行政機關內部法律關聯(lián)研究

1、行政機關內部法律關聯(lián)研究我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，且這個轉型期還 將持續(xù)很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結 構轉變過程中，社會主體的多元化將導致利益的多元化，加 之社會主體權利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且 糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使 得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解 決糾紛機制因 直接、快捷、專業(yè)性強、成本較低 ”等優(yōu)點逐 漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機 制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪 等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多 種形式中，行政機關的內部糾紛占了很大

2、一部分。我國行政 機關機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關系和行政機關 之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這 兩種行政糾紛入手，對行政機關的內部法律關系進行梳理， 以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系剖析行政機關的內部法律關系，首先要先界定行政機關 內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬 機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關 組織、指揮、協(xié)調、監(jiān)督等行為。行政法學界對于行政機構 內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說， 其理由是：內部行為只影響政府內部，其得失問題，通過 承擔內部行政紀律處分的

3、方式解決，不在行政訴訟之列，不 屬于行政行為的范疇；內部行為是基于行政隸屬關系而 為，內部隸屬關系不是法律關系，而是組織關系。另一種是 肯定說，稱其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也 是為法律所規(guī)定的，因此是產生法律效果的行為。筆者認同 否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為 其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的，對于不宜由 司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱其為 行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內部行政行為。根據(jù)行為的性質也可以把行政機關內部行為分為兩類： 第一類是工作性質的，如上級機關對下級機關或行政首長對 所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批

4、復等，以及行 政機關的內部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質 的，指行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工 資、福利待遇等。第一類內部行為由于不涉及具體相對人的 權益，行政機關之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接 利害關系，故不能稱為行政行為。第二類內部行為則不同， 它直接涉及國家公務員的權益，公務員在其實施具體行政行 為時，它完全是代表行政機關而為，是行政機關的化身，而 在行政機關對其實施監(jiān)督任免、考核、調動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機關的相對一方，與行政機 關發(fā)生法律關系。這類法律關系介于第一類內部行政法律關 系與外部行政法律關系之間，甚至更多的接近于外部行

5、政法 律關系，例如行政機關辭退、開除公務員，給其人身權、財 產權導致的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種 職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內部人事管理行為 和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關公民的合法權 益，只不過作為內部管理關系的對象是具有特殊身份的公務 員。因為行政機構內部勞動人事爭議中的主體是行政機關和 公務員。因此，行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系主 要是行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛關系。12關于行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛的處理，目 前公務員法只規(guī)定了可以復核和申訴。我國行訴法第 條第三款規(guī)定，人民法院不受理行政機關對行政機關工作人 員的獎懲、任免等決

6、定提起的訴訟。但如果這類行政行為影 響公務員作為公民的基本權利，人民法院應該受理。即行政 機關對內部勞動人事糾紛的處理結果只要不涉及相對人作 為公民的基本權利和地位，相對人就不能向法院請求司法救 濟。法律面前人人平等。公務員不能因為其雙重的身份而否 定其作為普通公民所享有的權利。為受到某些內部行政行為 侵害的公務員提供司法救濟是平等原則的要求。對行政行為 的研究著眼于對外部相對人的合法權益進行司法救濟，對內 部行為的研究則應當著眼于對公務員的合法權益進行司法 保障。傳統(tǒng)的行政訴訟理論著重于對外部相對人進行司法救 濟的研究，而對于同樣具有公民身份的公務員權利的司法保 障則較少論及。事實上，公民經

7、法律程序進入國家公務員隊 伍以后，其原來的身份及其法律地位并不因此而喪失；公務 員無論擔任多高的行政職務，他仍然不失為一個公民，其作 為公民的法律權利義務依然存在。目前，部分行政法學者也 認識到內部行政法律關系中，如果行政機關的內部管理行為 涉及到工作人員的基本權利，嚴重損害公務員的權益，應該 被納入行政訴訟的范圍。對公務員實施開除或辭退等有關公 務員基礎身份的處分，對被處分人的權益構成極大的影響， 這類行政行為也應當接受司法審查。將行政機關的部分內部 行為納入行政訴訟受案范圍，很有必要。二、行政機關之間的糾紛解決中的法律關系行政機關之間的糾紛主要表現(xiàn)為權限沖突。我國行政法 律體系本不是很完善

