對當前安全生產監(jiān)管執(zhí)法體系的思考

1、對當前安全生產監(jiān)管執(zhí)法體系的思考法體系是指具有不同職權的國家行政機關或行政機關授權的執(zhí)法組織為執(zhí)行法律而構成的相互配合、相互分工的有機聯(lián)系的系統(tǒng)。安全生產監(jiān)管執(zhí)法體系就是各級人民政府負責安全生產監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的組織機構與有關部門職責科學分工、行政執(zhí)法人員合理配置、監(jiān)督執(zhí)法機制協(xié)調高效的統(tǒng)一體，即安全生產監(jiān)管執(zhí)法的機構、人員、職責、機制的有機結合。一、當前安全生產監(jiān)管執(zhí)法存在主要問題（一）編制機構不全，基層監(jiān)管工作步履艱難。繼2002年11月1日頒布施行安全生產法后，國務院依據(jù)安全生產法作出了關于進一步加強安全生產工作的決定（國發(fā)20042號,以下稱決定）。決定指出“縣級以上各級地方人民政府

2、要依照安全生產法的規(guī)定，建立健全安全生產監(jiān)管機構，充實必要人員，”。經(jīng)過2年努力，截止2006年9月，浙江省101個市、縣(市、區(qū))已全部設立了獨立的監(jiān)管機構。在此基礎上，2006年11月1日頒布施行了浙江省安全生產條例（以下稱省條例），省條例規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應當根據(jù)安全生產監(jiān)督管理工作的需要，建立或者確定安全生產監(jiān)督管理機構，配備安全生產監(jiān)督管理人員，”。有了這個“尚方寶劍”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)相繼組建了相應的監(jiān)管機構。2008年2月29日浙江省政府辦公廳又下發(fā)了關于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安全生產監(jiān)督管理工作的意見（浙政辦發(fā)200814號,以下稱意見）。意見指出，一是要充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)（

3、街道）安全生產監(jiān)督管理工作的重要性；二是明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產監(jiān)督管理工作職能；三是要切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產監(jiān)管體系建設。至此，縣級以上尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級政府的安全監(jiān)管職能得到進一步明確，安全監(jiān)管執(zhí)法體系得到進一步健全和完善。但是，由于?。ㄊ校┘壵两裆形闯雠_與安全生產法、決定、省條例、意見相配套的、剛性的、統(tǒng)一的編制機構文件。負有安全生產綜合監(jiān)督管理職能的市、縣（市、區(qū)）安全生產監(jiān)督管理局內設機構（包括機構職責、機構名稱、機構只數(shù)等）不統(tǒng)一,上下不對口,一定程度影響上傳下達以及上級指示精神貫徹落實；己經(jīng)組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級監(jiān)管機構，因上級政府沒有正式下達行政或事業(yè)編制，其監(jiān)管機

4、構有“巢”無“鳥”，既使有人，或是內部調劑，或是身為其人，實是兼其職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管執(zhí)法層面仍然是斷層，處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的安全生產監(jiān)管執(zhí)法工作依然步履艱難。（二）監(jiān)管力量薄弱，難以適應執(zhí)法監(jiān)察需要。以我區(qū)為例。西湖轄區(qū)總面積312.43平方千米，轄2個鎮(zhèn)、9個街道和118個社區(qū)、54個行政村，常住人口66.75萬人，暫住人口10.71萬人。區(qū)內有全國文物保護單位3處、省級文物保護單位10處，建有民族英雄和革命烈士的陵墓、牌坊、陳列館16處。省委、省人大、省政府、省政協(xié)機關均集中設在西湖區(qū)。西湖風景名勝區(qū)、西溪國家濕地公園、之江國家旅游度假區(qū)、杭州國家高新技術開發(fā)區(qū)江北區(qū)快和浙江大學等

5、近百所高等院校、科研院所坐落區(qū)內。到2008年6月止,全區(qū)法人企業(yè)達9814家,個體工商戶17000家。而在監(jiān)管力量方面，目前區(qū)級層面僅有行政編制10人、事業(yè)編制6人；11個鎮(zhèn)（街道）雖組建了安全生產監(jiān)督管理辦公室（科），規(guī)定增配科室副職1名、明確1名科室人員承擔安全生產監(jiān)督管理工作，但是，由于其人員是內部調劑，增配的1名副職和明確的1名科室人員均還兼管其它工作，其實每個鎮(zhèn)（街道）只有1人是專職安管人員。與我區(qū)監(jiān)管范圍、監(jiān)管任務相比，我區(qū)的安全生產監(jiān)管力量極為薄弱，安全生產監(jiān)管機構設置與人員配備呈“倒金字塔”結構，越到基層，監(jiān)管監(jiān)察力量越薄弱，難以適應安全生產監(jiān)管執(zhí)法工作的需要。（三）監(jiān)管職責

