 則在省級城市創(chuàng)設(shè)了一個(gè)專門的文化管 理執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)

3、伍， 集中行使原由多個(gè)部門行使的行政處 罰權(quán)。二是部門外部合并， 處罰權(quán)內(nèi)部集中。 與前一種模式中部 門依然保留、僅將行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移給其他執(zhí)法部門的情形不 同，在這種模式下， 改革涉及到的部門直接合并成一個(gè)綜合部 門。在此基礎(chǔ)上， 原有的歸屬于各部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍 也進(jìn)行合并， 整合成為一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍， 被合 并部門的行政處罰權(quán)， 集中由新綜合部門內(nèi)設(shè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一 行使，市縣級文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法采納的就是這一模式。三是聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合模式。 一些地方和部門基于自身 對綜合執(zhí)法的理解， 創(chuàng)設(shè)了一種類似聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合執(zhí)法 模式。 一般做法是在相關(guān)部門抽調(diào)工作力量， 成立一

4、個(gè)專門的 執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 行使相關(guān)部門的行政管理職權(quán)， 但是在做出具體行 政處理決定時(shí)， 名義機(jī)關(guān)依然是法律規(guī)定的各個(gè)行政機(jī)關(guān)， 而 不是新成立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。 如福建省大田縣成立的環(huán)境生態(tài) 綜合執(zhí)法大隊(duì)，由水利、國土、環(huán)保、林業(yè)、安監(jiān)等 8 個(gè)單位 抽調(diào)力量組成，實(shí)行“集中辦公、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)執(zhí)法” ， 并查 處違法案件。二）取得的成效第一，整合執(zhí)法力量， 在一定程度上解決了多頭執(zhí)法問題。 通過整合歸并現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍， 實(shí)行綜合執(zhí)法， 如廣東省將交通、 文化、 海洋漁業(yè)等領(lǐng)域的多支執(zhí)法隊(duì)伍， 分別整合為一支執(zhí)法 隊(duì)伍，改變了以往執(zhí)法力量分散、 多頭執(zhí)法、 重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象。 北京市成立城管執(zhí)法部門十

5、多年來， 在體制上初步解決了多頭 執(zhí)法問題，提高了執(zhí)法效率。第二， 優(yōu)化職能配置， 加強(qiáng)監(jiān)督制約。 實(shí)行綜合執(zhí)法改革 的部門，在制定政策職能與監(jiān)督處罰職能相對分離方面進(jìn)行了 探索， 在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、 審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、 處罰權(quán) 的適當(dāng)分離， 強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約， 改變了 一些政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制機(jī)制， 為深化行政管理 體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)。第三， 加強(qiáng)規(guī)范化管理， 提高執(zhí)法水平。 各地在綜合執(zhí)法 改革中，著力改變以往分散執(zhí)法、突擊整治的行政執(zhí)法方式， 大力推行規(guī)范化管理， 強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)， 提高執(zhí) 法人員的素質(zhì)，嚴(yán)格實(shí)施“罰繳分離”和“收支兩條線”制

6、度，使 執(zhí)法行為更加公平、公正。二、綜合執(zhí)法體制存在的問題 隨著綜合執(zhí)法工作的展開和運(yùn)行， 各地改革試點(diǎn)中也出現(xiàn) 了一些問題和矛盾， 特別是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的關(guān)系等 體制性問題尚未理順，影響著綜合執(zhí)法的成效。（一）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門的職責(zé)劃分不夠合理主要表現(xiàn)在： 一是綜合執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。 在一些地方，對于如何劃分綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的職責(zé)， 并未經(jīng)過嚴(yán)格 論證， 帶有較大的隨意性， 有的部門往往將那些費(fèi)力大、 獲利 小的棘手管理事項(xiàng)， 當(dāng)作包袱甩給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 如有的地方 將黑網(wǎng)吧治理、 清理無照經(jīng)營、 計(jì)劃生育等都交給城管執(zhí)法機(jī) 構(gòu)。二是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)偏多。 尤其是

7、城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 的職責(zé)范圍過于寬泛， 與執(zhí)法力量不匹配。 在有些城市， 城管 綜合執(zhí)法的事項(xiàng)多達(dá)幾百項(xiàng)， 且仍有增加的可能。 由于執(zhí)法事 項(xiàng)過多加之執(zhí)法難度高，執(zhí)法人員普遍感覺“力不從心” 。 三是 管理職能與執(zhí)法職能劃分發(fā)生錯(cuò)位。 實(shí)行綜合執(zhí)法要求將有關(guān) 部門的監(jiān)督處罰職能剝離出來交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 但有的部門 則有意無意地混淆管理和執(zhí)法的性質(zhì)， 將管理職能卸載轉(zhuǎn)移到 執(zhí)法層， 以執(zhí)法解決管理問題， 造成管理弱化， 既增加了工作 層次和過程，也肢解了管理職能，降低了效率。（二）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門的工作關(guān)系尚未理順 各地綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)大體有兩種情況， 一種是由新組建機(jī)關(guān) 承接相關(guān)部門劃

