地方投融資平臺轉型的方向與政策

1、地方投融資平臺轉型的方向與政策地方投融資平臺（以下簡稱“平臺公司”最初定位是以融 資為主，在城市基礎設施建設大發(fā)展時期發(fā)揮了重要作 用。但由于缺乏對平臺公司的有效監(jiān)管以及平臺公司自身 的制度缺陷，一些地方背上了過多的債務包袱，一些平臺 公司也難以持續(xù)。針對地方投融資平臺的改革問題，國務 院在2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個文 件，反映了地方投融資平臺改革的重要性和復雜性。根據(jù) 文件規(guī)定，地方投融資平臺要剝離政府融資職能，不得新 增政府債務。這就意味著平臺公司要么退出市場，要么加 快轉型。從最近對平臺公司的調(diào)研看，由于我國不同城市處于 不同的經(jīng)濟階段，平臺公司的發(fā)展水平也存在

2、較大差異。 一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市大建設時期已經(jīng)結束，有的平臺公 司已由單純的融資平臺轉變?yōu)槌鞘蟹者\營商；有的轉變 為市場化投資公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐 步向全國拓展業(yè)務；有的肩負城市投資建設、城市運營服 務、投資功能于一體等。從實際情況看，這些發(fā)展較好、 轉型較早的平臺公司還有很好的發(fā)展前景，還能在城市建 設與服務中發(fā)揮重要作用，政府應根據(jù)平臺的實際情況實施差別化政策，支持一些有條件的平臺公司轉型，讓其充 分發(fā)揮自身優(yōu)勢成為支持城市發(fā)展的新載體。地方投融資平臺的轉型方向和功能再定位地方投融資平臺必須在落實相關文件基礎上向普通企 業(yè)轉型，在去政府融資功能的同時，對其可以承擔的其他

3、 功能進行重新定位。如西部等經(jīng)濟相對不發(fā)達地區(qū)，平臺 可結合城市發(fā)展階段的實際需求，承擔基礎設施建設的重 任，但要堅持市場化原則，不應再成為政府的“二財政”或預 算軟約束的行政化投資工具；經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，平臺可 立足傳統(tǒng)土地開發(fā)業(yè)務，根據(jù)實際情況進行功能延伸。具 體的功能定位，需要視城市發(fā)展的市場需求以及平臺的實 際能力而定。（一）以普通企業(yè)身份參與民生建設項目保障和改善民生是地方政府的基本社會職能。與民生 相關的建設項目主要包括保障房建設、公路建設、環(huán)境整 治、基礎設施改造等。民生項目具有責任重，建設、管理 和維護的投入大但收益低等特點，有些項目甚至沒有收 益。因此，社會資本主導民生項目的

4、積極性往往不高。地 方投融資平臺是地方國有企業(yè)，需要承擔國資應當擔負的 社會責任，并擁有基礎設施建設和管理的經(jīng)驗，今后可以 繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，承擔實施民生建設項目的載體功能。平臺公司以普通企業(yè)的身份參與民生項目建設，并對 建成后的項目進行專業(yè)化管理和維護。平臺公司要與政府 明確職責分工，政府負責民生項目的統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)負責 項目的具體實施，除了要嚴格履行合同規(guī)定的標準和要求 外，也要在合同中明確項目建設以及后期管理和維護的政 府資源配置方案。項目建成后的相關資產(chǎn)充實企業(yè)的國有 固定資產(chǎn)。平臺公司對項目資金應采用財政撥款、企業(yè)融 資、社會資本參與相結合的方式籌集；關于管理和維護費 用，由財政撥款和項

5、目收益共同支付。（二）多途徑開發(fā)地方公共資源公共資源涉及國家自然資源開發(fā)，城市管網(wǎng)建設和供 應，垃圾和污水處理，機場、港口等公共交通設施的建設 和管理等領域。依托公共資源為百姓提供公共服務是政府 的職責，但政府不宜直接經(jīng)營，相應的開發(fā)工作更多需要 由企業(yè)實體承擔。公共資源具有公益性，有些也具有可經(jīng) 營性，因此不同所有制企業(yè)有開發(fā)公共資源的積極性。但 這類項目關乎政府公共服務，與百姓的生活密切相關，因 此政府對企業(yè)實體的選擇非常嚴格。地方投融資平臺擁有 運營政府大型公益項目的獨特優(yōu)勢，可以承擔開發(fā)公共資 源的重任。平臺公司參與公共資源開發(fā)項目可分三種途徑：直接 主導公益性較強的公共資源項目開發(fā)和

