雙評價在國土空間規(guī)劃中的定位與實施探討

1、 “雙評價”在國土空間規(guī)劃中的定位與實施探討 摘要：經(jīng)過近40年的快速發(fā)展，我國取得了舉世矚目的城鄉(xiāng)建設(shè)成就，但也面臨著生態(tài)失衡、資源環(huán)境承載力趨近極限、經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增大等問題，傳統(tǒng)的依靠土地擴(kuò)張和要素投入來推動發(fā)展的模式已難以為繼。而中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見(以下簡稱意見)的正式發(fā)布，標(biāo)志著新時代國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)制度的初步建立和各層次國土空間規(guī)劃的全面展開。鑒于此，本文對“雙評價”在國土空間規(guī)劃中的定位與實施進(jìn)行分析，以供參考。關(guān)鍵詞：雙評價；國土空間規(guī)劃；理論探討引言在國土空間規(guī)劃中，“雙評價”無疑具有重要的基礎(chǔ)作用。文章嘗試探討“雙評價”和國土空間規(guī)

2、劃的內(nèi)涵，探索“雙評價”在國土空間規(guī)劃中的實施方法，期望“雙評價”工作能夠為正在開展的國土空間規(guī)劃提供技術(shù)支撐，未來還需對國土空間規(guī)劃和“雙評價”的研究繼續(xù)思考、深化理解，保證其應(yīng)用的科學(xué)性、實用性、可落地性。1國土空間開發(fā)適宜性評價國內(nèi)的“國土空間開發(fā)適宜性”概念來源于“土地適宜性”，土地適宜性普遍被認(rèn)為是“在一定范圍內(nèi)一定條件下，土地某種用途的適宜程度”。早期對于國土開發(fā)適宜性的研究以農(nóng)業(yè)適宜性評價為主，強(qiáng)調(diào)土地的氣候、水文、土壤等屬性與種植對象生長需求的匹配。在2018年汶川災(zāi)后重建資源環(huán)境承載能力評價中，通過重建適宜性評價模型，指出適宜人口集聚并形成一定規(guī)模城鎮(zhèn)并允許全面發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)的

3、區(qū)域為適宜重建區(qū)。在評價地域功能時，綜合考慮了地域功能適宜性，其中地域功能適宜性評價分為生態(tài)功能適宜性、初級生產(chǎn)功能適宜性和發(fā)展功能適宜性評價3個部分。2國土空間規(guī)劃對“雙評價”的內(nèi)在要求2.1必用近年來，工業(yè)化和城市化水平不斷提升，環(huán)境、生態(tài)、資源等均顯現(xiàn)嚴(yán)重的污染、退化、緊張問題，資源環(huán)境瓶頸約束與國土空間開發(fā)利用的矛盾日益突出，嚴(yán)重威脅著國土安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。隨著資源環(huán)境與現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾的加劇，國家出臺了一系列的政策、規(guī)范，增強(qiáng)“雙評價”在規(guī)劃中的地位，重視其在國土空間規(guī)劃、自然資源管理、生態(tài)保護(hù)中的作用。在新時期國土空間規(guī)劃如火如荼開展的過程中，“雙評價”已經(jīng)成為國土空

4、間規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)，國土空間規(guī)劃的開展必須首先基于“雙評價”，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，形成規(guī)劃底圖，為國土空間的開發(fā)利用與保護(hù)格局提供基礎(chǔ)和依據(jù)。因此“雙評價”的開展必須在國土空間規(guī)劃之前進(jìn)行，是“前置”的步驟，是“必用”的工具。2.2好用可操作性是衡量評價結(jié)果的重要原則。首先，評價指標(biāo)的選擇需要遵循因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，具體評價因子及分級閾值、權(quán)重的選擇需要進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，更好地體現(xiàn)資源本底的環(huán)境特征。如在水資源評價時，需要對區(qū)域氣候、供水條件進(jìn)行分析，選擇以小流域或者行政區(qū)作為最合適的評價單元。對于地形波動劇烈的地區(qū)，應(yīng)加入地形起伏度指標(biāo)。其次，評價

5、指標(biāo)的選取需要精準(zhǔn)且全面，在避免遺漏重要的信息的同時應(yīng)抓住主要的要素。最后，指標(biāo)的選擇需要考慮數(shù)據(jù)的可獲取性，選取容易采集的數(shù)據(jù)指標(biāo)，數(shù)據(jù)要可量化，且滿足不同層級不同空間的尺度要求。3“雙評價”實踐中存在的問題3.1評價結(jié)論的約束作用不強(qiáng)，與規(guī)劃方案脫節(jié)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法(試行)側(cè)重資源環(huán)境承載能力監(jiān)測和預(yù)警，指向于超載與否，更多的是和主體功能區(qū)配套政策、國土空間政策體系相關(guān)聯(lián)，因此指標(biāo)設(shè)置方面體現(xiàn)了人口、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等要素對資源環(huán)境的影響作用。其雖然體現(xiàn)了人地關(guān)系，但在實踐需求驅(qū)動下，往往重視評價的“工具”價值，將評價結(jié)果后置，甚至是在做出規(guī)劃方案后，用評價結(jié)果進(jìn)行反向印證，

