我國公共政策主體及制定

1、我國公共政策制定過程一、公共政策主體（一）公共政策主體構(gòu)成黨的各級黨委會、黨組各級人民代表大會及其常務委員會各級人民政府及其所屬部門各級人民法院和各級人民檢察院軍事機關(guān)社會公益組織它們的決策權(quán)限各不相同。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的各級組織在多數(shù)情況下?lián)碛姓叩膶嵸|(zhì)性決定權(quán)。直接、間接各級人民代表大會及其常務委員會，因其是國家的立法機關(guān)，它們制定的公共政策主要是以法律、法規(guī)、決議等形式出現(xiàn)。各級人民政府及其所屬部門是最主要的公共政策主體，涉及面廣，數(shù)量繁多，形式也多樣。各級人民法院和各級人民檢察院，以及軍事機關(guān)，也擁有一定的公共政策決策權(quán)，主要以監(jiān)督、裁決、建議形式出現(xiàn)。軍事機關(guān)-以執(zhí)行命

2、令形式出現(xiàn)社會公益組織-以自律形式出現(xiàn)（二）不同機關(guān)決策權(quán)限的相互關(guān)系 1、權(quán)限劃分原則（1）如果法律或法規(guī)對不同機關(guān)的權(quán)限作出詳細而具體劃分的，遵從這些規(guī)定的劃分。各機關(guān)可在其事權(quán)范圍內(nèi)，對有關(guān)事項作出政策規(guī)定。（2）如果法律或法規(guī)沒有對各機關(guān)的事權(quán)作出明確的劃分，則在職責范圍內(nèi)，各機關(guān)都有權(quán)制定政策。上級機關(guān)沒有制定政策的，下級機關(guān)可以先制定政策；上級機關(guān)政策不明確的，下級可以予以明確。下級機關(guān)制定政策后，上級機關(guān)又制定政策的，服從上級政策的規(guī)定。各級黨委及其部門的決策權(quán)限，與相應的國家機關(guān)的決策權(quán)限基本上相當。-依附性2、國家機關(guān)間權(quán)限沖突的解決原則（1）憲法、法律具有最高效力。（2）行

3、政法規(guī)、規(guī)章不得與法律相抵觸。（3）行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)，也高于部門規(guī)章及政府規(guī)章。（4）地方性法規(guī)效力高于本級地方政府規(guī)章。省級政府制定規(guī)章效力高于較大市人民政府制定的規(guī)范性文件。（5）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。（6）地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時，依照下列規(guī)定作出裁決：地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見：第一種，認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定適用地方性法規(guī)；第二種，認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)

4、定不一致時，由國務院裁決。（6）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。二、公共政策議題 公共政策主體在其職責范圍內(nèi)，存在選擇什么問題來制定政策的問題：一是什么人通過什么渠道向決策者提出政策議題；二是決策者按照什么標準選擇政策議題。（一）公共政策主體內(nèi)部的政策動議 1、決策者集體或個人他們擔任領(lǐng)導職務，決定著工作方向。不僅審批各種渠道匯集而來的政策問題，還會提出自己的政策動議。有思想、有能力的領(lǐng)導人，是最主要的政策動議者。2、各工作部門及其人員 一般說來，這些部門有兩個方面職能：一是管理責任，二是代表管理者爭取有利政策。為了爭取利益，會通過調(diào)查

5、報告、政策建議等形式。向有權(quán)機關(guān)提出政策建議。如按照規(guī)定，國務院有關(guān)部門認為需要制定行政法規(guī)的，應當向國務院報請立項。有關(guān)部門認為自身作出決策的權(quán)限不足，或者認為自身制定的政策權(quán)威性不夠時，也會請上一級機關(guān)制定或發(fā)布政策。工作人員也可以利用正式或非正式的機會提出政策建議，如會議發(fā)言、工作研討等等。 （二）上級提出的政策問題我國屬于比較典型的集權(quán)制體制，決策權(quán)多數(shù)集中在上級，上級對下級提出要求，下級落實。-拉動式發(fā)展方式另外，上級對下級提出某種政策要求，可能只是一般性指導，也可能只是提醒注意等。（三）其他來源的政策問題1、其他公共機關(guān)向有權(quán)機關(guān)提出政策問題。如根據(jù)法律規(guī)定，人大代表、政協(xié)委員在會

