村民自治的法律建設(shè)探究

1、村民自治的法律建設(shè)探究 本文 推行村民自治,是當(dāng)前促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、進(jìn)一步推進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀要求,也是廣大農(nóng)民群眾的根本利益和共同愿望。村民自治在農(nóng)村的發(fā)展,迫切要求從法律的角度加以確認(rèn),保證其健康運(yùn)行。福建省是實(shí)行村民自治較早的省份,在村民自治進(jìn)程中,面臨著法律建設(shè)的新情況、新問題。完善村民自治中法律建設(shè),是必要的。 一、福建省村民自治的現(xiàn)狀與特征 共同的制度背景,不同的區(qū)域條件和發(fā)展資源、不同的文化傳統(tǒng)積累、不同的利益群體和利益主體,在村民自治的設(shè)置和運(yùn)行中都反映出其特征來。福建省村民自治的現(xiàn)狀與特征有:1.村民參與自治選舉熱情高。實(shí)行村民自治,使每一個(gè)村民享有選舉權(quán)、對(duì)

2、本村事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),大家的事情大家議,大家的事情大家管,大家訂的制度大家遵守,順應(yīng)了農(nóng)民的意愿,體現(xiàn)了村民的要求,增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力。廣大村民對(duì)參與投票選舉村委會(huì)、村干部的積極性很高。如將樂縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)135個(gè)行政村,618個(gè)自然村劃分為898個(gè)村民小組,平均參選率達(dá)95.2%。在沙縣虬江鄉(xiāng),有許多個(gè)體經(jīng)營(yíng)大戶,專程從外地趕回村里投票選舉,廣大村民對(duì)于參加選舉表現(xiàn)出極大的熱情。 2.兩推一選程序。所謂兩推一選,即讓群眾行使民主權(quán)利,由群眾和黨員民主推薦,全體黨員差額選舉直接產(chǎn)生村黨支部成員;由全體村民推薦,村民代表推薦,全體選民差額選舉直接產(chǎn)生村委會(huì)成員。民主選舉,是

3、村民自治的重要組成都分。各縣根據(jù)5村委會(huì)組織法6及5福建省實(shí)施村民委員會(huì)組織法辦法6、5福建省村民委員會(huì)選舉辦法6的規(guī)定,紛紛出臺(tái)了各自的換屆選舉工作具體文件,下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)法律、法規(guī),都制定了相應(yīng)的5村委會(huì)工作細(xì)則6、5鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)村委會(huì)工作規(guī)則6、5村委會(huì)干部守則6、5村民代表會(huì)議規(guī)則6等。從憲法和村委會(huì)組織法到地方性法規(guī),再到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法規(guī)定,形成了一個(gè)比較完整的兩推一選程序體系。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開展各種形式的宣傳教育活動(dòng),宣傳黨的十六大關(guān)于擴(kuò)大基層民主,完善村民自治,推進(jìn)政治文明建設(shè)的新精神、新要求,宣傳與選舉工作有關(guān)的法律法規(guī)和方針政策,提高廣大村民對(duì)搞好村委會(huì)換屆選舉工作

4、重要性的認(rèn)識(shí)。在召開各種類型會(huì)議動(dòng)員的同時(shí),村兩委干部和縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))聯(lián)絡(luò)員深入到各自然村,講清兩推一選民主選舉意義、原則和程序,明確村委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和產(chǎn)生辦法,弄清村委主任、副主任、委員應(yīng)具備的條件,教育村民珍惜自己的權(quán)利,認(rèn)真投好自己的一票,堅(jiān)持一人一票制。在選舉的過程中,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村把好直接、一人一票、差額、無記名、取消委托投票、秘密寫票等原則。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村成立領(lǐng)導(dǎo)小組從宣傳發(fā)動(dòng)、選民登記、提名推薦、投票選舉、建章立制等階段,嚴(yán)格按程序辦事,明確各自的責(zé)任。掛村的領(lǐng)導(dǎo)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府具體抓,深入各村現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。這些具體的做法,保證了兩推一選選舉工作的圓滿成功。選舉工作結(jié)束后,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)

