否決一府兩院報告是喜是憂(2)

1、否決一府兩院報告是喜是憂 (2) 三、如何處理一府兩院的報告制度 由于憲法對一府兩院與人大之間的關(guān)系所作的不同規(guī)定，也 由于憲法賦予政府與兩院不同的職能，所以對報告工作制度 應(yīng)當(dāng)分別處理。 1. 政府報告工作的制度應(yīng)予規(guī)范化 政府向人大及其常委會報告工作的制度有充分的憲法依據(jù)， 也有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，?yīng)予保留并進一步規(guī)范化。理由是：第 一，行政權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的特點是首長負責(zé)制。由于實行首 長負責(zé)制，同時基于職權(quán)與責(zé)任相對應(yīng)的原則，首長應(yīng)當(dāng)向 人民代表大會報告工作，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)報告不被通過的法律責(zé) 任。第二，就上下級關(guān)系而言， 行政機關(guān)實行上下級隸屬制， 上級機關(guān)可以對下級機關(guān)的工作下達命令甚至代行其

2、工作。 所以首長應(yīng)對下級機關(guān)的工作承擔(dān)責(zé)任。第三，行政權(quán)本身 的主動性使得它有較大的危害社會的可能，所以人大必須加 強對政府的監(jiān)督，政府向人大報告工作理所當(dāng)然。 我們面臨的任務(wù)是如何進一步規(guī)范這一制度，特別是要確定 否定的法律后果。對此，我們提出如下設(shè)想。第一，關(guān)于常 委會否決政府工作報告的處理方法。第一個事例中，人大常 委會在未通過報告的同時作出了相應(yīng)的決定，要求重新修改 報告或者改進工作，并繼續(xù)報告。第二個事例情況不清楚。 這兩個否決工作報告都是由人大常委會作出的，都是對某一 （方面）具體的工作不滿意因而沒有批準報告。人大常委會 行使監(jiān)督職權(quán)是在人民代表大會閉會期間進行的，一般來說 是對政

3、府日常工作進行經(jīng)常性監(jiān)督，一般處于政府實施行政 事務(wù)過程之中。對于此類工作報告不滿意并不批準的，由審 議報告的常委會作出責(zé)令修改報告、改進工作并繼續(xù)報告的 處理是可行的。我們認為這種處理方式可以在今后的立法中 明確規(guī)定下來。當(dāng)然，人大常委會否決政府工作報告后作出 的處理措施應(yīng)當(dāng)與憲法、法律的授權(quán)一致。至于設(shè)定法律責(zé) 任，立法時可以考慮規(guī)定：人大常委會根據(jù)否決工作報告的 具體情況，包括否決報告的次數(shù)、存在問題的嚴重性程度、 造成后果的影響大小、整改措施的方案和解決問題的實際行 動、外在的干擾等綜合因素作出不同的責(zé)任設(shè)置。比如，常 委會可以向人大會議報告，建議人大質(zhì)詢和提出罷免案；對 于嚴重的行為

4、建議人大提出彈劾等。這樣既考慮了實際情況 不，又能有效地追究失職者的責(zé)任，將政治責(zé)任追究納入法 律的軌道。 第二，關(guān)于人民代表大會否決政府工作報告的處理方法。雖 然至今尚未出現(xiàn)一年一次的全國人大會議否決國務(wù)院政府 工作報告的情況，但是立法應(yīng)當(dāng)預(yù)見到這種可能。顯然，人 大不通過政府工作報告的后果要比常委會不通過工作報告 嚴重得多。采取的對策措施也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。我們認為，代 表大會開會期間的事務(wù)較多，代表們可能受到的影響因素也 難以估計。即使大多數(shù)人作出的決定也可能是不理智甚至是 不妥當(dāng)?shù)?。為了防止否決工作報告權(quán)力運行的無序性和可能 導(dǎo)致的濫用自由裁量權(quán)，今后立法時應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定哪些情況 下可以否決

5、工作報告。否決工作報告后，如何處理未被通過 的工作報告？能否如同事例三、四中由人大或者人大主席團 作出決定，繼續(xù)向常委會報告，由常委會審議，向下一屆人 大會議報告？我們認為這樣做不妥當(dāng)，一般來說沒有必要。 因為一年一度的政府工作報告內(nèi)容主要包括兩部分。一部分 是對過去一年工作的總結(jié)，對于這部分內(nèi)容，繼續(xù)報告不再 具有實質(zhì)性意義。除非是工作作得確實不錯，僅僅因為寫報 告的水平和質(zhì)量問題有可能和有必要改寫報告的（當(dāng)然這并 不表明書面資料的工作報告由于寫作水平低下不需要承擔(dān) 責(zé)任），才有可能和有必要作出繼續(xù)審議的處理措施。一年 一度的工作報告中另一部分內(nèi)容是下一年度甚至五年計劃 和十年規(guī)劃的工作安排

