校方責任保險制度質(zhì)疑——兼論公立中小學(xué)學(xué)校事故國家賠償制度的構(gòu)建

1、校方責任保險制度質(zhì)疑兼論公立中小學(xué)學(xué)校事故國家賠償制度的構(gòu)建jiaoyuguanli2008年4月3日發(fā)布的教育部,財政部,中國保險監(jiān)督管理委員會關(guān)于推行校方責任保險,完善校園傷害事故風(fēng)險管理機制的通知,要求全國各中小學(xué)校推行意外傷害校方責任保險制度.校方責任保險制度旨在保障學(xué)生的權(quán)益,維護學(xué)校的教育教學(xué)秩序.但這種保險制度缺乏法理支撐,在實施過程中難免存在局限性.一,誰之責任法律責任是指社會主體對其所作所為應(yīng)承擔的后果,或者法律規(guī)定社會主體必須予以履行的義務(wù).就其本質(zhì)來說,它是明確社會主體必須為一定行為,或者不得為一定行為的基礎(chǔ)和依據(jù).因此,鑒別法律責任的性質(zhì),弄清責任的主體,是判斷行為后果

2、承擔者,實現(xiàn)責任歸屬的前提.那么,因?qū)W?；蚪處煹倪^錯行為而導(dǎo)致的學(xué)生人身傷害事故究竟屬于誰的責任?這首先需要明確學(xué)校的法律地位和教師的身份.自20世紀以來,政府的角色已發(fā)生了根本性變化,利用法律,經(jīng)濟等手段推行福利政策,給付行政,服務(wù)行政成為政府新的職能,政府有義務(wù)提供公共設(shè)施以保障公民社會權(quán)利的實現(xiàn).同時,隨著權(quán)利觀念的深入,人權(quán)思想的普及,公民權(quán)利的內(nèi)容日益豐富,權(quán)利的類型也呈現(xiàn)多樣性特征,形成了由生存權(quán)利,社會權(quán)利,發(fā)展權(quán)利等諸多權(quán)利組成的有機體系.公民的受教育權(quán)也同樣得到承認.于是,設(shè)立公立學(xué)校,撥付足額的資金,并配備相應(yīng)的教學(xué)和管理人員,以保障公民的受教育權(quán)成為國家的法定義務(wù).在學(xué)術(shù)

3、界,學(xué)者們對于公立學(xué)校的法律地位進行了深入的探討,基本上形成了共識.那就是,公立中小學(xué)是國家為了達成行政任務(wù)(為人民提供教育機會)而設(shè)置的(它的活動)是基于行政主體的地位而進行的.公立中小學(xué)行使法律法規(guī)所賦予的行政權(quán)力,執(zhí)行的是國家的職能,代表和實現(xiàn)國家的意志.因此,國家作為設(shè)立者,舉辦者,應(yīng)當對公立中小學(xué)的法律行為的后果承擔責任.公立中小學(xué)教師是代表國家履行職務(wù)的,他們從事的教育教學(xué)活動是一種執(zhí)行公務(wù)的行為.他們?nèi)缤姓C關(guān)的工作人員一樣,承擔著服務(wù)社會,執(zhí)行公共事務(wù)的職能.唯一的區(qū)別是,教師還擁有另外一種身份,即他們擁有專業(yè)的知識和技能,是實施教育教學(xué)的專業(yè)人員.由此可見,公立中小學(xué)學(xué)

4、校事故責任完全有理由歸屬于國家責任之范疇.把公立中小學(xué)學(xué)校事故損害賠償責任歸結(jié)為學(xué)校責任.實行校方責任保險制度,是沒有深入研究國家與公立中小學(xué)之間的關(guān)系,簡單地把學(xué)校作為一個與國家相并列的獨立責任實體的結(jié)果.這種觀點不僅無法取得法理.里蘭耋!田jiaoyuguanlj上的支持,而且在邏輯上也產(chǎn)生了矛盾.依據(jù)校方責任保險制度,學(xué)校投保校方責任保險所需費用在學(xué)校公用經(jīng)費中支出.公立中小學(xué)的公用經(jīng)費是國家財政撥付的,這就意味著由國家財政來支付學(xué)校事故的保險費用.如此,校方責任保險制度就是國家支付保險費用,卻由學(xué)校承擔責任,保險公司理賠的一個矛盾綜合體.可見,校方責任保險制度有名為保險制度,實為國家賠