8、轉(zhuǎn)的執(zhí)法職責(zé)， 另一種是由原來分屬不同部門 的執(zhí)法隊(duì)伍整合而成。 從理論上說， 相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)綜 合執(zhí)法機(jī)構(gòu)后， 該部門不再行使自己被劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法權(quán)， 但實(shí)際 情況是，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門仍存在較多的職責(zé)交叉和銜 接合作問題。 例如， 有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法， 但相 關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊(duì)伍仍然存在， 有的部門將行政執(zhí)法權(quán)劃 轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 但卻未將有關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持 （技術(shù) 人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)備等）轉(zhuǎn)移，仍在從事某些執(zhí)法工作，形成新 的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法， 有的事爭著管， 有的事無人管， 這種 情況在城市管理、資源環(huán)境管理等執(zhí)法領(lǐng)域都不同程度地存 在。再如，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的

9、是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)行 性職能， 其中有些執(zhí)法事項(xiàng)是無法單獨(dú)處理的， 需要得到相關(guān) 部門的支持配合。 在日常行政執(zhí)法中， 綜合執(zhí)法部門通常會請 求有關(guān)政府部門的配合，但這種請求往往被有關(guān)部門視為“麻 煩”而加以推諉或拒絕，而綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層級地位較低，無 力協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動，影響了執(zhí)法效能。（三）綜合執(zhí)法隊(duì)伍管理不夠規(guī)范第一， 執(zhí)法人員數(shù)量不足。 調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， 許多地方都存在 編制內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量不足， 需要大量外聘人員協(xié)助執(zhí)法的情 況，與繁重的執(zhí)法任務(wù)不相匹配。第二，執(zhí)法隊(duì)伍機(jī)關(guān)化。按 照執(zhí)法重心下移原則， 行政執(zhí)法專項(xiàng)編制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)用于執(zhí)法一 線，但許多地方將執(zhí)法人員大部分放在了機(jī)關(guān)科

10、室， 真正放在 一線執(zhí)法的可能只占人員的三分之一左右。 第三， 編制內(nèi)執(zhí)法 人員“貴族化”傾向。為了補(bǔ)充一線執(zhí)法力量的不足，外聘執(zhí)法 協(xié)管員的數(shù)量不斷擴(kuò)大， 在一些地方執(zhí)法協(xié)管員的數(shù)量甚至是 編制內(nèi)執(zhí)法人員的九至十倍， 執(zhí)法協(xié)管員在一線執(zhí)法， 編制內(nèi) 執(zhí)法人員只負(fù)責(zé)簽字蓋章，出現(xiàn)“貴族化”現(xiàn)象。第四，執(zhí)法人 員身份和來源多元。 從身份看， 執(zhí)法人員有行政編與事業(yè)編的 區(qū)分，也有大量執(zhí)法協(xié)管員，如何配備和規(guī)范仍有待于明確； 從來源看， 執(zhí)法人員來自不同領(lǐng)域， 往往沒有接受過專業(yè)知識 學(xué)習(xí)和培訓(xùn)， 缺乏實(shí)際執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)， 有的無法勝任專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí) 法工作。三、繼續(xù)推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革的建議 多年來的實(shí)

11、踐表明， 各地的綜合執(zhí)法改革在不同程度上解 決了現(xiàn)行執(zhí)法體制存在的問題， 取得了明顯成效， 符合改革的 方向， 應(yīng)當(dāng)充分肯定， 同時(shí)也要不斷總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)， 解決面 臨的問題。 繼續(xù)推進(jìn)改革。 總的思路是， 將綜合執(zhí)法放到深化 行政體制改革和建設(shè)法治政府的大背景下， 進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃， 整 合執(zhí)法資源， 界定綜合執(zhí)法職責(zé)范圍， 理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與有 關(guān)部門關(guān)系?？晒┻x擇的對策建議有：（一）結(jié)合大部門制整合執(zhí)法資源 盡管綜合執(zhí)法解決了原執(zhí)法體制存在的不少問題和矛盾， 但也出現(xiàn)了一些新的問題， 如綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與有關(guān)職能部門之 間出現(xiàn)的新的職責(zé)交叉和協(xié)調(diào)困難等問題， 說明單靠綜合執(zhí)法 并不能完全解決問題