6、和設(shè)想。我們認為如果僅僅是代表們 對政府工作報告中的設(shè)想和未來工作打算等內(nèi)容不滿意，一 般不會也沒有必要作出否決工作報告的決定，因為政府不可 能對于未來的一切工作安排得周到完美，人民代表大會的重 要任務(wù)之一是要靠代表們共同出主意想辦法安排未來的工 作?？梢妼τ趫蟾娌粷M意主要是對過去工作情況的不滿意。 代議民主制決定了即使議會的判斷是失誤的甚至是不理智 的，責(zé)任者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這是政治責(zé)任的特點。正如我 國臺灣學(xué)者薩孟武指出的，就政治上的責(zé)任而言，行政是否 合理法律上沒有任何標(biāo)準，在民主制度下以公意為衡量標(biāo)準， 公意認為是就是，公意認為非就非，而表示公意的，直接為 人民，間接為議會， 所以政府

7、對人民或議會負政治責(zé)任。 （注： 薩孟武：政治學(xué)，三民書局 1986 年版，第 160 頁。）當(dāng)然 這也過于強調(diào)政治責(zé)任的隨意性。我們認為，考慮到代議制 下民主的間接性特征，應(yīng)當(dāng)立法對政治責(zé)任作出相應(yīng)的規(guī)范。 在這種情況下，將來立法可以設(shè)置兩條責(zé)任途徑：一是人大 在作出否決工作報告時，同時對政府首長提出罷免的議案， 交人民代表大會表決。根據(jù)表決結(jié)果再作出其他相應(yīng)的決定。 二是規(guī)定政府首長應(yīng)當(dāng)提出辭職，人大進行表決。當(dāng)然，嚴 重失職者還應(yīng)當(dāng)設(shè)置彈劾制。 2. 關(guān)于檢察機關(guān)報告工作的制度 由于檢察機關(guān)的工作是“行動多于裁判”的，檢察機關(guān) 的積極作為權(quán)力足以對社會構(gòu)成可能的危害，檢察機關(guān)的消 極不作

8、為又可能造成法制的空轉(zhuǎn)乃至崩潰。因此，人大應(yīng)當(dāng) 加強對檢察院的監(jiān)控，檢察院向人大報告工作的制度構(gòu)想具 有合理性。但是我國目前檢察院的橫向領(lǐng)導(dǎo)體制卻無法實行 真正的檢察長負責(zé)制度； （注：根據(jù)憲法和檢察院組 織法規(guī)定，現(xiàn)行檢察院實行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即對本級人大及 其常委會負責(zé)并報告工作（ 檢察院組織法規(guī)定是“報告 工作”），受上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)。但實際上決定性的領(lǐng)導(dǎo)體制是 以橫向為主。 ）要對下級檢察院缺乏實際控制權(quán)力的檢察長 承擔(dān)全局性的工作責(zé)任是不合理的，也無法達到制度設(shè)計者 的目的。因此，筆者建議首先改革檢察院領(lǐng)導(dǎo)體制，將現(xiàn)行 橫向領(lǐng)導(dǎo)體制改為縱向領(lǐng)導(dǎo)體制，將檢察院統(tǒng)一由最高檢察 院領(lǐng)導(dǎo)，實行“準

9、軍事”制度。在這方面，前蘇聯(lián)以及我國 古代有豐富的文化傳統(tǒng)可繼承。在實行檢察制度改革的基礎(chǔ) 上進一步完善向人大報告工作的制度。 3. 法院報告工作的做法應(yīng)當(dāng)堅決停止 法院報告工作的做法之所以必須停止，除了上述憲法上的理 由外，在法理上尚有如下理由。 第一，責(zé)任形式與法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)的矛盾 行政機關(guān)是高度集權(quán)的，舍此不能完成行政職能，法院則不 然。法院的結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)高度分散的依法裁判的法官的工作 需要，集權(quán)構(gòu)成是對司法公正的最大威脅。因此，法院內(nèi)部 體系實行獨立工作與獨立責(zé)任的原則，這是世界各國的通例。 院長作為行政首腦，只應(yīng)對法院的行政事務(wù)負責(zé)，他不應(yīng)也 無法對具體審判工作負責(zé)。因為既然具體案件的

10、審判權(quán)由主 審法官行使， 責(zé)任也理應(yīng)由他自己承擔(dān)。 （注： 在現(xiàn)代國家， 審判責(zé)任是豁免的， 即在法官盡職的前提下， 允許法官出錯， 因為法官非神。裁判的基礎(chǔ)在于對事實的認定，而在事實不 明的條件下一定要裁判，就難免出錯?；砻鈱徟胸?zé)任的目的 在于放手讓法官依法裁判。至于法官在審判中故意枉法裁判， 那是刑事責(zé)任或公務(wù)責(zé)任，而非審判責(zé)任。此類責(zé)任則更應(yīng) 由法官自己承擔(dān)，而不能“株連”院長。）人民代表大會不 通過法院工作報告，表明代表機關(guān)對法院整體工作不滿意， 這種評價的對象是每個法官工作的整體印象。造成這種結(jié)果 的原因是多元的，絕大多數(shù)原因并非法院院長所能左右得了 的。據(jù)此，要院長負責(zé)不但是不公正