6、管理；積極投標可 經(jīng)營性公共資源項目；采取合作開發(fā)模式，與專業(yè)領域國 企和社會資本共同運營公共資源項目。公益性較強項目包 括社區(qū)建設等；可經(jīng)營性公共資源開發(fā)項目涵蓋天然氣、 水、電管網(wǎng)建設和供應，清潔能源開發(fā)，污水、垃圾處理 等市政項目，軌道交通項目，機場、港口項目等。平臺公 司既是公共資源開發(fā)項目的建設主體也是今后的運營主 體，所設計的方案必須包括建成后的管理和運營，可經(jīng)營 性項目還要包括項目的盈利模式。（三）管理運營公益性國有資產(chǎn)中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意 見中，將國有企業(yè)分為兩類：公益類和商業(yè)類。地方投 融資平臺開展的項目很多具有公益性質，所涉及的相關資 產(chǎn)屬于公益類國

7、資，此外，還有很多可經(jīng)營性資產(chǎn)。因 此，地方投融資平臺的資產(chǎn)分為公益類、商業(yè)類和混合類 三種。未來的改革：可以將平臺公司的公益類資產(chǎn)和商業(yè) 類資產(chǎn)完全剝離，分屬不同的企業(yè)；也可以同屬一家企 業(yè)，進行分類管理。不論采取哪種改革方式，平臺公司都 可以承擔管理運營地方公益性國資的功能。平臺公司管理公益性國資的主要目標是“保障民生、服 務社會、提供公共產(chǎn)品和服務”。雖然這一功能定位不要求 平臺公司的公益性國資管理以盈利為目的，但若想管理好 并實現(xiàn)國資的保值增值同樣需要資源投入，穩(wěn)定的資金來 源是基本保障。除了必要的財政撥款，平臺公司也要具備 一定的盈利能力。不論是公益類平臺公司還是同時具有公 益類和商

8、業(yè)類資產(chǎn)的平臺公司，獲取管理公益性國資的資 金，有三個基本途徑：財政撥款；取得政府采購、政府特 許經(jīng)營、政府委托代理資格；具備政府可經(jīng)營性優(yōu)質資產(chǎn) 開發(fā)的優(yōu)先權，以可經(jīng)營性資產(chǎn)的收益補助公益項目。此 外，為更好實現(xiàn)國資的杠桿功能，平臺公司的公益類資產(chǎn) 可以引進社會資本投資。以上三種途徑，對社會資本均有 吸引力，尤其是后兩種。（四）以管資本為主投資運營經(jīng)營性國有資產(chǎn)完善國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是“以管資本為 主”，改組組建國有資本投資、運營公司是一項主要工作。 地方投融資平臺是一類重要的地方國企，資產(chǎn)在地方國資 中的占比較高，其中還包含有大量的公共資源。為了更高 效地配置國有資源，通過國有

9、資本的保值增值促進地方經(jīng) 濟發(fā)展，一些平臺公司實際已經(jīng)具備了國有資本投資運營 的功能。具備條件的平臺公司可以在承擔傳統(tǒng)業(yè)務的同 時，依托自身的資源配置優(yōu)勢和政府渠道優(yōu)勢，做強國有 資本投資、運營功能。平臺公司成為地方國有資本投資運營公司，關鍵在于 業(yè)務模式的轉型。平臺公司一方面可將土地開發(fā)、基礎設 施建設等傳統(tǒng)業(yè)務定位為發(fā)展的基礎，另一方面要堅持市 場化運作，通過國有資源開發(fā)與資本運作的結合將國有資 產(chǎn)升值并轉化為國有資本，還可發(fā)揮地方國資杠桿作用， 以有限的政府資源投資新興領域，促進地方經(jīng)濟轉型。（五）為地方經(jīng)濟全面發(fā)展創(chuàng)造條件促進地方經(jīng)濟發(fā)展是地方政府必須承擔的經(jīng)濟職能， 政府要正確處理好