6、議期間，可以提出提案或意見、建議，并就某些事項質(zhì)詢有關(guān)行政機關(guān)。按規(guī)定，這些提案或意見、建議必須以有關(guān)機關(guān)的名義答復，因而很多代表或委員以此作為提出政策問題或影響政策取向的重要渠道。如從2003年起，沿襲了幾十年的高考將從“黑色7月”提前至6月份進行。促成這一重大變革的人，就是全國政協(xié)委員王翔。1999年3月，在全國政協(xié)九屆二次會議上，王翔提交了關(guān)于高考考期適當提前的建議案，建議高考時間提前至6月初。教育部很快給予答復：認真研究，充分考慮。2001年3月初，教育部召開部長專題辦公會，就高考時間調(diào)整問題進行討論。部黨組會議討論通過了關(guān)于高考時間調(diào)整方案，經(jīng)國務院批準，從2003年起，將高考時間定

7、在每年6月上旬。 2、對某些政策問題有利害聯(lián)系的個人或組織。他們是政策結(jié)果的最終承受者，當他們認為需要修改某項政策或制定某項政策、而這項政策問題又沒有進入決策者的視野時，就會以可能利用的各種形式提出政策訴求。如接觸有關(guān)官員進行游說，召開研討會或舉辦其他活動以引起關(guān)注，發(fā)表文章、廣造輿論，集體或頻繁上訪以施加壓力等。大型企業(yè)、社會團體，以及其他有組織的勢力，與公共政策主體的聯(lián)系渠道更多，活動能量更大，影響力也更強，他們提出的政策問題，各公共政策主體往往會給予認真的考慮。3、對政策問題有研究的組織或個人。社會上存在大量的研究機構(gòu)，他們經(jīng)常以發(fā)表文章、舉辦研討會、咨詢、講演以及與有關(guān)官員的私人交往等

8、形式，試圖推銷自己的觀點，影響有關(guān)的政策。（四）政策問題的選擇政策動議、訴求是很多的，但最終進入決策過程的只是少數(shù)。下列因素決定了對政策問題的選擇。1、政策問題是否在公共政策主體希望解決的問題或希望達到的目標之內(nèi)。2、有關(guān)各方能否就政策問題達成初步的一致。3、政策訴求是否符合上級現(xiàn)行政策的基本原則?！绑w制內(nèi)創(chuàng)新”-逐步修改“體制外創(chuàng)新”：在征得上級同意的前提下開展“試點”。適合主流輿論“膽大”突破。作有利的理解 “鉆政策的空子”。4、決策者個人價值判斷的作用。（五）政策問題選擇存在的問題1、政策問題界定的準確性有待提高。2、普通公民參與政策選擇的渠道不多。3、政策選擇的隨意性較大，主要表現(xiàn)是不

9、符合國家根本政策、有益局部但以公共利益為代價的“土政策”也能夠進入決策過程。三、公共政策制定（一）調(diào)查研究階段 1、組織一個政策起草班子如果政策只涉及一個部門，起草班子的組成就由這個部門的領(lǐng)導人指定。如果政策涉及多個部門，就由這些部門的共同上級指定組成一個班子，或者確定班子的組成原則后，由各部門協(xié)商決定。不論班子如何組成，一般都確定與政策事項關(guān)系最密切的部門為起草班子的牽頭單位，負責召集會議、安排日程等日常工作及文本的具體起草。同一政策問題的牽頭部門，在不同的地區(qū)和不同的時期可能不同。牽頭單位是起草班子的靈魂所在，政策的基調(diào)往往是由其確定的。2、調(diào)查研究包括：收集整理上級有關(guān)政策、有關(guān)領(lǐng)導人的

10、講話和意見，了解政策的沿革過程；收集下級的有關(guān)做法和想法，特別是政策對象的現(xiàn)狀和具體的政策要求；收集外地甚至外國的相關(guān)政策，以作對比參考之用。這個過程有長有短，視調(diào)查研究的工作量而定，長的可能達數(shù)年之久，短的可能只有幾個星期。調(diào)查研究的方法多種多樣。統(tǒng)計資料是必不可少的。要進行抽樣調(diào)查或全面調(diào)查。（二）起草方案初稿 1、對政策問題形成一致意見。如果不能形成一致意見，要進一步調(diào)查研究，或請有關(guān)上級裁決，確定基本政策價值取向。2、向有關(guān)領(lǐng)導匯報。一般包括：起草班子對政策問題現(xiàn)狀的認識、現(xiàn)有政策的要點、有關(guān)各方對政策的要求以及擬制訂的政策的要點，還包括對各種不同情況的預測。3、起草政策方案文本選定執(zhí)