5、償之嫌.二,何種賠償就實質(zhì)而言,校方責任保險為責任保險的一種,國家賠償則是國家承擔責任的法定形式,它們有不同的目的和功能.從設(shè)立的目的和實現(xiàn)的功能來看,保險和國家賠償?shù)脑O(shè)立都是為了彌補損害,賠償損失.但保險側(cè)重于風(fēng)險的轉(zhuǎn)移,分散,保險的基礎(chǔ)是潛在風(fēng)險的存在.保險制度中的理賠往往是在風(fēng)險發(fā)生后,通過保險費用的支付實現(xiàn)保險責任分攤.與保險不同的是,國家賠償和國家的權(quán)力行使密切相關(guān),它更傾向于損失的控制,是為了防止公權(quán)力的濫用給公民造成損害而設(shè)計的.雖然國家承擔賠償責任是在賠償事故發(fā)生后,但它預(yù)先設(shè)立的追償制度表明它更主張通過事前設(shè)立的機制,預(yù)防和控制權(quán)力濫用產(chǎn)生損害的風(fēng)險.因此,國家賠償?shù)墓δ馨?/p>

6、了制約和預(yù)防功能,這是保險制度所不具有的.這種制約和預(yù)防功能,就是為了監(jiān)督和督促公權(quán)力的依法行使.從兩者的賠償范圍來看,保險往往只賠償直接損失,物質(zhì)損失,這是由保險制度中的可保利益原則決定的.可保利益必須是經(jīng)濟利益,這就限制了保險賠償?shù)姆秶?比如:意外事故導(dǎo)致的精神損害是無法予以計量的利益,不能依據(jù)保險原則測定估算,從而為保險機制所排斥.而國家賠償責任的范圍既可以包括物質(zhì)損失,也可以包括精神損失.比團鲞皇墅!如:1947年的日本國家賠償法和1980年的韓國國家賠償法都規(guī)定了精神損害賠償條款.此外,保險實行賠償限額原則,對于實際損失超出保險金額的,賠付的金錢以保險金額為限.而國家賠償?shù)臄?shù)額基本上

7、以實際損失計算,不實行限額原則.由于保險制度存在以上不足,因此,校方責任保險不可能從根本上解決公立中小學(xué)學(xué)校事故的相關(guān)問題.(1)校方責任保險缺乏權(quán)力制約和預(yù)防的功能,無法監(jiān)督和督促公立中小學(xué)及教師依法行使法律所賦予的公權(quán)力.既然保險公司代為學(xué)校承擔賠償責任,保險公司自然無法取得對學(xué)校的追償權(quán)(如果允許保險公司對學(xué)校進行追償,那就違背了校方責任保險制度設(shè)立的宗旨,這種制度就形同虛設(shè)了).于是,在保險責任的范圍內(nèi),學(xué)校就無須時刻保持警惕狀態(tài).當然,雙方簽訂的保險合同也會約定學(xué)校的某些義務(wù),這會在一定程度上督促學(xué)校及其工作人員防止學(xué)校事故的發(fā)生.但是,這種督促與國家賠償制度中的監(jiān)督作用是不同的:前

8、者的督促完全取決于保險公司與學(xué)校的約定,是摻雜主觀因素的人為操作;后者的監(jiān)督與制約是法律制度設(shè)計的,是客觀意志的法定產(chǎn)物,具有法律上的確定力.這就意味著保險合同約定的義務(wù)范圍可窄可寬,監(jiān)督力度依賴雙方的一紙約定;而國家賠償制度中侵權(quán)主體的義務(wù)則是全面的,具有國家強制力.從這一角度而言,校方責任保險雖然使學(xué)校,教師的責任在一定程度上得到了減輕,但學(xué)校事故是否能得到有效預(yù)防卻值得我們深思.(2)實行校方責任保險后,學(xué)校的經(jīng)濟負擔并未徹底解除.校方責任保險合同是保險公司與學(xué)校協(xié)商約定的,并不是政府統(tǒng)一規(guī)定的,保險金額及免責條款存在差異.目前,多家保險公司在校方責任保險合同中,約定學(xué)校及教師負有許多義

