基層計(jì)劃生育行政執(zhí)法現(xiàn)象原因看人權(quán)保障

1、基層計(jì)劃生育行政執(zhí)法現(xiàn)象原因看人權(quán)保障 基層計(jì)劃生育行政執(zhí)法現(xiàn)象原因看人權(quán)保障在公平、公正的善法的制度框架內(nèi)，依法行政才能保障人民權(quán)利不受侵害。有資料表明，在數(shù)以千計(jì)的法律法規(guī)中，屬行政執(zhí)法范疇的占了八成以上。更主要的是行政執(zhí)法具有明顯的侵益性特征。實(shí)踐中行政執(zhí)法出現(xiàn)執(zhí)法不作為、不按程序執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫用執(zhí)法權(quán)等侵害相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,行政執(zhí)法侵權(quán)占據(jù)行政侵權(quán)的主要部分。行政執(zhí)法隨時(shí)可能侵犯相對人的權(quán)利。無疑，要充分保障公民人權(quán)，就必須深入開展依法行政。盡管近年來依法行政工作取得了很大的成績，但是目前群眾抱怨過多、頗有微詞的依然是行政執(zhí)法問題，城管、計(jì)劃生育執(zhí)法就是明顯的一個(gè)例證。

2、多年來，計(jì)劃生育執(zhí)法過程中，的確有不盡如人意的地方，比如引起了廣泛批評、激化了干群矛盾的強(qiáng)制拆房、關(guān)押對象戶親人、強(qiáng)制引流產(chǎn)、強(qiáng)制收繳財(cái)物抵社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等，并由此催生了計(jì)劃生育“七不準(zhǔn)”的公布實(shí)施。在這些現(xiàn)象逐漸消失時(shí)，基層又出現(xiàn)了執(zhí)法人員收錢放生的違法現(xiàn)象。為什么計(jì)劃生育工作很難按照國家的法律政策要求和初衷來執(zhí)行呢？其真正原因是什么呢？是什么導(dǎo)致了基層行政執(zhí)法中這種違反國家政策、侵犯公民人權(quán)行為的出現(xiàn)？在許多有關(guān)基層計(jì)劃生育行政執(zhí)法問題的分析文章中，最常見的一個(gè)原因就是責(zé)基層工作人員的素質(zhì)不好。他們認(rèn)為政策是好的，只是執(zhí)行中走了樣，主要原因是基層人員素質(zhì)低。例如有文章說：“個(gè)別計(jì)劃生育行政執(zhí)法

3、人員法律意識(shí)淡薄，在工作中有法不依、弄虛作假、亂收費(fèi)、亂罰款、不按法律程序辦事，不用法律手段解決爭議和沖突，致使違法侵權(quán)的計(jì)劃生育具體行政行為時(shí)有發(fā)生。這些行為的存在，損害了政府形象和黨群關(guān)系，影響了計(jì)劃生育的正常開展，同時(shí)給計(jì)劃生育工作中的人權(quán)保護(hù)帶來了一定的消極影響。”但我想，有誰認(rèn)真的去考慮過政策為什么會(huì)走了樣，難道基層人員的素質(zhì)真的很低嗎？低到不知道怎樣是遵守政策，怎樣是違反了政策嗎？抑或是他們的素質(zhì)低到不知道違反政策要受行政處分甚或擔(dān)法律責(zé)任嗎？連最基本的遵法、守法以有利于自己最起碼可以不犯錯(cuò)誤都不知道的工作人員的素質(zhì)的確太可怕，指責(zé)當(dāng)然應(yīng)該。只是筆者在想：隨著我國人事制度的逐漸規(guī)范

4、化，無論如何，基層工作人員多少也是參加了錄用考試，闖過了幾道關(guān)才獲得了工作機(jī)會(huì)。雖說難免有個(gè)別人是靠關(guān)系的，但也是有硬杠杠（諸如大專學(xué)歷等）卡著的，也不是任人唯親，不論良莠與否都可以進(jìn)來的。既然如此，基層人員素質(zhì)太低以至于知法、執(zhí)法、犯法甚或連違法的后果都不知曉的可能性就排除在外。一般而言，人的行動(dòng)有兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)：一為名或利；一為職責(zé)所在，不得已。那末是什么讓他們知法而不守法、或者說是不嚴(yán)格的守法執(zhí)法的呢？是為名或利嗎？據(jù)我所了解，基層計(jì)劃生育工作人員的付出和收入極其不成比例。計(jì)劃生育執(zhí)法工作中的沖突是得罪人甚至是對于執(zhí)法人員有人身危險(xiǎn)的工作，如果說他們關(guān)押人員，扣押東西得到了好處，那就是：名是

