行政計(jì)劃訴訟問題

1、 行政計(jì)劃訴訟問題 內(nèi)容摘要：與行政計(jì)劃相關(guān)的訴訟大致可以分為計(jì)劃的具體內(nèi)容不服的訴訟、對(duì)計(jì)劃的制定行為不服的訴訟與對(duì)計(jì)劃的變動(dòng)行為不服的訴訟。對(duì)公民權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政計(jì)劃不發(fā)生訴訟問題，對(duì)公民權(quán)益發(fā)生實(shí)際拘束力和直接影響的計(jì)劃可能涉及訴訟問題；德國(guó)與臺(tái)灣地區(qū)確立集中事權(quán)效力的行政計(jì)劃裁決，行政計(jì)劃制定行為可被起訴，大陸尚不具備此制度基礎(chǔ)；依據(jù)信賴保護(hù)原則，計(jì)劃變動(dòng)行為可被起訴。關(guān)鍵詞：行政計(jì)劃訴訟實(shí)際影響信賴保護(hù)引言行政計(jì)劃很早就作為一種國(guó)家管理社會(huì)的手段而存在，但其存在的必要性和不可替代性是在現(xiàn)代法治社會(huì)中，在國(guó)家行政活動(dòng)的范圍和內(nèi)容不斷擴(kuò)大化和多元化的情況下，方才日益突現(xiàn)出來的?，F(xiàn)

2、代行政在城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、交通建設(shè)、文化教育等眾多領(lǐng)域內(nèi)很大程度上已經(jīng)依靠有計(jì)劃地制定各種法規(guī)和規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)行政的前瞻性和有序性?；谛姓?jì)劃而展開的計(jì)劃行政，被稱為現(xiàn)代行政的重要特色之一。毫無(wú)疑問，在眾多的計(jì)劃形式中，以城市規(guī)劃為典型。城市規(guī)劃所涉及的法律問題是方方面面的，尤其是有關(guān)土地利用和環(huán)境保護(hù)上。因此，所要考察的行政計(jì)劃訴訟問題將主要以城市規(guī)劃為背景展開。一、對(duì)行政計(jì)劃具體內(nèi)容不服的訴訟救濟(jì)行政計(jì)劃類型紛繁復(fù)雜，其具體內(nèi)容也同樣呈現(xiàn)這一特點(diǎn)。因此，對(duì)于行政計(jì)劃具體內(nèi)容不服的訴訟問題，并不能輕易地下一個(gè)簡(jiǎn)單的結(jié)論，而應(yīng)加以區(qū)別處理。行政計(jì)劃具體內(nèi)容有無(wú)對(duì)人民發(fā)生法的拘束力，將在訴訟法

3、上產(chǎn)生不同的法律效果。對(duì)相對(duì)人不直接產(chǎn)生法的拘束力的行政計(jì)劃，例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃等政策性計(jì)劃，或者政府外貿(mào)部門公告的外銷景氣及應(yīng)對(duì)方案之類的建議性（指導(dǎo)性）的行政計(jì)劃，由于對(duì)于人民權(quán)益并不產(chǎn)生直接影響，所以一般不能發(fā)生訴訟上的問題。而只有那些對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際拘束力和直接影響的行政計(jì)劃，才有可能引發(fā)訟爭(zhēng)的問題。（一）從國(guó)外的一起相關(guān)案例說起（二）對(duì)該案例的一種評(píng)述日本法院在本案中體現(xiàn)了其一貫的立場(chǎng)，即認(rèn)為只有行政處分才能提起訴訟。事實(shí)上，它也是各國(guó)司法制度的共同做法，而對(duì)認(rèn)定行政處分的要件規(guī)定一般有三：其一，具有公權(quán)力性。即該行為首先必須是行使公權(quán)力的行為。其二，發(fā)生具體的法效

