分析農(nóng)村公共服務(wù)需求及地方管理創(chuàng)新

1、分析農(nóng)村公共服務(wù)需求及地方管理創(chuàng)新 農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)需求主要受以下因素影響 1收入對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的影響。收入水平高低影響了對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的數(shù)量與結(jié)構(gòu)。收入能改變約束條件;隨著個(gè)人收入的增長,政府的公共支出規(guī)模會(huì)增加(瓦格納法則);收入水平的提高,會(huì)誘發(fā)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的新需求。2公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格會(huì)影響農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。在財(cái)力保持不變的情況下,只要公共產(chǎn)品和服務(wù)相對(duì)價(jià)格發(fā)生變化,也就是說,同樣的錢,購買的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量發(fā)生變化,將影響到農(nóng)民對(duì)此消費(fèi)的選擇性。3消費(fèi)者的需求表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的影響。消費(fèi)者是理性的、有限的;需求表達(dá)機(jī)制的“梗阻”會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給

2、造成影響,典型表現(xiàn)就是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給與需求的脫節(jié);基層民主建設(shè)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給也有影響。 農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求特點(diǎn) 當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,決定了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求有其自身的特點(diǎn)。1農(nóng)民公共服務(wù)需求的廣泛性和多樣性。既對(duì)民生類基本公共產(chǎn)品和服務(wù)有較高需求,也對(duì)生產(chǎn)類基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提出較高期望。同時(shí)對(duì)公共安全、環(huán)境衛(wèi)生和文化娛樂需求也日益增強(qiáng)。2農(nóng)民公共服務(wù)需求的地域性和差異性。我國農(nóng)村呈現(xiàn)出明顯的地域性,其需求也有較大差異。從問卷調(diào)查情況看,中西部地區(qū)農(nóng)民需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過東部地區(qū)。在畜牧防疫檢疫、計(jì)劃生育、農(nóng)村飲用水和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)方面,西部

3、地區(qū)分別占了該項(xiàng)需求的462%、452%、433%和419%;從農(nóng)產(chǎn)品供需信息需求方面來看,西部地區(qū)農(nóng)民仍是最高的,占382%,而東部地區(qū)需求比重為315%,略高于中部地區(qū)需求比重303%。其他9項(xiàng)上,根據(jù)需求程度由西部向中部和東部依次遞減的是農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、勞務(wù)輸出和就業(yè)信息、文化體育活動(dòng)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、電力及通訊設(shè)施建設(shè)、病蟲害防治、農(nóng)村信貸、社會(huì)救濟(jì)和優(yōu)撫、最低生活保障。3這些表明,我國農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展極不平衡,西部地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重落后于東部和中部地區(qū)。 從對(duì)福建省部分地區(qū)的調(diào)查來看,也反映出農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的地域性和差異性。我們對(duì)福建省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)

4、達(dá)地區(qū)的4個(gè)縣(市)的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別發(fā)放了調(diào)查問卷,收回有效問卷共441份。問卷中對(duì)于農(nóng)民最希望政府做的事情列了17個(gè)選項(xiàng),包括提供農(nóng)用生產(chǎn)資料、提供生產(chǎn)資金支持、及時(shí)收購農(nóng)產(chǎn)品、提供生產(chǎn)和市場(chǎng)信息,提供農(nóng)業(yè)科技支持、保障生命和財(cái)產(chǎn)安全、加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”建設(shè)、興修水利、發(fā)展教育、修建道路改善交通、提供基本醫(yī)療保健條件、修建電網(wǎng),降低電費(fèi)、整頓農(nóng)資市場(chǎng)秩序、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、改善生態(tài)環(huán)境,創(chuàng)辦農(nóng)民學(xué)校與其他。具體情況如表1:從問卷看,農(nóng)民最希望政府做的事情列在前五位的分別是:晉江(發(fā)達(dá)地區(qū)),提供基本醫(yī)療保健條件占613%、改善生態(tài)環(huán)境占528%、保障生命財(cái)產(chǎn)安全占528%、加強(qiáng)村兩委建設(shè)占472%

5、、提供生產(chǎn)資金支持占443%;羅源(中等發(fā)達(dá)地區(qū)),提供生產(chǎn)資金支持占5469%、發(fā)展教育占5469%、提供農(nóng)用生產(chǎn)資料占4375%、興修水利占4375%、改善生態(tài)環(huán)境占4219%;上杭(中等發(fā)達(dá)地區(qū)),提供生產(chǎn)資金支持占8155%、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格占6214%、提供基本醫(yī)療保健條件占6117%、提供農(nóng)業(yè)科技支持占3689%、修建道路改善交通3398%;屏南(欠發(fā)達(dá)地區(qū)),提供生產(chǎn)資金支持占862%、修建道路改善交通占6562%、提供生產(chǎn)和市場(chǎng)信息占5172%、發(fā)展教育占4138%、提供農(nóng)業(yè)科技支持占4138%。從以上數(shù)據(jù)可以看出,越是發(fā)達(dá)地區(qū),由于溫飽問題已經(jīng)解決,因而就越關(guān)注醫(yī)療、環(huán)境、生命