5、罵名，利是那沒有保障的工資。至今為止，筆者家鄉(xiāng)的計(jì)劃生育基層工作人員的工資依然沒有保障。他們的其他福利待遇如“三?！薄拔灞！保ㄖT如住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等等）一律為零。而他們辛辛苦苦工作所應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬：工資還是要靠社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收來兌現(xiàn)，收上來就發(fā)工資，收不上撫養(yǎng)費(fèi)就拖欠、扣工資，甚至直接的懲罰就是：別來上班了，何時(shí)完成收款任務(wù)何時(shí)來上班。如果說為了保障自己的工資而采取強(qiáng)制執(zhí)法方式侵犯公民權(quán)利是為了利，那也不算是私欲過度膨脹導(dǎo)致的超出制度范圍的求利；至少，他們也是在保障自己獲得報(bào)酬、繼續(xù)工作的權(quán)利，或者說也是在保障自己為人子女、為人父母而必須對家庭承擔(dān)養(yǎng)家糊口的責(zé)任和義務(wù)的能力。這是

6、國家和社會(huì)沒有對他們盡到及時(shí)足額發(fā)放工資的義務(wù)、沒有保障他們的相關(guān)權(quán)利而導(dǎo)致的變相扭曲。當(dāng)然，這是激憤之辭，只是筆者的打抱不平之見。實(shí)際上，基層計(jì)生工作人員決沒有因?yàn)楣べY福利待遇等問題而故意去違法或變相執(zhí)行政策。相反，他們在誤解和低待遇的條件下，在巨大的壓力和責(zé)任重負(fù)下兢兢業(yè)業(yè)地工作，為開創(chuàng)我國計(jì)劃生育工作的新局面做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。迫使他們這樣做的，是依法行政的理念和要求與群眾強(qiáng)烈的生育意愿的矛盾，是沒有完善的具體可操作性的政策要求與錯(cuò)綜復(fù)雜的具體情況不相吻合產(chǎn)生的矛盾。一直以來，大眾傳媒、社會(huì)各界強(qiáng)調(diào)的是弱勢群體計(jì)劃生育對象戶的權(quán)益保障。但有誰去想過基層工作人員的權(quán)益該如何保障，包括給他

7、們一個(gè)清楚、明白、可行的執(zhí)法規(guī)范以保證他們不“簡單粗暴地執(zhí)法”？沒名沒利，他們?yōu)槭裁催@么粗暴的執(zhí)法以致于侵犯了公民人權(quán)呢？筆者認(rèn)為，唯一的解釋就是：職責(zé)所在，制度的不完善導(dǎo)致甚至是賦予了他們這樣做的必然性。為什么會(huì)產(chǎn)生政策執(zhí)行中的扭曲現(xiàn)象呢？筆者認(rèn)為：其一、依法行政、保障人權(quán)，最關(guān)鍵的不是執(zhí)行者的素質(zhì)，而是法律與制度的完善與性質(zhì)。即一部善法，是保障人權(quán)的基本前提。在這方面，筆者深深贊同關(guān)于善法、惡法的討論。當(dāng)然，這里的“善”，不僅僅指善、惡之善，也指完善之善。在前幾年，計(jì)劃生育是靠國家的行政強(qiáng)制力來推行的，即便是“計(jì)劃生育七不準(zhǔn)”，也是在作為內(nèi)部紀(jì)律使用多年后才解密的：即面向社會(huì)公開。而受到廣