4、果。所謂處分，必須是對(duì)公民產(chǎn)生法效果的事項(xiàng)。即使在事實(shí)上對(duì)公民的權(quán)益有著重大影響的行為，形式上不具有法效果也不能承認(rèn)其具有處分性。其三，所發(fā)生的紛爭(zhēng)具備的成熟性。一項(xiàng)行政行為，只要沒有到達(dá)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出最終決定的所謂終局階段，就被認(rèn)為該紛爭(zhēng)尚未成熟，不予受理。對(duì)照上述三項(xiàng)要件，容易引起對(duì)行政計(jì)劃提起訴訟的障礙的主要是要件二和要件三。因?yàn)樾姓?jì)劃在時(shí)間上具有動(dòng)態(tài)展開的要素，內(nèi)容上具有非完結(jié)性和留有一定的余地，所以一般是預(yù)定要由后續(xù)行為來將權(quán)利義務(wù)關(guān)系具體化。基于上述的特點(diǎn)，抽象的基本計(jì)劃一般不被認(rèn)為是對(duì)特定個(gè)人的具體處分，因而欠缺訴訟的成熟性。但是，對(duì)于具體的事業(yè)實(shí)施計(jì)劃，則有人認(rèn)為，實(shí)

5、質(zhì)上它決定著有利害關(guān)系者將來的權(quán)利關(guān)系，并且，若公共事業(yè)的實(shí)施有非法的地方，早期糾正違法行為，合法地實(shí)施有關(guān)事業(yè)，無(wú)論是對(duì)于國(guó)民來說，都是百利而無(wú)一害的?，F(xiàn)在多數(shù)日本學(xué)者認(rèn)為，也許還不能承認(rèn)對(duì)抽象的基本計(jì)劃提起訴訟，但當(dāng)懷疑具體的事業(yè)實(shí)施計(jì)劃有違法性質(zhì)時(shí)，應(yīng)該允許提起訴訟，以謀求階段性疑問的解除，然后再重新開始公共事業(yè)的實(shí)施。從這種觀點(diǎn)出發(fā)，下級(jí)法院的判決中，也已經(jīng)出現(xiàn)了一些承認(rèn)行政計(jì)劃可訴性的判決。在臺(tái)灣地區(qū)，法院對(duì)行政計(jì)劃的態(tài)度也經(jīng)歷了一個(gè)逐步放寬審查標(biāo)準(zhǔn)的過程。但是紛爭(zhēng)成熟性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不是一成不變的。比如最早在美國(guó)，認(rèn)定紛爭(zhēng)成熟性的標(biāo)準(zhǔn)除內(nèi)容外，采取了嚴(yán)格的形式標(biāo)準(zhǔn)，即所指控的行政行為

6、必須是正式的，如正式?jīng)Q定、正式裁決等。如處在非正式行為階段，則視為司法審查時(shí)機(jī)不成熟。六十年代以后，成熟原則的要求逐，漸放寬，審查標(biāo)準(zhǔn)也改為對(duì)當(dāng)事人造成了不利影響。即使行政行為尚未變成正式行為，只要它已經(jīng)給當(dāng)事人造成了某種不利影響，法院即可受理對(duì)這種行為的審查訴訟?？梢?，所謂的紛爭(zhēng)成熟性原則更多的是出于政策上的考慮所作的安排。11（三）我國(guó)的相關(guān)訴訟實(shí)踐2002年，溫州發(fā)生了一起與政府的建設(shè)規(guī)劃有關(guān)的行政訴訟。該案的一審原告永嘉縣甌北鎮(zhèn)浦西村百余位村民狀告甌北鎮(zhèn)人民政府和永嘉縣規(guī)劃建設(shè)局違反城市規(guī)劃法，侵犯了他們的通行權(quán)。事情的起因是2002年7月，該村的交通干道破土動(dòng)工，村民們發(fā)現(xiàn)即將蓋起的