9、務(wù).比如:教職工遵章守紀以及教育學(xué)生遵紀守法的義務(wù);對各類教學(xué)和建筑設(shè)施進行維護,保養(yǎng),修繕的義務(wù);接受保險公司的安全檢查,并落實合理安全建議的義務(wù);保險事故發(fā)生后及時通知保險公司的義務(wù).學(xué)校若不履行這些義務(wù),則保險公司有權(quán)拒絕賠償.因此,這種制度并不能徹底地為學(xué)校減負.此外,保險金額的有限性及保險制度不承擔精神賠償,同樣暴露出校方責任保險制度在減輕學(xué)校經(jīng)濟負擔方面存在著缺陷.例如:2009年上海商學(xué)院女生宿舍火災(zāi)事故發(fā)生后,對于在事故中喪生的學(xué)生陳某,其家屬獲得傷亡賠償費,安葬費,精神補償費等各種費用共計55.1萬元,而保險公司只賠付了1萬元.倘若公立中小學(xué)發(fā)生類似的不幸事故,那么學(xué)校的賠償

10、責任并不因為保險公司的理賠而完全免除.三,國家賠償模式:以我國臺灣地區(qū)為例鑒于以上問題,許多國家和地區(qū)都采用國家賠償來處理公立中小學(xué)學(xué)校事故,如日本,德國,法國以及我國臺灣地區(qū)等,均取得了良好的實效.下面以我國臺灣地區(qū)為例,介紹當?shù)匾勒諊屹r償法處理公立中小學(xué)學(xué)校事故的情況.在臺灣地區(qū),國家賠償責任范圍由兩部分構(gòu)成:一是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)或怠于執(zhí)行職務(wù)而產(chǎn)生的國家賠償責任,二是因公有公共設(shè)施設(shè)置或管理瑕疵而產(chǎn)生的國家賠償責任.前者由其國家賠償法第2條所規(guī)定,公務(wù)員者,謂依法令從事于公務(wù)之人員.公務(wù)員于執(zhí)行職務(wù)行使公權(quán)力時,因故意或過失不法侵害人民自由或權(quán)利者,國家應(yīng)負損害賠償責任.公務(wù)員怠于執(zhí)行職

11、務(wù),致人民自由或權(quán)利遭受到損害者亦同.后者為該法第3條所規(guī)jiaoyuguanli定,公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有欠缺,致人民生命,身體或財產(chǎn)受損害者,國家應(yīng)負損害賠償責任.前者國家賠償責任成立的前提是侵權(quán)者為公務(wù)員,侵權(quán)行為須基于公權(quán)力的行使.基于保護受害人權(quán)利精神的考慮,這里公權(quán)力的范圍應(yīng)作擴大解釋,臺灣法務(wù)部1992年5月11日法8l律字第06909號函認為,公立學(xué)校教師之教學(xué)活動,系代表國家為保育活動,屬給付行政之一種,亦屬行使公權(quán)力之行為.臺灣地區(qū)公立中小學(xué)教師具有公務(wù)員法律地位,符合國家賠償?shù)闹黧w要件.因此,作為公立學(xué)校教師故意或過失侵犯學(xué)生權(quán)利造成學(xué)校事故的,由國家承擔賠償責任.后

