權(quán)力租金不可能因代建制而避免一

1、“權(quán)力租金 ”不可能因 “代建制”而避免(一) 我國政府采購法實施以來，國內(nèi)公共采購領(lǐng)域里又冒出來一個新 名詞“代建制 ”。所謂“代建制 ”，即采購人利用國家非經(jīng)營性政府投資， 委托以營利為目的的招標(biāo)公司，選擇專業(yè)化的項目建設(shè)單位負責(zé)落實 國家投資的建設(shè)項目實施，管理項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后 移交給使用單位。近兩年，北京、重慶、深圳等許多城市都在普遍推 廣這種制度。我們看到不少御用專家在眾多的行業(yè)媒體上頻頻談?wù)?“代 建制”的意義及其重要性，卻從未發(fā)現(xiàn)有人站出來說，這種制度必須納 入到我國政府采購法制軌道。有關(guān)專家稱，通過 “代建制”可以避免 “權(quán) 力租金 ”，可以建立投融資體制的約束

2、機制，避免我國過去投資體制概 算超估算、預(yù)算超概算、 決算超預(yù)算的 “三超”現(xiàn)象，避免政府部門獨掌 勘探、設(shè)計和施工的招投標(biāo)以及物料采購大權(quán)，為權(quán)力尋租留下了空 間。筆者認為， “代建制 ”缺乏有效的法律依據(jù)， 其實質(zhì)就是在規(guī)避我國 政府采購法的調(diào)整，壓抑政府采購制度的普遍推行。而且這種制 度并不能避免、克服 “權(quán)力租金 ”現(xiàn)象的發(fā)生，也不可能消除腐敗現(xiàn)象。 首先，我們從“代建制”的構(gòu)成要素來分析。 不論從是采購主體、 資金來 源、還是采購對象來看， “代建制 ”項目都屬于我國政府采購法所規(guī) 范的內(nèi)容，屬于現(xiàn)行的政府采購法效力范圍。 因為“代建制 ”采購項目的 資金來源于非經(jīng)營性政府投資，大部

3、分出自于國家財政。所謂非經(jīng)營 性政府投資項目一般是指政府投資占項目總投資60%以上的公益性建設(shè)項目，主要包括： (1)黨政工團、人大政協(xié)、公檢法司、人民團體機 關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育中心等。 (2)科教文衛(wèi)體、民政及社會福 利等社會事業(yè)項目。 (3)看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、 審判用房、 技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施。 (4)環(huán)境保護、市政道路、水利設(shè)施、風(fēng)沙 治理等公用事業(yè)項目。 (5)其他公用事業(yè)項目。筆者認為，根據(jù)現(xiàn)行的 政府采購法律制度，判斷采購項目是否屬于政府采購法所規(guī)范內(nèi)容， 主要有這樣幾個要素， 其一是采購資金來源， 必須是國家財政性資金， 必須達到國家規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)； 其二

4、是采購人， 必須是各級國家機關(guān)、 事業(yè)單位、 團體組織； 其三是集中采購目錄中的采購對象， 包括貨物、 工程和服務(wù)這三大類。凡是符合前述三方面的要素，又不存在法律除 外規(guī)定的情況下， 都不得規(guī)避政府采購法的調(diào)整。 我們從 “代建制”項目 的實施主體、采購資金、采購方式、采購對象等內(nèi)容，結(jié)合現(xiàn)行法律 對于政府采購的構(gòu)成要件來看，兩者之間均能夠相互對應(yīng)。自 2003 年 1月1日開始，我國各級國家機關(guān)、 事業(yè)單位和團體組織利用國家財政 資金，對采購資金限額標(biāo)準(zhǔn)以上納入集中采購目錄以內(nèi)的貨物、工程 和服務(wù)，都必須進入政府集中采購，也就是由各級政府專門建立的政 府采購中心通過公開招標(biāo)或者其它采購方式進

5、行集中統(tǒng)一采購，這些 集中采購執(zhí)行機構(gòu)均為事業(yè)性單位，與民營的招標(biāo)公司所不同的是， 他們不是以獲取高額利潤為目的。在實施政府采購制度之前，我國的 公共采購模式一直是分散采購，也就是由需要獲取貨物、工程和服務(wù) 以及公用事業(yè)的單位自行采購，采購人又稱為業(yè)主，凡是涉及到公共 利益、公用事業(yè)、公共安全的公共采購項目，尤其是國家重大建設(shè)項 目所需要的貨物、工程和服務(wù)，不論采購資金是否來源于國家財政， 都必須通過各級計劃部門立項、審批，然后由相關(guān)行業(yè)的各級國家機 關(guān)、事業(yè)單位、團體組織負責(zé)落實，具體實施。為了與國際上的政府 采購法律制度接軌， 我國政府采購法 建立了集中統(tǒng)一的采購制度。 其次， “代建制

6、”不能避免 “權(quán)力租金 ”。從各地普遍推行 “代建制 ”來看， 現(xiàn)階段很少將 “代建制 ”項目納入到各地的政府采購中心通過公開透明、 充分競爭、集中采購的方式進行。 因此，“代建制 ”不能避免 “權(quán)力租金 ”。 理由是：其一，采購人可以從以營利為目的的招標(biāo)公司手中獲得 “權(quán)力 租金 ”。作為設(shè)租人的權(quán)力主體所掌握控制的資源非常有限， 同樣道理， 作為尋租人的招標(biāo)公司想獲得國家巨額投資的采購代理任務(wù)非常難得， 機會概率很少，尤其是在中介機構(gòu)招標(biāo)公司競爭如林的情況下，只有 通過尋租才能夠獲得巨額的代理費用。 在有限資源、 有限競爭的情況， “權(quán)力租金 ”必然能夠得到高額利潤。其二，直接從供應(yīng)商手中

7、獲得 “權(quán) 利租金 ”。從近兩年的情況來看， “代建制 ”項目往往為個別供應(yīng)商從權(quán) 力主體手中獲得，不通過權(quán)威媒體公開披露采購信息，采購人直接將 手中的項目委托給信得過的供應(yīng)商。面對有限的資源，在供應(yīng)商競爭 如林的世界，只有與設(shè)租人進行 “權(quán)力租金 ”的交易，才能夠獲得壟斷利 潤。其三，通過 “橋梁”獲得巨額 “權(quán)力租金 ”。招標(biāo)公司往往是設(shè)租人與 尋租人的 “橋梁”，只要招標(biāo)公司有機會介入 “代建制 ”項目的代理， 就能 夠輕而易舉地為尋租人供應(yīng)商與設(shè)租人權(quán)力主體牽上線，搭上橋，通 過直接或間接方式獲取不等額的 “權(quán)力租金 ”。其四，通過中標(biāo)供應(yīng)商與 落標(biāo)供應(yīng)商之間的標(biāo)價差獲得 “權(quán)力租金 ”。依照我國現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)法， 不論是公開招標(biāo)還是邀請招標(biāo)，結(jié)果均在招標(biāo)公司的控制之下。雖然 采購人或招標(biāo)公司不直接確定由誰來中標(biāo)，但可以通過法律制度的缺 陷，通過評標(biāo)委員會推薦中標(biāo)供應(yīng)商，而評標(biāo)委員會和專家是由招標(biāo) 公司臨時組建和聘請的，項目評審?fù)戤吘徒馍?，根?jù)招標(biāo)投標(biāo)法，評 標(biāo)方法可以綜合因素來評，通常是投標(biāo)報價最高的供應(yīng)商能夠中標(biāo)。 然后，招標(biāo)公司將報價最高的減掉報價最低的， 差價額就是 “權(quán)力租金 ”。 其五，將