7、大樓，將把雙塔路上的控制紅線完全占據(jù)，把礱坊巷通往雙塔路的出口完全堵塞。居住在巷子里的近百戶村民，要想到雙塔路就必須繞很遠(yuǎn)的路。村民們多次向鎮(zhèn)政府和上級(jí)主管部門反映情況未果，遂將甌北鎮(zhèn)人民政府和永嘉縣規(guī)劃建設(shè)局告上法庭。而被告永嘉縣規(guī)劃建設(shè)局則辯稱，他們是依法向甌北鎮(zhèn)政府頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，符合甌北鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。原告代理律師則認(rèn)為，甌北鎮(zhèn)人民政府從1990年到現(xiàn)在的12年間，建設(shè)規(guī)劃發(fā)生了5次大變動(dòng)，平均每?jī)赡曜儎?dòng)一次。處理這樣一件涉及老百姓重大利益的公共事務(wù)，決策如此輕率隨意，不符合群眾的根本利益。13這起發(fā)生在溫州的百余村民狀告規(guī)劃局討要通行權(quán)案，一審法院之所以能夠受理，就是因?yàn)樵嫠?/p>

8、提出的訴訟請(qǐng)求是撤銷規(guī)劃建設(shè)局向鎮(zhèn)政府頒發(fā)建設(shè)工程許可證的行為，而非經(jīng)過多次變更的建設(shè)計(jì)劃本身的內(nèi)容。后者常常會(huì)被認(rèn)為屬于抽象行政行為，而不在受案范圍之列。二、對(duì)行政計(jì)劃制定行為不服的訴訟救濟(jì)但是僅有程序上的規(guī)制，而沒有規(guī)定行政相對(duì)人行政計(jì)劃制定行為本身的不服，并不能對(duì)相對(duì)人提供充分的保護(hù)，也不利于督促行政機(jī)關(guān)的依法行政。有鑒于此，不少國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)在其司法實(shí)踐中承認(rèn)其可訴性。一般認(rèn)為，計(jì)劃的制定（廣義上理解，包括制定、修改和廢止）屬于行政行為，利害關(guān)系人對(duì)計(jì)劃制定行為不服的，可以提起行政訴訟。在德國(guó)，利害關(guān)系人對(duì)行政計(jì)劃的確定行為不服，根據(jù)行政程序法第74條第一項(xiàng)的規(guī)定，適用有關(guān)正式行政程序

9、中之決定和撤銷的規(guī)定，所以相對(duì)人行政計(jì)劃確定行為不服的，可以對(duì)其提起撤銷之訴。15但是計(jì)劃確定裁決行為以聯(lián)邦行政程序法第73條所規(guī)定的正式（聽證）程序所作出的，由于該程序的要式形式和因此導(dǎo)致的縝密，對(duì)準(zhǔn)備程序所提起訴訟是不予受理的。16臺(tái)灣地區(qū)1990年的行政程序法（草案）第125條規(guī)定：（不服確定計(jì)劃裁決之救濟(jì)方法）不服確定計(jì)劃之裁決者，應(yīng)于裁決書送達(dá)之日起30日內(nèi)，向行政法院提起行政訴訟。而1993年的行政程序法（草案）第157條則規(guī)定：不服確定計(jì)劃之裁決者，得不經(jīng)訴愿或其它先行程序，徑行再訴愿或依法提起行政訴訟。德國(guó)和臺(tái)灣都在立法上允許對(duì)行政計(jì)劃制定行為提起行政訴訟，與它們?cè)诹⒎ㄉ弦?guī)定了