6、不清，綜合監(jiān)管部門職能難以履行。安監(jiān)部門對安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理，從理論上講不難理解，它是一個大安全、大概念、大范疇。但是，由于對綜合監(jiān)督管理本來涵義被曲解，安全生產綜合監(jiān)督管理部門成了個“大籮筐”，只要是涉及安全的都往里面裝。突出的問題表現(xiàn)在。一是綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門的監(jiān)管內容、監(jiān)管范圍、監(jiān)管職責不清，越位、錯位、推委現(xiàn)象難以避免。尤其是發(fā)生事故后，遭老百姓遣責的不是專項監(jiān)管部門，而是安監(jiān)部門，直接把安監(jiān)部門推向一線。專項監(jiān)管部門也是能推則推、能避則避。二是綜合監(jiān)管內涵不清，綜合監(jiān)管部門職能不能正常履行。安全生產法頒布實施后，雖然國家也頒布實施了一些配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，但

7、仍缺乏可操作性的法律規(guī)范，不能適應監(jiān)管執(zhí)法工作實際需要。尤其是安全生產法中確定的綜合監(jiān)督管理內涵不清，使得綜合監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管職能不能正常履行，一些法律規(guī)范確定的制度得不到有效執(zhí)行，一定程度影響了安全監(jiān)管執(zhí)法工作的開展。三是一些常識機構設置重疊，不利綜合監(jiān)管和協(xié)調。為加強政府對安全生產工作的組織領導，統(tǒng)籌協(xié)調各職能部門的工作。目前，從中央到地方均設立了諸如“安全生產委員會”、“防火安全委員會”、“交通安全委員會”等組織。這三個組織不能說不重要，也不能講不可設。問題的關鍵是，就這三個組織而言，其指導思想都是圍繞安全這個中心開展的。而現(xiàn)在是一分為三。各唱各的調、各自為政，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現(xiàn)象也

8、難以避免，不利宏觀管理和指導，不利綜合監(jiān)管，不利統(tǒng)籌協(xié)調。（四）監(jiān)管手段落后，安全監(jiān)察工作受到制約。經(jīng)濟的快速發(fā)展，新工藝、新技術、新材料及新設備不斷應用于生產經(jīng)營領域，安全生產監(jiān)管手段、執(zhí)法水平與當前經(jīng)濟快速發(fā)展不相適應的矛盾突現(xiàn)。主要表現(xiàn)在。一是財力、物力、人力配備少，資金、車輛、人員、通訊工具匾乏，影響正常工作開展。二是安全生產執(zhí)法監(jiān)察工作專業(yè)技術性強，大部分執(zhí)法監(jiān)察人員因缺乏工作經(jīng)驗和專業(yè)知識，執(zhí)法水平有待提高。三是安全生產執(zhí)法監(jiān)察缺乏有效的技術保障手段，安全生產信息、宣傳、培訓、應急救援等體系極不健全，安全檢測檢驗、安全評估和鑒定、安全標識和安全防護用品管理等尚未在全國各行業(yè)普遍、有

9、效地推行，執(zhí)法監(jiān)察難以有效開展，這些情況嚴重制約著安全監(jiān)管監(jiān)察工作的有力開展。二、對當前安全生產監(jiān)管執(zhí)法工作的幾點見解（一）建立健全縱向到底的安全生產綜合監(jiān)管執(zhí)法機構是建設安全生產監(jiān)管執(zhí)法體系的核心。一是監(jiān)管機構編制及人員的配置，應依據(jù)當?shù)毓茌牱秶笮　⑷蝿蛰p重、生產總值(gdp)、人口等綜合要素，依法、科學、合理配置機構編制及人員，切忌“一刀切”。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級政府建立與之相對應的監(jiān)管機構。目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雖組建了相應的機構，但是，各地做法不盡相同，就人員而言，有的是通過地方途徑招聘解決人員，有的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內部調劑解決人員，且組建的編制機構找不到法律依據(jù)，主要是?。ㄊ校?/p>