8、泛批評的“計(jì)劃生育七不準(zhǔn)”所禁止的基層工作人員執(zhí)法行為也是在這一規(guī)定公布后使計(jì)劃生育基層人員成為矛頭所指、眾矢之的的。這其中，政府法令的頒布自然有著當(dāng)時(shí)國情的考慮，但也包含了政府對部門工作人員工作方式的態(tài)度和工作方式選擇的認(rèn)可度，至少是默許的?！皣夜矙?quán)力主體或政策制定者按照自己的價(jià)值觀或出于某些特殊的考慮，而不是按照公認(rèn)的公共政策基本原則，像公正、公眾利益至上、合法等原則去制定公共政策?！薄?】筆者認(rèn)為：我國計(jì)劃生育政策的最初頒布施行，應(yīng)該符合“出于特殊國情的考慮”這一假設(shè)。（由于筆者知識(shí)層次、社會(huì)地位所限，這個(gè)結(jié)論只能是我的推斷，因此稱為“假設(shè)”。）計(jì)劃生育工作方式為什么發(fā)生了轉(zhuǎn)變，是人

9、員素質(zhì)得到了突飛猛進(jìn)的提高嗎?實(shí)際情況并非如此。真正的原因是：其二是法律制度的安排，沒有給行政人員切實(shí)可行的執(zhí)法空間。基層計(jì)劃生育執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限中，沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，需要強(qiáng)制執(zhí)法的只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。這就有很多局限。例如，在公、檢、法、司、城管等部門和計(jì)生委的配合上是否有高效協(xié)同性。具體而言，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收盡管可以申請法院執(zhí)行，但依靠法院強(qiáng)制執(zhí)行，非基層執(zhí)法人員所能決定，一般要有縣計(jì)劃生育本篇論文.，感謝原作者！局統(tǒng)一決定，向法院上交法定費(fèi)用，辦齊手續(xù)后才可以實(shí)行。而上級下達(dá)收款任務(wù)又常常不考慮這些實(shí)際情況，不可能每次收款都等全縣統(tǒng)一的行動(dòng)。這無形中增加了征收的困難。又如，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征

10、收即使可以等待時(shí)機(jī)，而大月份計(jì)劃外孕婦的人流工作就沒有這么多時(shí)間和機(jī)會(huì)“暫緩”。法律規(guī)定是要做通工作讓她們自愿去做人流。想方設(shè)法要生孩子的人，能做的通工作嗎？在行政手段淡化和農(nóng)民法制觀念淡薄、生育愿望強(qiáng)烈的情況下，要讓他們自覺實(shí)行計(jì)劃生育還是很難的工作。何況，好多孕婦甚至“準(zhǔn)孕婦”根本就不在家，工作人員根本就沒有做思想工作的機(jī)會(huì)。所以，我們不能片面批評基層人員如何低素質(zhì)，如何粗暴簡單的工作，我們應(yīng)該考慮政策的現(xiàn)實(shí)可行性。這里，筆者請大家思考幾個(gè)問題：為什么計(jì)劃生育七不準(zhǔn)沒有在頒布之初就向社會(huì)公開？為什么引起群眾強(qiáng)烈不滿的粗暴簡單的計(jì)劃生育執(zhí)法案件中，幾乎沒有群眾勝訴的？因?yàn)橛?jì)劃生育推行之初，的

11、確是靠國家行政強(qiáng)制力來推行的。固然，這和當(dāng)時(shí)的國情有關(guān)，筆者不想加以評論。其三、財(cái)政投入不到位，導(dǎo)致行政執(zhí)法資源不足。西方政策實(shí)施途徑的兩大學(xué)派之一的組織理論學(xué)派的代表人物斯諾和特里林認(rèn)為“只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策，也才能知道它在執(zhí)行中是如何被調(diào)整和塑造的”。只有了解了基層計(jì)劃生育服務(wù)站是如何運(yùn)轉(zhuǎn)、工作的，我們才能解開計(jì)劃生育政策變形的真正原因。以計(jì)劃生育為例，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，基層計(jì)劃生育服務(wù)站屬于“全額撥款的事業(yè)單位”。從有關(guān)事業(yè)單位的定義及特點(diǎn)來看，基層計(jì)劃生育服務(wù)站也應(yīng)屬于享有全額財(cái)政撥款的公益性事業(yè)單位。國家法律明文規(guī)定，財(cái)政投入人均十元作為計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)。實(shí)際上