10、與市場的關系，要確保市場決定性作用 的正常發(fā)揮，同時也要對經(jīng)濟的全面發(fā)展起到引導和保障 作用。這其中的關鍵是轉變政府職能，地方政府要盡量避 免直接干預，盡可能通過管資本的方式，以市場中的實體 企業(yè)為載體治理城市環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、運作國有資 本。地方投融資平臺可作為地方政府促進經(jīng)濟全面發(fā)展的 載體。平臺公司促進地方經(jīng)濟全面發(fā)展的功能體現(xiàn)了國有資 本的公益性，主要的實現(xiàn)途徑有四：一是提升基礎設施建 設水平，不斷完善城市功能，進一步加強城市環(huán)境綜合治 理。二是培育地方支柱產(chǎn)業(yè)，設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，通 過政府資源的引導作用改革地方支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機 制。三是支持創(chuàng)新，建設園區(qū)孵化器、設立創(chuàng)投基

11、金，推 動地方結構調(diào)整。四是通過資本注入化解具有發(fā)展前景的 地方支柱企業(yè)面臨的階段性危機，并在危機過后退出資本 確保被救助企業(yè)的獨立性，同時實現(xiàn)國有資本的保值增 值。促進平臺公司轉型的配套政策一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的平臺公司轉型較早，實際已 經(jīng)具備了新功能。但不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段，平臺 公司的發(fā)展水平并不相同。以上五個定位只是給出了平臺 公司未來的轉型方向，具體要視實際情況而定。平臺公司 已經(jīng)成為在城市建設和發(fā)展領域發(fā)揮特殊作用的一類地方 國企，轉型前的業(yè)務主要受地方政府主導，轉型后也要承 擔國有資本的相應職責。政府應對平臺公司的轉型有針對 性地給予政策保障。（一）建立公益性項目的市場化保

12、障機制政府要為具有公益性質項目的建設、管理和運營提供 必要的保障，建立市場化的機制，與平臺公司共同推進融 資創(chuàng)新。一是提供基本資金保障。主要包括：確保建設和 償債期財政撥款及時、足額到位；協(xié)調(diào)國有政策銀行、商業(yè)銀行為項目提供低息貸款；發(fā)行債券減輕企業(yè)債務償還 壓力等。二是設立政府財政與項目收益相結合的公益項目 專項基金?；鸬脑O立能夠讓平臺公司同享城市發(fā)展的收 益，同時，還能降低企業(yè)的資金風險并優(yōu)化國有資本結 構。三是配套可經(jīng)營性資源，增強公益性企業(yè)的“造血”功（二）以規(guī)范和共享為基礎完善 PPP融資模式相關文件提出，要推廣使用“政府與社會資本合作模式 (PPP) ”ppp模式已成為地方政府基

13、礎設施建設以及公共 服務領域投融資體制改革的重要舉措。以上兩大領域是平 臺公司轉型后的基礎業(yè)務，可成為其參與民生建設項目、 開發(fā)地方公共資源以及管理公益性國有資產(chǎn)的重要融資途 徑。但目前這一模式尚不成熟，需要不斷完善。一是加強 市場監(jiān)管。PPP模式的開展，需要在公共資源領域放開市 場準入，引進社會資本。在市場放開的同時，必須加強市 場監(jiān)管，配套出臺相關制度，做到放開與規(guī)范同步推進。 二是明晰利益共享。開展 PPP模式的主要目的在于創(chuàng)新城 市項目的融資模式，對于項目建成之后“怎么辦”的考慮尚不 充分，在項目運營后必然會遇到收益分配問題。因此，在 PPP方案中除了明確股權結構、合作方式之外，還要設計 合理的盈利模式和市場化的收益共享計劃，既要保證民 生、實現(xiàn)國有資本保值增值，也要保障社會資本的權益。(三) 建立符合市場化要求的規(guī)范公司治理地方投融資平臺是落實地方政府建設項目的實體工 具，管理體制先天不足，為適應市場化發(fā)展，必須建立能 夠充分體現(xiàn)平臺公司市場主體地位的管理體制和在公司內(nèi) 部建立更加市場化的公司治理，政府要尊重和維護公司治 理準則，減少過度干預。一是完善公司治理結構，形成企 業(yè)的獨立決策機制和責任追究制度；二是建立平臺公司信 息披露制度，定期向政府有關部門報告，向社會披露并接 受社會監(jiān)督；三是形成多元化股權結構