11、筆人，如果起草工作量很大，可能會確定政策各部分執(zhí)筆人和總的統(tǒng)稿人。重要的政策方案文本起草完成后，要由不同的人員過目，在文字、內(nèi)容、法律等各方面“把關(guān)”。（三）征求意見與修改 政策方案初稿完成后，以不同形式送有關(guān)政策各方征求意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。有的還要求公開征求意見和建議。征求意見和建議后，可進行修改。（四）方案審查-通過、修改、否決政策方案起草內(nèi)容達成一致或基本一致后，就可以請求審查。 1、我國政府系統(tǒng)政策方案審查過程（1）各級政府政策方案的決策權(quán)國務院實行總理負責制。國務院會議分為國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務院常務會議

12、或者國務院全體會議討論決定。其中，以國務院發(fā)布決定、命令和行政法規(guī)，或者向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案的形式作出的政策，由總理簽署。行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布。國務院各部、各委員會實行部長、主任負責制。部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題。各部、各委員會工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應向國務院請示報告，由國務院決定。其中，部門規(guī)章應當經(jīng)部務會議或者委員會會議決定后，由部門首長簽署命令予以公布。地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制，這些行政首長分別主持地方各級人民政府的工作?？h級以上的

13、地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議。全體會議由本級人民政府全體成員組成。政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務會議或者全體會議討論決定。（2）政策方案通過程序重大事項實行民主集中制。如果政策問題確實比較重大，或者政策選擇過程中有不同意見，或者政策內(nèi)容的涉及面較廣、需要不同方面的支持，就需要提交會議討論通過。提交會議的方式，一般是政府或部門中具體分管此項政策的領(lǐng)導提出將某政策方案“上會”討論的要求，由政府或部門中的辦公廳（室）報請正職或常務副職同意后具體安排。單一、明確事項實行直簽制那些政策問題比較單一、牽涉面不廣的政策方案，由某一副職簽署文件后，還請正職或其他有關(guān)的副職簽署。（3）政策方案

14、討論的結(jié)果制定新政策的時機不成熟或沒有必要制定新的政策的，不批準該項政策方案，結(jié)束政策選擇過程。需要研究制定其他政策方案的，開始新的政策選擇過程。情況即將發(fā)生重大變化的（如上級新的政策近期公布），可能視情況暫緩作出決定。會議對政策方案有重大分歧的，進一步研究協(xié)商后再作決定。政策方案的重要方面尚需補充完善的，待完善后再作研究。會議對政策方案的主要方面達成一致，但具體細節(jié)尚有分歧的，原則通過該項政策方案，待完善細節(jié)后由有關(guān)首長簽署發(fā)布。沒有分歧或分歧經(jīng)會議協(xié)商已經(jīng)解決的，通過該項政策方案。需要報同級黨委、黨組或上級政府等有關(guān)方面批準的，履行報批手續(xù)。 2、中國共產(chǎn)黨組織政策方案審查過程中國共產(chǎn)黨章

15、程規(guī)定，凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決策。目前黨組織集體決策主要有：（1）全委會。全委會每年至少召開兩次，遇有重要情況可隨時召開。全委會的議題由常委會確定。會議議題確定前，一般應征詢委員的意見。全委會召開的時間、議題，一般應在會議召開5天前通知到各委員，會議有關(guān)材料一般應同時送達。全委會必須有2/3以上委員到會方能舉行。根據(jù)工作需要，常委會可確定有關(guān)人員列席全委會。全委會進行表決時，以贊成票超過應到會委員人數(shù)的半數(shù)為通過。未到會委員的書面意見不能計入票數(shù)。表決可根據(jù)討論事項的不同內(nèi)容，分別采取舉手、無記名投票、記名投票或其他方式。

16、會議決定多個事項的，應逐項表決。（2）常委會。常委會會議一般每月召開兩次，如遇重要情況可隨時召開。常委會會議由書記召集并主持。書記不能參加會議時，可委托副書記召集并主持。常委會會議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定。常委會會議的召開時間、議題，一般應在會議召開2天前通知到各委員，會議有關(guān)材料一般應同時送達。常委會會議必須有半數(shù)以上委員到會方能舉行。根據(jù)工作需要，常委會會議主持人可確定有關(guān)人員列席常委會會議。常委會會議進行表決時，贊成票超過應到會委員人數(shù)的半數(shù)為通過。未到會委員的書面意見不能計入票數(shù)。表決可根據(jù)討論事項的不同內(nèi)容，分別采取口頭、舉手、無記名投票或記名投票方式。會議決定多個事項的，應逐項表決。經(jīng)常委會會議討論通過的、以黨的委員會名義上報或者下發(fā)的文件，由書記或書記委托副書記簽發(fā)。對重大突發(fā)事件和緊急情況，來不及召開常委會的，書記或副書記或常委會委員可臨機處