10、行政計(jì)劃裁決的集中事權(quán)效力分不開的。集中事權(quán)就是由單一機(jī)關(guān)統(tǒng)籌依單一程序收件審查，其它機(jī)關(guān)會(huì)同審查，最后由統(tǒng)籌辦理之機(jī)關(guān)核發(fā)一張執(zhí)照，此一執(zhí)照即為確定計(jì)劃之裁決書。從德國(guó)行政計(jì)劃裁決之實(shí)例來看，裁決書不是像一般行政處分書僅二、三頁(yè)，而是一本匯整性小冊(cè)，其中涉及各種許可與相應(yīng)措施皆在此一裁決書內(nèi)。17簡(jiǎn)單地說，集中事權(quán)效力就是以程序集中的方式處理達(dá)到?jīng)Q定集中的效果。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)行政計(jì)劃的法律，如土地管理法中對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制、審批、調(diào)整、實(shí)施及應(yīng)遵循的原則等作了規(guī)定，但這些都是封閉式的內(nèi)部程序上的規(guī)定，基本上是將行政計(jì)劃作為內(nèi)部行政行為看待，對(duì)行政計(jì)劃制定行為本身提起訴訟的法律依據(jù)還處于空

11、白狀態(tài)。如根據(jù)城市規(guī)劃法的規(guī)定，行政計(jì)劃的確定行為是通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)的審批程序作出的，而與計(jì)劃有關(guān)的許可程序則是另外進(jìn)行的，建設(shè)工程規(guī)劃許可證也是規(guī)劃建設(shè)局以計(jì)劃審批程序已經(jīng)確定的城市總體規(guī)劃為依據(jù)，并對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查后才作出頒發(fā)許可證的決定的。對(duì)照德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)相應(yīng)的立法例，具有集中事權(quán)效力的計(jì)劃確定裁決實(shí)質(zhì)上就相當(dāng)于我國(guó)計(jì)劃制定行為和許可行為的合二為一。可見，德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)允許對(duì)行政計(jì)劃制定行為提起訴訟的制度是不能單獨(dú)加以移植的，只有在將來法律對(duì)行政計(jì)劃確定行為賦予集中事權(quán)效力，對(duì)計(jì)劃制定過程作出如公開、聽證、咨詢等程序上的要求，法院也可以據(jù)此對(duì)計(jì)劃制定行為的程序進(jìn)行合法性審查之后，

12、才可能具備移植行政計(jì)劃訴訟制度的可行性。三、對(duì)行政計(jì)劃變動(dòng)行為不服的訴訟救濟(jì)與行政計(jì)劃相關(guān)的糾紛，還有很大一部分都是由于計(jì)劃的變動(dòng)（包括變更或中止）所引發(fā)的。計(jì)劃從擬定到實(shí)施的過程常常是經(jīng)年累月，其間不可避免地會(huì)因?yàn)檎巍⒔?jīng)濟(jì)形勢(shì)等發(fā)生了變化，而使當(dāng)初的計(jì)劃不得不變更或中止，可以說變更、中止是計(jì)劃的生理現(xiàn)象。18但是在計(jì)劃行政的背景之下，民眾對(duì)自身的行為預(yù)期及其相應(yīng)的安排常常就是以各種行政計(jì)劃為基礎(chǔ)的。例如在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出承諾給予協(xié)助完成某項(xiàng)行政計(jì)劃的相對(duì)人以一定優(yōu)惠待遇時(shí)，而相對(duì)人亦根據(jù)這一計(jì)劃所提，出的內(nèi)容采取了相應(yīng)的行為時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)事后中止或變更該項(xiàng)行政計(jì)劃，就會(huì)造成私人所投入的資

13、本、勞力等付諸東流的不利后果。對(duì)于計(jì)劃變更的訴訟救濟(jì)，各國(guó)或地區(qū)的司法機(jī)關(guān)過去一直是采取消極否認(rèn)的態(tài)度，只是在行政法上的信賴保護(hù)原則觀念確立和加強(qiáng)后才有所放寬。在臺(tái)灣地區(qū)，行政法院1971年判字第738號(hào)判決認(rèn)為，行政官署本于行政權(quán)作用，公告實(shí)施一種計(jì)劃，對(duì)于一般不特定抽象之規(guī)定，而非個(gè)別具體之處置，自不得認(rèn)為行政處分而對(duì)之提起訴愿。行政法院1976年裁字第103號(hào)裁定重申了這一觀點(diǎn)。21但是后來的司法院大法官會(huì)議解釋對(duì)這一觀點(diǎn)作了一定程度的修正，認(rèn)為主管機(jī)關(guān)變更都市計(jì)劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民之權(quán)利、利益或增加其負(fù)擔(dān)，即具有行政處分之性質(zhì)，其因而致特定人或可得確定之