5、和村都重視抓好選舉資料的整理歸檔工作,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還對(duì)村干部進(jìn)行了資料歸檔立卷工作的培訓(xùn),進(jìn)一步規(guī)范選舉資料的歸檔立卷工作。選舉工作資料歸檔立卷工作進(jìn)一步健全,為選舉工作結(jié)束后查找問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提供了豐富的資料保證。 3.采用村民代表會(huì)議形式,建立民主決策制度。選舉產(chǎn)生村委會(huì)班子,只是村民自治的第一步,而對(duì)村內(nèi)涉及村民利益的重大事務(wù),要做到符合大多數(shù)村民的利益,得到村民的滿意、贊同和支持,就必須實(shí)行民主決策。以前,農(nóng)村的一些重大事項(xiàng),如山地的承包出租,村財(cái)?shù)拈_支和農(nóng)村發(fā)展的規(guī)劃等,不是村黨支部書記說了算,就是村委會(huì)主任說了算,這種現(xiàn)狀導(dǎo)致了農(nóng)村重大決策頻繁失誤,農(nóng)村集體資產(chǎn)大量流失。但是,實(shí)行村民

6、自治以來,福建省廣大農(nóng)村普遍成立了村民代表大會(huì)。凡是涉及村民切身利益的重大事項(xiàng),如村里的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)收支、計(jì)劃生育、定購(gòu)提留、興辦公益事業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等,都必須在村兩委研究的基礎(chǔ)上最后交給村民代表大會(huì)民主討論決定。否則,決策無效。采用村民代表會(huì)議形式,建立民主決策制度。村民代表大會(huì)制度的建立與貫徹執(zhí)行,激發(fā)了人民群眾參與決策的積極性,從而有效地保證了農(nóng)村重大決策的準(zhǔn)確性和維護(hù)了農(nóng)村廣大人民群眾的根本利益。民主決策,是村民自治的根本。 4.以村規(guī)民約或村民自治章程的方式實(shí)行村務(wù)民主管理。民主管理,是村民自治的基礎(chǔ),它要求村民依照一定的法律和規(guī)章制度,對(duì)村民自己的公共事務(wù)和自己的行為進(jìn)行自我管

7、理。村委會(huì)根據(jù)5憲法6、法律法規(guī)以及國(guó)家政策,結(jié)合本村的實(shí)際情況,由村民會(huì)議制定村民自治章程和村規(guī)民約。把村民的權(quán)利義務(wù),村級(jí)各類組織之間的關(guān)系和權(quán)利義務(wù),以及經(jīng)濟(jì)管理、村風(fēng)民俗、婚姻家庭、計(jì)劃生育等方面的要求,規(guī)定得清清楚楚、明明白白,并據(jù)此進(jìn)行管理。例如,5建寧縣溪口鎮(zhèn)枧頭村村民委員會(huì)自治章程6,包括村民委員會(huì)工作制度、村民代表會(huì)議制度、村規(guī)民約、村民委員會(huì)任期目標(biāo)責(zé)任制、村委會(huì)下設(shè)工作委員會(huì)的相關(guān)制度,以及詳細(xì)的村合作經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理制度及其附則,尊老公約等,共有2多項(xiàng)。有了它,就能做到村民行為有規(guī)范,干部管理有規(guī)章,實(shí)現(xiàn)干部群眾自我管理、自我約束,增強(qiáng)團(tuán)結(jié),促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定。 5.以村級(jí)財(cái)務(wù)

8、審計(jì)與村務(wù)公開為核心內(nèi)容的民主監(jiān)督。村民對(duì)村委會(huì)、村干部的監(jiān)督和村民自我監(jiān)督,是村民民主監(jiān)督權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保證。在民主實(shí)踐中,主要有三種制度形式:一是定期聽取、審議村委會(huì)工作報(bào)告,對(duì)村委會(huì)工作進(jìn)行評(píng)議和監(jiān)督制度;二是對(duì)村委會(huì)干部的工作能力、業(yè)績(jī)、作風(fēng)及其他行為的民主評(píng)議及罷免制度;三是村務(wù)公開制度。全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上建立起村民理財(cái)小組進(jìn)行財(cái)務(wù)審核這一事前監(jiān)督制,不少地方實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管制。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了村務(wù)公開欄,向村民公布村務(wù)、政務(wù)和財(cái)務(wù)。在村務(wù)公開的內(nèi)容上,一般主要包括村級(jí)財(cái)務(wù)收支、主要工程項(xiàng)目預(yù)決算、各種征收提留、宅基地發(fā)放、電價(jià)電費(fèi)、計(jì)劃生育指標(biāo)、義務(wù)工和積累工投入、干部任期目標(biāo)等群眾關(guān)心的