12、由于地方財(cái)政能力不足，在一些貧困縣里，基層計(jì)劃生育部門實(shí)際上處于自籌自支事業(yè)單位的境地，人員工資、辦公費(fèi)用以及其它一切費(fèi)用都是從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)里出。還有一些貧困縣，財(cái)政不僅不撥錢給計(jì)生部門，每年各計(jì)劃生育服務(wù)站至少還要上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾十萬元。一個(gè)沒有財(cái)政撥款收入、也沒有贏利性下屬單位的服務(wù)部門，如何有錢上交？基層計(jì)劃生育服務(wù)站因?yàn)榈貌坏劫Y金投入，而又要承擔(dān)數(shù)額不菲的上繳任務(wù)，為了單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，他們只有依靠社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收尋求生存空間。而由于有“計(jì)劃生育七不準(zhǔn)”、沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等種種限制，這就迫使計(jì)生部門去“放查放生”，出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”的局面。從政府的角度來說，經(jīng)費(fèi)再緊張也不應(yīng)該放生。而

13、基層現(xiàn)在的實(shí)際情況是：不僅僅是經(jīng)費(fèi)緊張，而是撥款幾乎為零，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。在某些地區(qū)，是這些“素質(zhì)低、執(zhí)法簡單粗暴的”基層人員在養(yǎng)活著計(jì)生辦！在保證著基層計(jì)生辦這一國家、政府舉辦的公益事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)！個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)，尤其是縣級領(lǐng)導(dǎo)一講話就說：嚴(yán)肅查處收錢放生等違法違紀(jì)行為，要如何處理某些素質(zhì)低的工作人員等等，但卻不說“我怎么沒、為什么沒有保證撥款到位”，只說財(cái)政緊張也不應(yīng)該放生，卻不說基層人員也要吃飯，也要養(yǎng)家；而且，緊張和零是兩個(gè)概念，是質(zhì)的飛躍和差別！我想作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣委書記總該懂得這一點(diǎn)？很多關(guān)于基層計(jì)生隊(duì)伍建設(shè)的文章說到隊(duì)伍建設(shè)建議時(shí)，大多是從對他們的要求入手，諸如：素質(zhì)高、懂業(yè)務(wù)等等，

14、很少有作者真正從關(guān)心基層計(jì)生隊(duì)伍的待遇和工作狀況哪怕是他們的工作權(quán)利的保證出發(fā)的。我想，某些人是否應(yīng)該深入基層去看看再發(fā)表言論、制定政策？！其四、利益激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制不健全，行政執(zhí)法違法責(zé)任過輕，使守法、違法的得失權(quán)衡失度。有人認(rèn)為是基層計(jì)生人員受利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致了收錢放生。而筆者認(rèn)為至少應(yīng)區(qū)別看待“基層計(jì)生人員”中所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級計(jì)生干部兩個(gè)不同的群體，籠統(tǒng)地說基層計(jì)生人員受利益驅(qū)動(dòng)收錢放生是不符合事實(shí)的。筆者認(rèn)為，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生干部來說，基本上是由于資金投入不到位所迫使的。因?yàn)樵谑斟X謀私和為此失去工作之間，他們更愿意守法保住工作。如果說村計(jì)生專干放查放生是利益驅(qū)動(dòng)，或許的確如此。因?yàn)榇寮墝８蓭缀鯖]有工資收入，一般每個(gè)月只有五十或六十元的補(bǔ)貼，又沒有退休、養(yǎng)老保障等，（筆者要強(qiáng)調(diào)的是，在有些縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生干部除了工資按照事業(yè)單位人員標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行外，也沒有任何福利待遇，包括現(xiàn)在農(nóng)民已經(jīng)有的醫(yī)療保障，他們都沒有。他們唯一所有的就是一個(gè)有名無實(shí)的事業(yè)身份，支撐著他們繼續(xù)工作的一個(gè)重要原因是寄希望于國家的機(jī)構(gòu)改革會(huì)給他們帶來曙光。）因此部分村計(jì)生專干，甚至村黨支部書記、村長等寧愿選擇丟掉這份“工作”（這也是他們受到的最重的處罰），也要包庇自己的至親超生或者收受錢物包庇他人。固然，有人認(rèn)為計(jì)劃外生育的