14、多數(shù)人之權(quán)益遭受不當(dāng)或違法之損害者，自應(yīng)許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟(jì)。22也就是說，對(duì)都市計(jì)劃的個(gè)別變更屬于行政處分（具體行政行為），從而相對(duì)人可以對(duì)其提起行政訴訟。而對(duì)都市計(jì)劃進(jìn)行通盤檢討后所進(jìn)行的變更，如果不是涉及該區(qū)域內(nèi)居民之具體權(quán)益，而僅涉及政府計(jì)劃意旨的宣示，則多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)屬于抽象行政行為。只有涉及人民具體權(quán)益，例如因土地使用分區(qū)管制之劃分變更，而影響居民安寧、衛(wèi)生，或被公共設(shè)施保留地，使地價(jià)大跌，則可認(rèn)為是具備處分性。23在德國(guó)，立法上所采取的做法雖與日本和臺(tái)灣地區(qū)的做法有所不同，卻也起到了異曲同工之效。具體做法是根據(jù)各種行政計(jì)劃的形式和內(nèi)容，判斷公民的信賴狀況，并賦予不同的計(jì)

15、劃保障給付權(quán)。具體包括：計(jì)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)、計(jì)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)、過渡措施和補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)以及補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。相對(duì)來說，德國(guó)的這種做法其涵攝的行政計(jì)劃變動(dòng)類型更為全面，對(duì)相對(duì)人的保護(hù)也似乎更為有力。24前述發(fā)生在溫州的百余村民狀告規(guī)劃局討要通行權(quán)案雖已得到訴訟的救濟(jì)，但筆者認(rèn)為更為恰當(dāng)而直接的做法應(yīng)當(dāng)是，對(duì)這類對(duì)于影響特定相對(duì)人的行政計(jì)劃，在計(jì)劃發(fā)生變動(dòng)，以致其利益受到影響時(shí)，也可參照德國(guó)的法例區(qū)別情形由法律賦予相對(duì)人撤銷變動(dòng)或者取得損害賠償?shù)臋?quán)利。結(jié)語(yǔ)行政計(jì)劃在現(xiàn)代社會(huì)得到廣泛運(yùn)用，與人民生活關(guān)系至為密切。伴隨而來的是眾多需要法學(xué)家們加以關(guān)注的問題，不僅是行政法，尤其是行政作用法上的問題，它在憲法領(lǐng)域內(nèi)的

16、問題也是相當(dāng)突出的。行政計(jì)劃所產(chǎn)生的除了公民自由的限制，25還包括公民對(duì)計(jì)劃制定的參與權(quán)、計(jì)劃給付的分配以及對(duì)計(jì)劃實(shí)施的信賴等等問題。因此，要真正對(duì)行政計(jì)劃的法治化，避免具有廣泛形成自由的計(jì)劃裁量權(quán)被濫用，也有必要從憲法原則上加以考量。如合理界分中央與地方、立法與行政機(jī)關(guān)之間的計(jì)劃制定權(quán)，26充分保障公民和有關(guān)專業(yè)團(tuán)體參與行政計(jì)劃的制定過程，建立利益反映渠道和對(duì)話程序機(jī)制等。事實(shí)上，行政計(jì)劃與其他行政行為一樣，其不良運(yùn)用都會(huì)都能產(chǎn)生直接限制相對(duì)人呢的權(quán)利和利益的法律效果。在我國(guó)的行政實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生了不少因?yàn)樾姓?jì)劃引發(fā)的訴訟。但是，一方面國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)行政計(jì)劃的法律屬性、法律效果及其救濟(jì)等都尚缺乏