9、熱點(diǎn)問題。有的縣實(shí)行每年一次的村干部年度審計(jì)制度和離任審計(jì)制度,尤其是離任審計(jì)制度。對(duì)此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)很有感觸地說:管理到位,村民自治就會(huì)順利向前發(fā)展;管理不到位,村民自治就會(huì)陷入混亂和無序。 6.采用兩委合一、交叉任職的運(yùn)作模式。選舉后很多村采用兩委合一、交叉任職的運(yùn)作模式。黨支部獨(dú)立開展黨內(nèi)活動(dòng)外,對(duì)村務(wù)工作實(shí)行村支委與村委會(huì)兩委聯(lián)席會(huì)的兩委會(huì)決策制度,由書記主持召開。村兩委會(huì)一般每半個(gè)月召開一次,遇有特殊情況隨時(shí)召開。主要任務(wù)是傳達(dá)貫徹上級(jí)文件和會(huì)議精神,研究制定貫徹實(shí)施意見,討論決定黨支部、村委會(huì)重大事項(xiàng),研究有關(guān)人事安排及其他重要問題。村委工作一般都在兩委會(huì)上決定取舍,研究決策,下達(dá)任務(wù)

10、。兩委會(huì)組成人員采取交叉任職的方法,黨支部成員都兼任村務(wù)工作。支部書記負(fù)責(zé)全面工作(包括村務(wù)工作);支部副書記、村委會(huì)主任負(fù)責(zé)村務(wù)工作;另一位副書記及支部委員兼管村務(wù)工作中的計(jì)劃生育、村辦企業(yè)、土地管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、副業(yè)生產(chǎn)、文教衛(wèi)生、僑務(wù)工作、老人協(xié)會(huì)、治安保衛(wèi)、地材管理、民兵事務(wù)以及調(diào)解工作。這種交叉任職體制在當(dāng)前農(nóng)村帶有較大的普遍性。交叉任職可以減少扯皮,集中村干部力量,抓好黨務(wù)工作、村務(wù)工作。這種模式兩委會(huì)實(shí)質(zhì)上取代了村委會(huì)的工作,在非黨員擔(dān)任村委會(huì)主任,尤其是主任與書記矛盾比較大的情況下,會(huì)遇到村主任拒絕村支部干預(yù)村務(wù)工作,兩委矛盾隨之產(chǎn)生。對(duì)此,一些村民認(rèn)為:既然選舉村委會(huì),村委會(huì)就

11、要代表村民的利益,維護(hù)村民的利益。采用兩委合一、交叉任職的運(yùn)作,兩委會(huì)自己不可能監(jiān)督自己,制約機(jī)制乏力。 7.自治選舉在各村發(fā)展不平衡。有些村黨支部的影響力較大,支部能夠成功地把比較優(yōu)秀的黨員推舉成候選人,并得到村民的認(rèn)可,這是主流。有些村因?yàn)樯蠈么甯刹颗榇迕褶k實(shí)事,連選連任幾乎沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。有些村的黨員候選人競(jìng)爭(zhēng)能力不足,非黨員候選人成功當(dāng)選,并因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)選舉與黨組織產(chǎn)生排斥情緒。經(jīng)濟(jì)文化較發(fā)達(dá)區(qū)域受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊較大,思想觀念相對(duì)較開放,主權(quán)意識(shí)較強(qiáng),開拓創(chuàng)新精神較好,民主意識(shí)也較強(qiáng);經(jīng)濟(jì)文化欠發(fā)達(dá)區(qū)域則思想觀念相對(duì)落后和保守;縣(市)區(qū)中心附近的農(nóng)村較偏遠(yuǎn)地區(qū)民主意識(shí)也較強(qiáng),特別是城鎮(zhèn)化