8、，行政機關的權限與職責規(guī)定有的非常 籠統(tǒng)、不明確，有的相互矛盾、不嚴謹，有的甚至沒有規(guī)定， 導致行政執(zhí)法體系比較混亂，加上行政執(zhí)法人員的素質參差 不齊，實踐中發(fā)生權限爭議便屢見不鮮。行政機關之間的權力爭議既可能發(fā)生在國務院的各部 委之間或同一地方政府的不同部門之間；也可能發(fā)生在不同 地方但同級別政府的不同部門之間；還可能發(fā)生在上級政府 部門與下級政府或下級政府部門之間；甚至可能發(fā)生在國務 院與地方政府之間以及上下級地方政府之間。這些爭議既包 括積極的權力爭議，即主張只有自己或與自己同性質的機關 才有某項權力，而否認對方有某項權力；也包括消極的權力 爭議，即否認自己具有某項權力（這種權力可能難以

9、帶來利益 卻徒添責任），現(xiàn)實中部門之間的許多 踢皮球”現(xiàn)象就屬于這 種權力爭議。發(fā)生在行政機關之間的這些爭議不僅可能導致 行政系統(tǒng)內部的糾紛，而且往往使行政決定之間互相矛盾， 直接影響行政相對人的權益。有些權力爭議雖不直接影響相 對人的權益，卻直接影響公共利益。我國行政機關之間權限爭議現(xiàn)象的大量存在導致行政系統(tǒng)內部糾紛不斷，影響行政機關的威信和行政相對人的權 益。目前，由于缺乏制度化、規(guī)范化的解決渠道，這些爭議 難以及時有效的解決。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對行政機關之間尤 其是各級政府部門之間的權力分割并不明確，對爭議的解決 機制更是涉及甚少。憲法、國務院組織法、地方各級 人民代表大會和地方各級人民政

10、府組織法、民族區(qū)域自治法以及兩個特別行政區(qū)基本法等，只是粗線條地規(guī)定 了各級政府的職責權力，對政府各部門的權力并未涉及，對 部門之間、部門與下級政府之間權力爭議的解決機制、機構和程序等少有規(guī)定。相關的條文只有：立法法第86條，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的 規(guī)定不一致時，由國務院裁決?！敝劣跔幾h機關如何申請裁決、 國務院裁決程序如何、有無時限規(guī)定等沒有明確。在行政實踐中，行政機關之間權限爭議主要有一下幾種 解決方式：一、由爭議機關的共同上級行政機關解決，以前 一般由各級政府辦公廳或監(jiān)察機關等協(xié)調解決，必要時由行 政首長出面解決，現(xiàn)在主要由各級政府的法制辦具體承辦或 協(xié)調解

11、決。二、通過部門之間自行協(xié)調解決。我國各級政府 尤其是國務院，成立了大量的部際協(xié)調組織，這種協(xié)調組織 主要是協(xié)商處理 齊抓共管事項”，同時也協(xié)商解決部門之間 的權限爭議。目前，這兩種解決方式由于制度化、規(guī)范化嚴 重不足，既缺乏具體的法律法規(guī)依據(jù)，又沒有相關的程序保 障，對權限爭議的解決往往不及時、缺乏權威性。除上述兩種解決方式外，還有一種間接地解決行政機關 權限爭議的方式，即行政訴訟。在法律對行政機關的權限有 明確規(guī)定的情形下，無權行政機關對行政相對人依有權行政 機關的行政決定所為的行為進行處罰或否定，或者有權行政 機關對行政相對人依無權行政機關的行政決定所為的行為 進行處罰或否定，就可能引發(fā)

12、權限爭議；通過行政相對人提 起撤銷之訴，法院經審理判決撤銷無權行政機關的行政決定 或維持有權行政機關的行政決定，這種權限爭議就被間接地 解決了。另外，對于消極的權限爭議，由行政相對人提起行 政不作為訴訟，也可以在一定程度上得到解決。不過，由于 我國不是判例法國家，法院對特定案件的判決不具有推而廣 之的效力，這些類型的行政訴訟難以成為常規(guī)的、有效的權 限爭議解決方式。況且，一旦發(fā)生相關行政機關主動介入引 發(fā)權限爭議的情形，按現(xiàn)行規(guī)定，法院就不能直接判決行政 機關之間的權限爭議，只能逐級上報至相關上級行政機關解 決權限爭議，然后才能就訟案作出判決。這樣將使案件久拖 不決，影響司法效率和相關權益的維護。因此，必須構建新 型的訴訟種類才有望解決。三、結語我國行政機構內部勞動人事爭議和行政機關之間權力 爭議現(xiàn)象的大量存在以及得不到及時有效解決的現(xiàn)狀，不僅 導致行政系統(tǒng)內部糾紛不斷，影響行政機關的威信，更為嚴 重的是，行政相對人的權益或公共利益常常成為行政機關之 間權力爭議的