6、財(cái)產(chǎn)安全、村民自治這些社會(huì)領(lǐng)域的問題。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則更多地關(guān)注發(fā)展經(jīng)濟(jì)的相關(guān)問題,如生產(chǎn)資金、道路交通、市場(chǎng)信息、教育包括農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育、農(nóng)業(yè)科技支持等。四個(gè)地區(qū)共同關(guān)注的是對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資金支持,只不過在發(fā)達(dá)地區(qū)擺在第五位,在欠發(fā)達(dá)地區(qū)擺在第一位,需要政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的支持。3農(nóng)民公共服務(wù)需求的層次性。從農(nóng)民對(duì)基層政府提供公共服務(wù)的要求來看,486%的農(nóng)民認(rèn)為,進(jìn)行鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利建設(shè)等是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作,相當(dāng)多的受訪者認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)治安、發(fā)展文化、提供農(nóng)業(yè)技術(shù)信息、保障民主權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益等公共服務(wù)。從農(nóng)民對(duì)村委會(huì)提供的公共服務(wù)要求來看,依次是種植和養(yǎng)殖技術(shù)為454%、提

7、供信息為45%、維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)?48%、協(xié)作建立農(nóng)村合作醫(yī)療體系為347%、幫助農(nóng)民建立經(jīng)濟(jì)合作組織為242%、組織農(nóng)民生產(chǎn)合作為227%。同時(shí)認(rèn)為,合作醫(yī)療、養(yǎng)老扶貧、水利建設(shè)、道路設(shè)施等公共服務(wù)僅靠基層政府難以提供,需要發(fā)揮中央和省級(jí)政府的作用。44農(nóng)民公共服務(wù)需求滿足程度的非均衡性。在基礎(chǔ)教育方面,農(nóng)民過去所面臨的上學(xué)難、上學(xué)貴等問題隨著投入的增加,大多數(shù)認(rèn)為,已經(jīng)在很大程度上得到解決,占23773位農(nóng)民的80%;在衛(wèi)生醫(yī)療方面,隨著新農(nóng)合的推廣和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的推進(jìn),90%的農(nóng)民對(duì)當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況表示“滿意”和“基本滿意”。在文化生活方面,602%的農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村文化活動(dòng)“枯燥貧乏

8、”,而且對(duì)“參與度”、“形式”、“設(shè)施”及“組織管理”的評(píng)價(jià)也很低。在農(nóng)村科技服務(wù)方面,40%以上的農(nóng)民表示不滿意。這顯示出當(dāng)前教育、衛(wèi)生服務(wù)水平有很大提高,而文化、科技服務(wù)等方面均相對(duì)滯后。5農(nóng)民的主體性在逐步提高。當(dāng)前農(nóng)民參與公共服務(wù)供給的主體意識(shí)明顯增強(qiáng),不僅要求政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù),也要求參與公共服務(wù)供給的決策,要求對(duì)涉及自身利益的公共服務(wù)有知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。何精華等對(duì)長江三角洲地區(qū)的調(diào)查表明,2833%的農(nóng)戶認(rèn)為,政府經(jīng)常詢問并認(rèn)真考慮我們的意見和建議,2708%的農(nóng)戶認(rèn)為,政府很少詢問、而且也不聽取我們意見和建議,3229%的農(nóng)戶認(rèn)為,政府從來未詢問過,1250%的

9、農(nóng)戶說不清,說明農(nóng)民 對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的決策參與度較低,影響了農(nóng)民對(duì)政府提供的公共服務(wù)的滿意度。 加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新 強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)職能,增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)能力,必須堅(jiān)持以民為本、為民服務(wù)的指導(dǎo)思想。不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面,改善公共服務(wù)的質(zhì)量,提高公民(農(nóng)民)和企業(yè)對(duì)政府服務(wù)的滿意度,為此,必須加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新。 (一)公共服務(wù)回應(yīng)體制創(chuàng)新?；貞?yīng)體制,主要包括回應(yīng)誰的需求、誰來回應(yīng)需求、接受或發(fā)現(xiàn)需求的渠道、如何回應(yīng)、效果反饋、再回應(yīng)幾個(gè)方面。建立健全政府公共服務(wù)的回應(yīng)體制是政府適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、提高服務(wù)質(zhì)量和效率的基本要求。政府必須了解公民(農(nóng)民)、企業(yè)及社