12、較高的鄉(xiāng)村其平等、自主意識(shí)和民主意識(shí)更強(qiáng)。不同階層的人其民主意識(shí)也存在較大的差異,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的工人、退伍軍人、回鄉(xiāng)的知識(shí)青年、個(gè)體私營(yíng)業(yè)主、外出的打工農(nóng)民,特別是在農(nóng)村科技教育領(lǐng)域的農(nóng)民知識(shí)分子,由于其文化知識(shí)水平較高,經(jīng)濟(jì)狀況較好,他們頭腦中封建思想較少,民主意識(shí)難以受到抑制和束縛,比較堅(jiān)定,有較強(qiáng)的獨(dú)立思考能力,看問題較深刻和全面,這些階層的農(nóng)民敢于爭(zhēng)取民主,參政議政熱情和水平也較高,屬于民主素質(zhì)較為成熟的人群,但數(shù)量不多。村集體經(jīng)濟(jì)的盤子越大,可支配資源越多,村民越是關(guān)注自治選舉。自治選舉在各村發(fā)展不平衡。 二、完善村民自治中法律建設(shè)的建議 1.依法治村。近幾年農(nóng)村有的村民上訪,原因是多

13、方面的,認(rèn)真研究,主要是村民的合法利益和民主權(quán)利得不到保障,村財(cái)管理和村務(wù)管理中暗箱操作多,管理漏洞多,腐敗的想象空間大。從根本上解決農(nóng)村的問題,必須堅(jiān)決貫徹中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立村民自治的戰(zhàn)略決策。5村民委員會(huì)組織法6規(guī)定:村民委員會(huì)是村民自我選舉、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。并規(guī)定村民委員會(huì)組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì),承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作,促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;保障村集體經(jīng)濟(jì)和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利、利益;管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn),教育村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。貫徹

14、5村民委貝會(huì)組織法6和相關(guān)法規(guī),落實(shí)村委會(huì)的自治權(quán)力,這是引導(dǎo)農(nóng)村基層民主建設(shè)健康發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。同時(shí),加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的法制宣傳力度。在法制宣傳中,既要重視宣傳保護(hù)農(nóng)民利益,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),又要宣傳農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù),務(wù)必把權(quán)利和義務(wù)結(jié)合起來,把利益和責(zé)任統(tǒng)一起來。只有這樣,才能給村民自治提供合適的土壤,保證農(nóng)村的長(zhǎng)治久安。 2.完善充實(shí)有關(guān)法律法規(guī)。5村民委員會(huì)組織法6是加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè),實(shí)現(xiàn)村民自治的一部重要法律。5村民委員會(huì)組織法6第三條對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層組織中的作用和地位闡述為發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。但對(duì)村黨支部與村委會(huì)的職責(zé)分工沒有界定,事權(quán)劃分不清,過于籠統(tǒng),從而造成實(shí)

15、際工作中村兩委的關(guān)系難以理順,總在一些具體事務(wù)上糾纏不清。建議在第三條中增加基層黨組織行使對(duì)村民委員會(huì)換屆選舉的領(lǐng)導(dǎo)職能的內(nèi)容,必須具體、細(xì)化。以進(jìn)一步明確黨在村民委員會(huì)換屆選舉的領(lǐng)導(dǎo)地位,以強(qiáng)化農(nóng)村黨支部對(duì)村民委員會(huì)換屆選舉的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時(shí),村委會(huì)成員的任職年限是否考慮改三年一屆為四年一屆,以減少選舉成本,增強(qiáng)村委班子的任職預(yù)期,這有利于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村委會(huì)換屆選舉工作是在中國(guó)廣大農(nóng)村實(shí)行民主憲政的偉大實(shí)踐,也是廣大村民政治生活中的一件大事,它涉及到9億多人口和9%以上的國(guó)土面積,其影響是全面的、深遠(yuǎn)的。但是,至今仍然沒有一部關(guān)于村民委員會(huì)換屆選舉的專門法律。建議立法部門盡快制定5中華