12、者國家賠償責任成立的前提是造成損害的設(shè)施為公有公共設(shè)施.公有公共設(shè)施為政府設(shè)置或管理的旨在保障民生福利的設(shè)施,如公路,橋梁,碼頭,河川,堤防,水道.政府設(shè)置的或公立學(xué)校使用的教育教學(xué)或其他專用設(shè)施屬于公有公共設(shè)施,具體包括學(xué)校辦公樓,教學(xué)樓,圖書館,禮堂建筑設(shè)施,以及附屬的樓梯,走廊,通道;籃球架,單雙杠等教育或生活設(shè)施.因這些設(shè)施在設(shè)計,施工,建造方面存在不妥之處或管理方面存在疏忽,導(dǎo)致學(xué)生損害之事故,由國家承擔賠償責任.在賠償程序上,遵循以下步驟:受害人請求國家賠償應(yīng)書面向賠償義務(wù)機關(guān)(學(xué)校事故中賠償義務(wù)機關(guān)為學(xué)校)提起申請,由學(xué)校與請求人協(xié)議;學(xué)校與請求人訂立協(xié)議書,請求人獲得賠償.若賠

13、償義務(wù)機關(guān)經(jīng)受害人之請求而拒絕賠償,或雙方達不成協(xié)議的,則請求人可訴諸法院.當學(xué)校認為自己是非賠償義務(wù)機關(guān)或無賠償義務(wù)時,應(yīng)書面敘明理由拒絕,請求人也可因此提起國家賠償訴訟.賠償方式以金錢賠償為主,先由學(xué)校支付,隨后政府財政予以劃撥.在賠償受害人損.至墾皇塑!田jiaoyuguanli害后,學(xué)校擁有追償權(quán),即對因故意或重大過失造成事故的教師,依其過錯與造成損害的關(guān)系按比例進行追償.四,我國公立中小學(xué)學(xué)校事故國家賠償制度的構(gòu)建中華人民共和國國家賠償法(以下簡稱國家賠償法)第7條規(guī)定,法律法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時侵犯公民,法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,應(yīng)作為國家賠償處理.至于公立

14、中小學(xué)能否成為法律法規(guī)授權(quán)的組織,雖然多數(shù)學(xué)者持肯定的態(tài)度,但國家賠償法及相關(guān)的法律法規(guī),司法解釋并沒有作出明確的說明(我國現(xiàn)行的國家賠償法已進入修改議程,但從修改建議稿來看,并未對學(xué)校事故的賠償責任是否屬于國家賠償責任作出明確的界定).再者,目前國家賠償法實施效果的不理想也是有目共睹的.這樣,現(xiàn)行法規(guī)在處理學(xué)校事故方面就顯得蒼白無力了.從長遠來看,要徹底解決學(xué)生傷害事故的賠償問題,必須將公立中小學(xué)學(xué)校事故納入國家賠償責任范圍.(一)賠償圍的界定1.學(xué)?；蚪處熤潞κ鹿实膰屹r償責任學(xué)?；蚪處熤潞κ鹿蕠屹r償責任的構(gòu)成要件包括侵權(quán)主體要件,侵權(quán)行為類型要件,侵權(quán)行為性質(zhì)要件,損害結(jié)果要件和因果關(guān)

15、系要件,只有在完全具備這5個要件的情況下,國家才承擔賠償責任.(1)侵權(quán)主體要件.侵權(quán)主體必須是公立中小學(xué)校工作人員,其侵權(quán)行為才可能納人國家賠償?shù)姆秶?(2)侵權(quán)行為類型要件.并不是學(xué)校工作人員所有的侵權(quán)行為都能要求國家承擔賠償責任,只有他們在執(zhí)行職務(wù)活動時的侵權(quán)行為造成的損害事故才屬于國家賠償?shù)姆秶?公冒至墮塑!.立中小學(xué)校工作人員在家里或在旅途中造成的損害,以及他們在進行非職務(wù)性活動時侵權(quán)造成的損害,都不屬于國家賠償?shù)姆秶?(3)侵權(quán)行為性質(zhì)要件.侵權(quán)行為性質(zhì)是指學(xué)校工作人員造成傷害事故的行為是否具有合法性.侵權(quán)行為性質(zhì)作為國家承擔賠償責任的要件之一,要求造成傷害事故的學(xué)校工作人員的行為