11、的，而且也無法達到設(shè) 立報告制度的目的。有人可能會說，不通過報告表明院長領(lǐng) 導(dǎo)不力，這或許有些道理。但是不要忘了，院長權(quán)力有限。 如果院長作為法官裁判不公，或作為院長領(lǐng)導(dǎo)不力，可對他 提出罷免案甚至彈劾案，（注：我國目前無法官彈劾制度， 這是立法上的疏漏。法官彈劾制是大多數(shù)國家實行的制度。 有人說，有了罷免制，何必又設(shè)立彈劾制。這種看法看似有 理，其實不然。罷免只涉及職位之存在，而彈劾關(guān)乎罪與非 罪。）這才有效且公正。 從法院上下級組織形態(tài)來看，也不適宜實行報告制度。法院 內(nèi)部不實行隸屬制而是實行審級制，法院由同級人大選舉產(chǎn) 生，上級法院無法也不應(yīng)該干涉下級法院的審判（審級及審 判監(jiān)督是例外，

12、但那是針對個案）。法院院長報告的是全局 性的工作。就最高法院院長來說，他的報告包括了全國各級 法院的工作，高級、中級法院也有類似的情況。這就十分明 顯：下級法院并不對上級法院負責(zé)，而出了問題卻要上級法 院院長承擔(dān)，這是明顯不公的，且也達不到制度設(shè)計的目的。 第二，責(zé)任形式與法治國家里司法功能的矛盾 依現(xiàn)存司法體制，法院院長向人大報告工作的制度不但無法 達到設(shè)置報告制度的目的，而且會將法院改革引向歧途。因 為法院院長為贏得人大代表的贊成票，必然會強化對法官工 作的干預(yù)，這必然會進一步強化法院的行政化趨勢。這包括 兩方面：一是法院院長的行政首長化，法官成為院長的辦事 員；二是上級法院成為下級法院的

13、行政領(lǐng)導(dǎo)，使審級制度虛 化。眾所周知，司法獨立的實質(zhì)是法官獨立，在法律問題上 應(yīng)當(dāng)由法官說了算，這是法治國家的重要特征。歷史，特別 是人治國的歷史教訓(xùn)告訴我們，法官自主地位的喪失必然帶 來法治無法建立，甚至是國家的災(zāi)難。因此，我國法院體制 改革的重要任務(wù)是根治組織行政化的積弊。而報告制度一旦 真的起作用，其結(jié)果正好與法院改革的目標(biāo)相反。 第三，在法官評價之外再設(shè)一高于法官的評價權(quán)威的做法可 慮 如前所述，在法律問題上，法官應(yīng)當(dāng)有最終權(quán)威，那不僅是 因為現(xiàn)代憲法賦予了這一權(quán)威，也因為法官具有專業(yè)優(yōu)勢。 法官群體受到專門的規(guī)范與觀念的訓(xùn)練。同時司法評判并不 存在一個“絕對正確”的結(jié)果，判決只是法律

14、所許可的眾多 “可能正確”的判決中的一個；而且訴訟雙方對正確判決與 否的評價在大多數(shù)情況下是對立的，甚至許多情況下由于雙 方從各自利益、情感出發(fā)對判決有過高的企求，因而雙方都 對判決不滿?？梢韵嘈牛词乖谒痉ㄝ^清明的國家，有涉訟 經(jīng)驗的人大部分都會對法官裁判不滿。所以法院裁判的最終 性是法院權(quán)威的保障，如果在司法權(quán)威之上再增加一個權(quán)威， 必然在整體上損害司法權(quán)威。另外，我國的人大代表除基層 以外，絕大部分為官員兼任，人大評價權(quán)威高于司法權(quán)威的 做法起碼使人們對行政訴訟及其它官民訴訟的公正性產(chǎn)生 懷疑。 應(yīng)當(dāng)指出，由于腐敗難以遏制，由于人們對司法在反腐敗中 的期望，由于對司法腐敗的批評之聲日甚，目前的司法改革 呈現(xiàn)出嚴重的情緒化傾向，其主要表現(xiàn)之一就是一味強調(diào)對 法院的監(jiān)督，特別是人大對法院的“個案監(jiān)督” 。這種做法 不但與憲法規(guī)定的法院獨立審判的原則不符，也與人們實現(xiàn) 司法公正的初衷相悖。沈陽市人大否決法院報告的行為表現(xiàn) 了人大對法院工作的關(guān)心，表明人大代表參政議政意識的增 強，對法院工作也