16、人民共和國(guó)村民委員會(huì)選舉法6,不僅是為了規(guī)定村民的選舉活動(dòng),更重要的是可以將農(nóng)村基層自治組織選舉工作納入法治軌道。這部法律應(yīng)該對(duì)村民委員會(huì)選舉機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員構(gòu)成、候選人的產(chǎn)生以及村委會(huì)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律地位做出明確的規(guī)定,同時(shí)對(duì)破壞村民委員換屆選舉的行為以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也作比相應(yīng)的具體規(guī)定。建議5刑法6第二百五十六條在規(guī)定侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪中,增加破壞村委會(huì)選舉行為的有關(guān)規(guī)定,并在5治安管理處罰條例6增加相應(yīng)的內(nèi)容,把妨害、破壞村級(jí)選舉的行為納入到5中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例6和5中華人民共和國(guó)刑法6的調(diào)整范圍,并相互銜接,使有關(guān)執(zhí)法部門做到有法可依,以有效地保障村委會(huì)換屆

17、選舉工作的正常秩序和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。 3.建立團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)、有序的兩委關(guān)系。黨支部是農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心。對(duì)如何起領(lǐng)導(dǎo)核心作用,村干部看法不一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)乃至上級(jí)機(jī)構(gòu)的干部認(rèn)識(shí)也不一致。有人認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)核心意味著一切決策權(quán)集中在黨支那,村務(wù)中的重大事項(xiàng)由黨支部來決定,村委會(huì)是黨支部的下屬辦事機(jī)構(gòu);有人認(rèn)為只有采取兩委會(huì)混合操作、書記領(lǐng)導(dǎo)下個(gè)人分工的做法,黨支部才能管住村委會(huì)。按照5村民委員會(huì)組織法6運(yùn)作,沒有辦法保證黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。也有人認(rèn)為村委會(huì)是村民選舉產(chǎn)生,對(duì)村民負(fù)責(zé),黨支部不應(yīng)干預(yù)村務(wù)工作。村委會(huì)的權(quán)力來自于全體選民的投票選舉,是全體村民的授權(quán),是全體村民的當(dāng)家人;村黨支部的權(quán)力主要來自

18、于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和黨員的授權(quán),其職能則是保證黨的路線、方針和政策在本村的貫徹執(zhí)行,村黨支部成員主要是黨員選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命,這種選舉本質(zhì)上并不具有政治程序憲政意義上的授權(quán),而是著眼于執(zhí)行黨的政策的便利,其關(guān)鍵是要確保黨的政策在本村范圍內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上講,村委會(huì)與黨支部之間的關(guān)系,無論緊張與否,問題的癥結(jié)不在于要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨在基層組織的領(lǐng)導(dǎo)地位是不容置疑的,關(guān)鍵是如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,特別是在村民自治這個(gè)大背景下,黨在基層組織的執(zhí)政方式如何與時(shí)俱進(jìn)則將直接影響到黨的執(zhí)政地位和村民自治的未來走向。實(shí)行村民自治,是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)舉,是黨的主張和人民利益

19、相結(jié)合的法律化和制度化。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了國(guó)家政權(quán)、群眾團(tuán)體、各種經(jīng)濟(jì)文化組織和群眾自治組織,黨應(yīng)當(dāng)保證發(fā)揮他們的職能,應(yīng)當(dāng)充分尊重而不是包辦他們的工作。因此,黨的基層組織要依照憲法和法律的規(guī)定,支持和保障村民自治活動(dòng),直接行使民主權(quán)利。黨組織在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用時(shí),必須考慮的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)是改革和完善村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式和工作方法,更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁。村民委員會(huì)作為村民行使自治權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),必須在5村民組織法6的規(guī)范下行使自治權(quán)。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。黨支部作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織,既要領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì),又要監(jiān)督村委會(huì),制約村委會(huì),真正成為村民利益的代表者和村民權(quán)益的維護(hù)者。 4.選好帶頭人。搞好