10、級政府尚未下達過有關編制文件，缺乏法律支撐，使必造成人員得不到穩(wěn)定、工作經(jīng)費落實不了、正常監(jiān)管執(zhí)法工作開展不起來。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級政府監(jiān)管機構，應由?。ㄊ校┚幹莆瘑T會依據(jù)上述要素確定機構、編制和人員，統(tǒng)一機構名稱、統(tǒng)一編制性質、統(tǒng)一監(jiān)管范圍、統(tǒng)一監(jiān)管職責。（二）明確安全生產監(jiān)管執(zhí)法職責，是建設安全生產監(jiān)管執(zhí)法體系的關健。一是在目前安監(jiān)部門尚未實行垂直管理，省級以下安監(jiān)部門保持現(xiàn)有規(guī)格的情況下，為有利于協(xié)調有關專項監(jiān)管部門的監(jiān)管執(zhí)法工作，現(xiàn)有的“安全生產委員”全面負責安全生產工作是可行的。建議“防火安全委員會”“交通安全委員會”等有關安全生產組織統(tǒng)一納入“安全生產委員會”，以利統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)盤

11、全局、綜合治理，提高工作效率。二是明確安全生產法中“綜合監(jiān)督管理”的內涵。安全生產法第九條“縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監(jiān)督管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理”，在實際工作中安監(jiān)部門不好操作。舉個簡單例子：企業(yè)內部防火間距問題，是消防部門主管，一旦有問題要整改或處罰，應由消防法來調整。如果安監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)了問題，目前充其量只能是下發(fā)整改指令書的同時告知消防部門，也是比較妥當?shù)霓k法。但是，問題在于安監(jiān)部門下達的整改指令書，企業(yè)向安監(jiān)部門反饋整改情況后就不好操作了。再是，安監(jiān)部門雖告知了消防部門，若消防部門由于種種原因，企業(yè)內部防火間距問題遲遲得不到整改的話。此時，安

12、監(jiān)部門是再直接監(jiān)督企業(yè)還是監(jiān)督消防。按照安全生產法規(guī)定理解，安監(jiān)局可以監(jiān)督消防部門履其職盡其責。問題的關鍵在于安監(jiān)部門應該用何種方式進行監(jiān)督。如果安監(jiān)部門只是口頭告知消防部門，在此過程中一旦事故發(fā)生，責任追究起來，安監(jiān)部門是空口無憑了。對此，明確安全生產法中“綜合監(jiān)督管理”的內涵，即明確綜合監(jiān)督管理職責、范圍、內容、方式、手段以及明確監(jiān)管執(zhí)法主體勢在必行。（三）組建高素質的安全生產監(jiān)管執(zhí)法隊伍，是建設安全監(jiān)管執(zhí)法體系的基礎。一是要通過建立安全生產執(zhí)法監(jiān)察人員素質基本標準、健全選拔制度、合理配置專業(yè)、加強執(zhí)法監(jiān)察人員培訓、建立專家型執(zhí)法隊伍等途徑，加強執(zhí)法隊伍能力建設。二是各級政府應按照國家安全

13、生產監(jiān)督管理總局下發(fā)的關于加強各級安全生產監(jiān)督管理機構裝備配置工作的通知(安監(jiān)總規(guī)劃2005194號)精神，加強執(zhí)法監(jiān)察裝備建設。三是盡快出臺安全生產監(jiān)督檢查方面的專門規(guī)定，改變安全生產監(jiān)管規(guī)范分散于各單行法律、法規(guī)之中的現(xiàn)狀。四是加快與安全生產法配套的具體制度的制定與修改，以適應安全生產執(zhí)法監(jiān)察實踐的需要，主要包括安全生產責任追究制度、安全生產許可制度、事故報告制度、安全評價制度、安全生產國家標準、從業(yè)人員緊急避險制度、安全舉報獎勵制度、安全事故損害賠償制度等。五是制定安監(jiān)行政執(zhí)法的服裝配制、警示標志標識、執(zhí)法裝備及技術信息等方面的法規(guī)。六是建立和完善執(zhí)法監(jiān)察信息系統(tǒng)建設、檢測技術支撐、安全評價、宣傳培訓等安全生產服務體系。（四）形成安全生產監(jiān)管執(zhí)法長效機制，是建設安全生產監(jiān)管執(zhí)法體系的保障。一是按職履職盡責。綜合監(jiān)管部門除履行自身職責外應當是更宏觀、更超脫，盡量從具體的事務中解脫出來。綜合監(jiān)管部門主要負責協(xié)調解決安全生產中普遍存在的重大問題，指導和督促有關部門的專項監(jiān)管工作，組織有關生產安全事故調查處理。二是處理好部門之間關系。綜合監(jiān)管部門應當依靠專項監(jiān)管部門做好工作，調動各方面的積極性。在與有關部門的關系上，安全生產監(jiān)管部門應當做到“多指導、多支持、多協(xié)商”、“不包辦、不干預、不爭利