6、對資源的保護(hù)、開發(fā)、配置，以及在多方博弈中的平衡作用不足。3.2缺乏多維度的綜合評價既有研究大多基于生態(tài)安全、糧食安全、社會經(jīng)濟(jì)效率、人類安全等其中的一種或兩種來進(jìn)行評價。在生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展理念主導(dǎo)下的國土空間規(guī)劃，需要綜合審視社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)品質(zhì)等多個維度，而既有研究對此重視不夠，因此需進(jìn)一步探索如何整合不同框架以實現(xiàn)多維度、全景式評價。4資源本底與功能導(dǎo)向并重的綜合分析4.1本底刻畫引導(dǎo)的生態(tài)格局優(yōu)化在分析格局和矛盾沖突的基礎(chǔ)上，可以從量、形、質(zhì)3個方面對生態(tài)格局進(jìn)行優(yōu)化。首先，生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、重要區(qū)的斑塊經(jīng)評估后，部分可考慮納入生態(tài)紅線，實現(xiàn)量的增補(bǔ)。其次，在明確現(xiàn)有生態(tài)斑塊的基礎(chǔ)上

7、，可以結(jié)合連通性指數(shù)分析等手段，識別潛在的重要生態(tài)廊道，從而實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)形的優(yōu)化。最后，根據(jù)生態(tài)紅線內(nèi)生態(tài)脆弱性評價，識別部分生態(tài)低效的區(qū)域，從而推進(jìn)生態(tài)修復(fù)，實現(xiàn)質(zhì)的提升。4.2資源環(huán)境約束的發(fā)展格局優(yōu)化滿足資源環(huán)境約束條件是高質(zhì)量發(fā)展的前提。結(jié)合發(fā)展主體的劃分、“雙評價”的空間及數(shù)量分析，可對部分區(qū)域的空間發(fā)展提出意見。在西部某地區(qū)的實踐中，根據(jù)地理空間的自然分割，將發(fā)展主體分為區(qū)域a、區(qū)域b、區(qū)域c共3個部分。評價結(jié)果顯示，區(qū)域a的可用土地、水資源分別占全域總量的40%和70%，水環(huán)境容量占60%，資源環(huán)境條件優(yōu)越，有較大的發(fā)展?jié)摿?，未來可作為發(fā)展的核心區(qū)域；區(qū)域c城鎮(zhèn)現(xiàn)狀人口約占全域總

8、人口的1/3，但可用水資源量僅占總量的10%，水環(huán)境容量占比不足10%，資源環(huán)境約束趨緊，不建議進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)，且發(fā)展過程中需加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)。4.3“雙評價”之間各有側(cè)重從技術(shù)邏輯上看，資源環(huán)境承載能力評價更多是基于資源環(huán)境承載角度，是硬的約束；國土空間開發(fā)適宜性評價則是基于資源環(huán)境開發(fā)利用的角度，是軟的指引。從評價結(jié)論看，資源環(huán)境承載能力評價重點在于刻畫區(qū)域資源環(huán)境的本底條件；國土空間開發(fā)適宜性評價則發(fā)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)過程中存在的突出問題及可能產(chǎn)生的資源環(huán)境風(fēng)險，支撐“三線”的劃定及空間格局的優(yōu)化。結(jié)束語在自然資源部成立，對國土空間規(guī)劃體系展開重新構(gòu)建的背景下，有必要重新認(rèn)識“雙評價”的

9、內(nèi)涵，并明確“雙評價”與國土空間規(guī)劃的關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)其理論研究，以滿足社會發(fā)展的需求。為此，文章嘗試通過理清“雙評價”的基本內(nèi)涵，探討新時期國土空間規(guī)劃對“雙評價”的內(nèi)在要求，增強(qiáng)“雙評價”在國土空間規(guī)劃中的作用，為開展新時期的國土空間規(guī)劃提供必用、管用、好用的決策支撐。參考文獻(xiàn)1丁鍶湲,曾堅.歐洲空間影響評價對我國國土空間規(guī)劃的思考c.中國城市規(guī)劃學(xué)會、重慶市人民政府.活力城鄉(xiāng)美好人居2019中國城市規(guī)劃年會論文集（12城鄉(xiāng)治理與政策研究）.中國城市規(guī)劃學(xué)會、重慶市人民政府:中國城市規(guī)劃學(xué)會,2019:874-881.2武廷海,周文生,盧慶強(qiáng),霍曉衛(wèi),劉宛,黃鶴,余婷,張能,王學(xué)榮,郭璐,葉亞樂.國土空間規(guī)劃體系下的“雙評價”研究j.城市與區(qū)域規(guī)劃研究,2019,11(02):5-15.3顧朝林.科學(xué)的“雙評價”是新時代國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵和基礎(chǔ)j.城市與區(qū)域規(guī)劃研究,2019,11(02):1-4.4高湛,韋勝.“雙評價”軟件設(shè)計及其與國土空間規(guī)劃關(guān)系探索c.中國城市科學(xué)研究會、鄭州市人民政府、河南省自然資源廳、河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.2019城市發(fā)展與規(guī)劃論文集.中國城市科學(xué)研究會、鄭州市人民政府