17、深入的了解，另一方面，由于我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法上有關(guān)受案范圍、起訴條件等方面規(guī)定的缺失，27造成行政計(jì)劃相對(duì)人利益的訴訟救濟(jì)相當(dāng)薄弱。這應(yīng)當(dāng)成為尋求行政計(jì)劃法治化的一個(gè)突破口。studyonprodeedingsofadministrativeplanabstract:therrarethreekindsofproceedingsrelevanttoadministrativeplan:proceedingsagainstspecificcontentsofplan,formulationofplanandchangeoftheplan.administrativeplanwithoutfact

18、ualinfluenceonrightsoftheprivatepartycannotbesued.formulationofadministrativeplancanbesuedingermanyandtaiwandistrictinchina.changesofadministrativeplanshouldbesuedaccordingstoprincipleofconfidenceprotecting.&n，bsp;keywords:administrativeplan;proceedings;factualinfluence;confidenceprotecting如傳統(tǒng)國(guó)家就已存在

19、的財(cái)政預(yù)算，某種意義上講也可屬于行政計(jì)劃的范疇。楊建順：日本行政法通論，中國(guó)法制出版社1998年版，第564頁(yè)。林明鏘：行政計(jì)劃，載翁岳生編：行政法，翰蘆圖書出版公司1998年版，第676頁(yè)。對(duì)該案（日1964年x等訴東京都案）的案情介紹和評(píng)述，參見胡建淼主編：外國(guó)行政法規(guī)與案例評(píng)述，中國(guó)法制出版社1997年版，第765頁(yè)以下。大致相當(dāng)于我國(guó)行政法上所稱的具體行政行為。紛爭(zhēng)的成熟性原則即司法審查時(shí)機(jī)成熟原則，其含義是指被指控的行政行為只有對(duì)相對(duì)人發(fā)生了實(shí)際不利影響并適于法院審查時(shí)才能接受司法審查。在日本最高法院看來，基準(zhǔn)性計(jì)劃和行政指導(dǎo)一樣，欠缺撤銷訴訟的對(duì)象性。如不能通過撤銷訴訟來攻擊全國(guó)綜

20、合開發(fā)計(jì)劃。比如如果規(guī)章要求立即改變?nèi)藗兊男袨橐?guī)則，不服從規(guī)章則予以懲罰，那么受此規(guī)章管轄的人一提起訴訟，審查時(shí)機(jī)就成熟了。12我國(guó)目前雖然規(guī)定對(duì)抽象行政行為不能提起訴訟，但是也有學(xué)者認(rèn)為不能提起行政訴訟和不能對(duì)之進(jìn)行審查是兩個(gè)不同的概念。盡管抽象行政行為被排除在受案范圍之外，但是法院可以在對(duì)具體行政行為進(jìn)行審理時(shí)對(duì)其所依據(jù)的抽象行政行為進(jìn)行審查。甘文：行政訴訟法司法解釋之評(píng)論，中國(guó)法制出版社2000年版，第31頁(yè)。14具體要求有：（1）應(yīng)聽取其它相關(guān)行政機(jī)關(guān)（包含公共團(tuán)體）之意見；（2）應(yīng)將計(jì)劃案提供公眾閱覽；（3）應(yīng)給與利害關(guān)系人以書面陳述意見之機(jī)會(huì)；（4）對(duì)已提出意見之人應(yīng)進(jìn)行聽證；（5）應(yīng)將決定之計(jì)劃附理由公告之。轉(zhuǎn)引自劉宗德：現(xiàn)代行政與計(jì)劃法制，政大法學(xué)評(píng)論總第45期，1992年6月。15德國(guó)行政法院法第40條規(guī)定：一切未經(jīng)聯(lián)邦法律劃歸為屬其它法院管轄的非憲法性質(zhì)的公