10、會(huì)需要什么,要求政府提供何種服務(wù),以及如何有效提供這種服務(wù),并進(jìn)而對(duì)這種需求作出有效回應(yīng)。51推進(jìn)公共服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變,健全公共服務(wù)承諾制。政府要由恩賜者的角色轉(zhuǎn)到服務(wù)提供者和需求回應(yīng)者的角色上來,要堅(jiān)持以人為本的指導(dǎo)思想,實(shí)施有利于改進(jìn)政府工作作風(fēng)、提高辦事效率,對(duì)提高政府公信力有重要意義的農(nóng)村公共服務(wù)承諾制。2以公眾為服務(wù)導(dǎo)向,注重公民參與。確保在政府服務(wù)的各方面均有規(guī)范化的公民參與途徑,同時(shí)必須疏通政府與公眾對(duì)話的渠道,了解公民對(duì)公共服務(wù)的需求。一是完善公民參政議政的途徑,擴(kuò)大農(nóng)民參政議政的比例,提高其參與公共政策選擇的主動(dòng)性和參政水平。二是建立以有線電視為主、通訊網(wǎng)絡(luò)為輔的覆蓋縣鄉(xiāng)的服務(wù)

11、信息網(wǎng)絡(luò),為每個(gè)村委會(huì)配置電腦,及時(shí)傳達(dá)黨和國家、地方政府的政策及其公共服務(wù)信息,收集和反饋公眾意見。三是設(shè)立主要領(lǐng)導(dǎo)接待日,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與基層群眾的直接溝通,正確處理農(nóng)民上訪等問題。四是定期對(duì)轄區(qū)公共服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)查,準(zhǔn)確把握群眾的期望和要求,根據(jù)現(xiàn)實(shí)可能性和解決問題的緊迫性有步驟地解決農(nóng)民需求。63完善地方行政服務(wù)中心建設(shè)。地方行政服務(wù)中心盡管有不同的名稱,但其內(nèi)涵是指政府有效整合職能,在一個(gè)集中的辦公地點(diǎn)為公民(農(nóng)民)提供全程式高效、快捷、公開、透明服務(wù)的一種行政服務(wù)形式,旨在建構(gòu)一個(gè)回應(yīng)力更強(qiáng)、效率更高、服務(wù)更到位的政府。從地方行政服務(wù)中心近十年發(fā)展的績效來看,成績主要體現(xiàn)在:一是以政務(wù)公

12、開為紐帶,建立了省市縣鄉(xiāng)和職能部門相結(jié)合的縱橫體系,將行政服務(wù)中心作為集中公開辦事的重要平臺(tái),并賦予其集中審批、集中服務(wù)和集中受理投訴的職能。二是以提高效能為目標(biāo),打造政府行政審批職能集中運(yùn)行的綜合平臺(tái)。三是以整合程序?yàn)橥黄瓶?探索轉(zhuǎn)型時(shí)期政府管理機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑。四是以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為歸宿,提供了規(guī)范部門行為、建設(shè)服務(wù)政府的成功經(jīng)驗(yàn)。五是以電子網(wǎng)絡(luò)為手段,奠定了構(gòu)建互聯(lián)互通、高效快捷的電子政府的基礎(chǔ)。存在的不足主要表現(xiàn)在:理論指導(dǎo)滯后,思路不夠明晰;服務(wù)功能不全,職能不夠明確;法律支撐不力,體制不夠順暢;部門利益驅(qū)動(dòng),行為不夠規(guī)范;保障措施不硬,配合不夠協(xié)調(diào)。完善行政服務(wù)中心建設(shè)的對(duì)策建議主要是

13、:要加強(qiáng)理論研究,明確發(fā)展思路;完善法律法規(guī),強(qiáng)化體制保障;突出程序透明,嚴(yán)格流程監(jiān)管;監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行,加強(qiáng)規(guī)范管理;推進(jìn)電子政務(wù),深化政務(wù)公開等。 (二)公共服務(wù)評(píng)價(jià)體制創(chuàng)新。主要包括評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)和價(jià)值取向、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)主體和客體、明確的評(píng)價(jià)目標(biāo)、成熟的評(píng)價(jià)技術(shù)和方法。許多國家的改革實(shí)踐表明,進(jìn)行公共服務(wù)評(píng)價(jià)體制的創(chuàng)新,實(shí)行績效管理,有助于提高政府公共服務(wù)能力。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)踐研究,探討建立一套適合我國實(shí)際情況的公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和測(cè)量方法。8以公民滿意度為根本標(biāo)準(zhǔn),建立民主的服務(wù)績效考評(píng)體制。一是制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn),保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務(wù),并