12、， 而需要結(jié)合其他改革整體推進(jìn)。 實(shí)踐經(jīng) 驗(yàn)表明，大部門制下的部門管理領(lǐng)域與部門執(zhí)法領(lǐng)域直接對 應(yīng)，有利于實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一。 在大部門設(shè)置科學(xué)合理的前提 下，大部門內(nèi)的綜合執(zhí)法將分別覆蓋相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域， 如果將各 部門的綜合執(zhí)法放在大部門制下運(yùn)行， 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位和 運(yùn)行問題，與有關(guān)職能部門的關(guān)系問題等， 也會隨之自然解決。因此， 建議綜合執(zhí)法要與大部門制改革相結(jié)合， 在大部門體制 下明確哪些執(zhí)法職能是可以有機(jī)統(tǒng)一的， 可綜合的， 從而確定 綜合執(zhí)法的范圍， 整合執(zhí)法資源。 具體來說，對于各個(gè)部門 （系 統(tǒng)） 內(nèi)的多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)或多支執(zhí)法隊(duì)伍， 可借鑒文化、 交通等 部門（系統(tǒng)）改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)

13、，應(yīng)盡可能整合執(zhí)法資源，歸并 一個(gè)， 實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)的綜合執(zhí)法； 對于跨領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)交叉等 問題， 除了已開展試點(diǎn)的領(lǐng)域外， 原則上可不再設(shè)跨領(lǐng)域的綜 合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 主要通過結(jié)合大部門制改革整合執(zhí)法資源、 聯(lián)合 執(zhí)法、 明確部門職責(zé)分工、 建立部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制等途徑逐 步解決。（二）合理界定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍 這是綜合執(zhí)法能否有效運(yùn)行、 取得實(shí)效的基礎(chǔ)。 根據(jù)改革 試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和共識， 實(shí)行綜合執(zhí)法， 能綜合的應(yīng)盡量綜合， 不 能綜合的不必強(qiáng)求， 關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職 責(zé)范圍。 為了避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的職責(zé)交叉，可考慮按照以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量和取舍執(zhí)法事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)： 一是執(zhí)

14、法的 專業(yè)程度，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)不適合劃轉(zhuǎn)；二是金融、 海關(guān)、 國稅等實(shí)行垂直管理部門的職責(zé)不能劃轉(zhuǎn)， 屬于地方政 府工作部門的職責(zé)可以劃轉(zhuǎn)； 三是是否屬于剩余職責(zé)， 任何政 府部門都有自己基本的、 固有的職責(zé)， 這種職責(zé)不能劃轉(zhuǎn)， 否 則該部門就失去了存在的必要， 剩余職責(zé)是政府部門除基本職 責(zé)之外的其他職責(zé)， 這種職責(zé)可以劃轉(zhuǎn)； 四是是否屬于專屬執(zhí) 法權(quán)，專屬執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定由某行政機(jī)關(guān)行使而不得 由其他行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)法權(quán)， 例如公安機(jī)關(guān)對人身自由的處 罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)、 稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收強(qiáng)制征管權(quán)等。 只有科學(xué)界定 綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍， 才能避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理事項(xiàng)過于寬 泛，陷

15、入“小馬拉大車”的被動局面，更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法的作 用。（三）強(qiáng)化綜合執(zhí)法的屬地化管理 為了從體制上解決多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題， 應(yīng)當(dāng)按照執(zhí) 法重心下移的原則，強(qiáng)化地方屬地化管理，主要在市、縣、區(qū) 設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)一負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法工作， 明確地 方執(zhí)法責(zé)任， 上級行業(yè)部門可對下級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動進(jìn)行 指導(dǎo)和監(jiān)督， 但不應(yīng)替代下級機(jī)構(gòu)執(zhí)法。 特別是城管綜合執(zhí)法， 由于跨領(lǐng)域跨部門組建， 涉及諸多城市管理領(lǐng)域， 加上各地城 管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能范圍有的多有的少， 存在很大差異， 情況比 較特殊， 難以確定哪個(gè)中央或省級部門為對口管理部門， 更需 堅(jiān)持地方屬地化管理； 為了規(guī)范城管執(zhí)法起見， 與城管業(yè)務(wù)聯(lián) 系密切的城建、 工商、 公安等上級職能部門， 可對城管綜合執(zhí) 法給予相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。（四）建立規(guī)范的公務(wù)合作制度 按照決策與執(zhí)行相對分離的原則， 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要承接 職能部門的執(zhí)法職能和權(quán)限， 與相關(guān)職能部門之間有著密不可 分的工作關(guān)系。 處理好綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門的關(guān)系， 需要 在明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)的基礎(chǔ)上， 建立起全面而規(guī) 范的公務(wù)合作制度。 主要包括： 規(guī)劃編制合議制度、 信息與資 源共享制度、 聯(lián)合執(zhí)法制度、 行政協(xié)調(diào)制度、 行政協(xié)助制度等， 加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)配合， 及時(shí)解決共同面臨的問題。 在現(xiàn)行 法律中， 上述制度只有零散規(guī)定。 因此