16、具有違法性,否則國家不承擔賠償責任.這里的違法性不僅是指學(xué)校工作人員實施了某種違反法律法規(guī)的行為,而且包括學(xué)校工作人員違反了有關(guān)保護,管理,照顧學(xué)生義務(wù)的行為,對可能造成損害的行為不予以制止,對潛在的危險不予排除的行為.(4)損害結(jié)果要件.損害結(jié)果要件要求國家賠償只限于已發(fā)生的損害,賠償?shù)慕痤~以實際造成的損失為限,不能以虛幻的,不存在的損失(精神賠償?shù)膯栴}很復(fù)雜,需要專文論述才行,但是可以肯定的是,精神賠償并不是虛幻的,不存在的損失)請求國家賠償.(5)因果關(guān)系要件.因果關(guān)系要件是指學(xué)校工作人員的侵權(quán)行為是造成損害的原因,損害是侵權(quán)行為發(fā)生的結(jié)果,這種因果關(guān)系要求具有必然性.2.學(xué)校設(shè)施致害事

17、故的國家賠償責任學(xué)校設(shè)施致害事故國家賠償責任的要件包括設(shè)施要件,瑕疵要件,損害結(jié)果要件和因果關(guān)系要件.只有在完全具備這4個要件的情況下,國家才承擔賠償責任.(1)設(shè)施要件.造成傷害事故的設(shè)施,設(shè)備屬于公有公共設(shè)施,包括政府設(shè)置的或?qū)W校使用的教育教學(xué)或其他生活設(shè)施,如學(xué)校辦公樓,教學(xué)樓,圖書館,禮堂建筑設(shè)施,以及附屬的樓梯,走廊,通道;籃球架,單雙杠等.(2)瑕疵要件.包括設(shè)置存在瑕疵和管理存在瑕疵兩個方面.設(shè)置存在瑕疵是指設(shè)施在設(shè)計,施工,建造方面存在不妥處,或者建造的材料不符合要求,致使該設(shè)施不合格,不具有應(yīng)有的安全性能與安全保障;管理存在瑕疵是指設(shè)施設(shè)置后,相應(yīng)的管理人員怠于履行管理職責,

18、不及時履行管理職責,管理措施不當致使該設(shè)施處于危險狀態(tài).此處的損害結(jié)果要件,因果關(guān)系要件,與學(xué)?；蚪處熤潞κ鹿实膰屹r償責任的損害結(jié)果要件,因果關(guān)系要件相同.(二)賠償義務(wù)主體的確定國家賠償制度實行的是國家責任,機關(guān)賠償方式.賠償義務(wù)人充當賠償義務(wù)主體,賠償?shù)氖芾砣?賠償訴訟的被告.通常情況下,賠償義務(wù)人為侵權(quán)主體所在的單位,因此從理論上來說,公立中小學(xué)學(xué)校事故國家賠償責任的義務(wù)主體是學(xué)校.然而,日本公立學(xué)校事故國家賠償?shù)牧x務(wù)主體卻是學(xué)校的舉辦者地方公共團體.這是因為,作為賠償義務(wù)主體,必須及時,足額地支付相關(guān)費用,在特定的緊急情況下應(yīng)于事故責任認定前先予以支付.而公立中小學(xué)作為履行給付行政職能的非營利性組織,并沒有單獨設(shè)立賠償經(jīng)費,個別學(xué)校甚至教育經(jīng)費缺乏,其賠償能力極其有限.為此,建議我國由縣(區(qū))教育局作為賠償義務(wù)主體,以利于學(xué)生求償權(quán)的實現(xiàn).(三)賠償程序的簡化我國現(xiàn)行國家賠償法規(guī)定的賠償程序較為繁瑣,筆者建議,簡化學(xué)校事故國家賠償?shù)某绦?1.提起請求提起賠償請求是指學(xué)生,家長就學(xué)校事故所受損害向?qū)W校所隸屬的縣(區(qū))教育局提出賠償請求.2.達成協(xié)議教育局在接到賠償申請后,應(yīng)與受害學(xué)生,家長進行協(xié)商,就賠償金額和其他賠償事宜達成協(xié)議.雙方達成協(xié)議后,教育局應(yīng)立即jlaoyuguanu向?qū)W生,家長履行賠償協(xié)議,支