14、將農(nóng)村“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”列入日常的重要的議事日程,成為各級(jí)政府績效考核的重要指標(biāo)。二是規(guī)范和再造政府服務(wù)流程,建立“全員、全程、公平、即時(shí)”的績效考核機(jī)制,以“公民導(dǎo)向、過程控制、即時(shí)糾錯(cuò)、持續(xù)改進(jìn)”來確保民眾得到最滿意服務(wù)。三是建立多重的公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)體制,確保評(píng)價(jià)主體多元化,尤其是要重視基層政府直接服務(wù)對(duì)象農(nóng)民的參與。四是推動(dòng)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的長期化、制度化和規(guī)范化。 (三)公共服務(wù)監(jiān)管體制創(chuàng)新。從監(jiān)管的內(nèi)容來看,公共服務(wù)可分為經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管;從監(jiān)管規(guī)制的對(duì)象來看,公共服務(wù)可包括內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。我國正處于體制轉(zhuǎn)軌過程中,要做到政府在公共服務(wù)方面既不缺位,也不越位,加強(qiáng)制度建設(shè)、法制

15、建設(shè),強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管尤為重要。一是依法界定和規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來;充分運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段,并運(yùn)用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等管理方式,逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。二是適應(yīng)開放社會(huì)和履行公共服務(wù)職能的要求,從封閉性行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變,使公民能有效監(jiān)督政府行為。三是建立健全民主監(jiān)督制度,為公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化提供可靠的制度保障,將事前、事中和事后的監(jiān)督結(jié)合起來,同時(shí)保證監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。9如設(shè)立投訴中心,開展行風(fēng)評(píng)議以及萬

16、人評(píng)機(jī)關(guān)等活動(dòng),解決信息反饋不及時(shí)、處置滯后等問題。政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的政策制定、決策主體活動(dòng)、參與力量、財(cái)政投入等都應(yīng)該進(jìn)行全程的監(jiān)督,為農(nóng)村公共服務(wù)提供全方位的保障。 (四)公共服務(wù)的激勵(lì)與約束機(jī)制創(chuàng)新。要搞好農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè),必須給予農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)體足夠的動(dòng)力。要解決好激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新問題,除了上下級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)村公共服務(wù)提供財(cái)力保障外,要做好以下幾方面工作:一是賦予農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)體更大的管理自主權(quán),允許它們擴(kuò)大服務(wù)范圍,對(duì)某些特定的服務(wù)可收取一定的費(fèi)用。二是賦予農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)體的管理者和職工一定的“剩余索取權(quán)”,為了激勵(lì)員工創(chuàng)收,公共服務(wù)單位可將員工的報(bào)酬與可觀測(cè)的業(yè)務(wù)績效指標(biāo)掛鉤

17、。三是除了物質(zhì)方面的有效激勵(lì)外,精神方面的激勵(lì)也是十分重要。如由中國農(nóng)業(yè)部科教司下達(dá)的“農(nóng)牧漁業(yè)豐收計(jì)劃”專項(xiàng)項(xiàng)目,設(shè)立了“農(nóng)牧漁業(yè)豐收計(jì)劃獎(jiǎng)”,向在豐收計(jì)劃方面作出突出貢獻(xiàn)的基層農(nóng)業(yè)科技工作者提供獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)實(shí)地調(diào)研,該獎(jiǎng)勵(lì)政策對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村科技推廣隊(duì)伍,鼓舞縣鄉(xiāng)兩極科技工作者的士氣起到了非常重要的作用。這使得農(nóng)村公共服務(wù)工作者為農(nóng)民服務(wù)的共同價(jià)值觀受到了上級(jí)主管部門的肯定,這與新公 共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的思想是一致的。另外,還要解決好約束機(jī)制創(chuàng)新問題。過去的改革將農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)體推向了市場(chǎng),作為一個(gè)市場(chǎng)主體,其創(chuàng)收和剩余索取的動(dòng)機(jī)是比較容易形成的。但約束機(jī)制缺位,無論是市場(chǎng)約束還是政府約束都顯得非常薄弱。市場(chǎng)約束薄弱主要表現(xiàn)在:公眾的選擇權(quán)利受限,信息不對(duì)稱,服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系不健全等。政府約束薄弱主要表現(xiàn)在:政企不分,政府管轄下的公共服務(wù)實(shí)體既作為公共服務(wù)提供者,又作為相關(guān)政策制定者,這樣造成了監(jiān)督機(jī)制的缺失。激勵(lì)機(jī)制只有與約束機(jī)制對(duì)等起來,才能真正帶來農(nóng)村公共服務(wù)效果的改善。在約束機(jī)制匱乏的情況下,有必要將“問責(zé)制”引入到農(nóng)村公共服務(wù)中來。 (五)公共服務(wù)責(zé)任(糾錯(cuò))機(jī)制創(chuàng)新。主要包括誰來發(fā)現(xiàn)問題和追責(zé)、