關(guān)于撤銷中小城市區(qū)級(jí)建制的構(gòu)想——城市行政體制改革系列調(diào)查報(bào)告之一

1、關(guān)于撤銷中小城市區(qū)級(jí)建制的構(gòu)想城市行政體制改革系列調(diào)查報(bào)告之一 內(nèi)容提要 本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分別描述了我國(guó)中小城市區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)的功能和政權(quán)組織機(jī)構(gòu)及其人員的配備狀況，提出了撤銷中小城市區(qū)級(jí)建制的建議，并具體列舉了有關(guān)理由加以論證，對(duì)于我國(guó)中小城市的行政體制改革具有一定的參考價(jià)值。 城市行政體制改革作為政治體制改革的先行，在各個(gè)層次與方面充分而有序地展開。城市是一個(gè)區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是一個(gè)多重結(jié)構(gòu)組合而成并受多種因素影響的復(fù)雜系統(tǒng)。城市的特性決定了它在經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革中的要害作用。“十三大”對(duì)城市改革作出了總體設(shè)計(jì)，但眾多具體步驟還需進(jìn)一步從理論上加以說明及在實(shí)踐中不

2、斷深化。為配合城市行政體制改革的進(jìn)程，我們近兩年來對(duì)江蘇省的常州、無錫、蘇州、揚(yáng)州、南通、鹽城、淮陰等七個(gè)中小城市區(qū)級(jí)建制的設(shè)置與作用作了一些調(diào)查，在這一過程中，還有幸得到了由蘇、浙、滬、閩、贛、魯、鄂、內(nèi)蒙等省十多個(gè)城市組織的“城區(qū)工作探討會(huì)”的大力支持。通過事實(shí)調(diào)查和資料分析，我們認(rèn)為中小城市區(qū)級(jí)建制沒有存在的價(jià)值，建議撤銷，以此作為城市行政體制改革的突破口。 一、中小城市區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)功能描述 我們的調(diào)查是從區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)的功能人手的，因?yàn)楣δ芗捌鋵?shí)現(xiàn)是衡量行政組織地位、作用的最佳尺度。某種行政組織的設(shè)置必須具備并能發(fā)揮一定的功能，而且是其它行政組織不可替代的功能從我們所調(diào)查的七個(gè)城市及”城

3、區(qū)工作探討會(huì)”十多個(gè)城市提供的資料看，區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)的功能基本相同，大致可歸結(jié)為以下五種： 1城市市政治理功能 城市市政治理占區(qū)政府工作量的三分之一，內(nèi)容主要有：（1）公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的維修、拆遷，公共廁所的修建，下水道的鋪設(shè)，城市垃圾、糞便的處理等；（2）環(huán)境保護(hù)，如“三廢”的處理，“三害”的防治等；（3）交通、市場(chǎng)治理，包括交通秩序的維護(hù)，交通要道違章建筑、堆放物的拆除和清理，市場(chǎng)物價(jià)、品種、銷售場(chǎng)所的規(guī)定與治理等；（4）城市美化，主導(dǎo)工程是綠化，包括開辟綠地，植樹栽花，城市雕塑，盆景花壇，園林小景的建造等。 2城市服務(wù)功能 進(jìn)展城市的社會(huì)公益事業(yè)，

4、為社會(huì)提供優(yōu)良服務(wù)，是城市功能的另一主要方面。各區(qū)政府所做工作體現(xiàn)在：（1）社會(huì)公共福利事業(yè)，包括敬老院、托兒所、幼兒園的開辦，烈軍屬照顧、社會(huì)救濟(jì)、殘疾人福利、待業(yè)人員安置等；（2）教育、科技，衛(wèi)生及于計(jì)化生育工作，包括小學(xué)教育、區(qū)級(jí)醫(yī)院、衛(wèi)生站（所）治理，科技溝通與協(xié)作，科普宣揚(yáng)，計(jì)劃生育政策的宣揚(yáng)落實(shí)等；（3）第三產(chǎn)業(yè)，包括飲食業(yè)、旅館業(yè)、各種維修業(yè)務(wù)及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的開設(shè)，個(gè)體戶的治理，咨詢業(yè)等。 3城市保衛(wèi)功能 這方面區(qū)政府的工作包括：（1）普法宣揚(yáng)、教育；（2）社會(huì)秩序維護(hù)，治安保衛(wèi)值勤；（3）以街道里弄對(duì)失足青少年的幫、教、改為主的社會(huì)綜合治理；（4）民事糾紛的調(diào)解；（5）配合公安部門

5、打擊刑事犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)等。 4精神文明建設(shè) 這雖說不上是一大功能，但確實(shí)是目前各區(qū)政府著力抓的一項(xiàng)重要工作。包括；（1）形勢(shì)、政策的宣揚(yáng)；（2）”四有”、“五四三”教育；（3）學(xué)英模、學(xué)先進(jìn)，創(chuàng)“三優(yōu)”活動(dòng)；（4）軍（警）民共建精神文明活動(dòng)：（5）群眾文體，如興建群眾文化館所、文體活動(dòng)中心、圖書館（室），開展多層次多類型的群眾文化體育活動(dòng)等。 5經(jīng)濟(jì)治理功能 自黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，經(jīng)濟(jì)工作成了城市工作的中心內(nèi)容。從調(diào)查情況看，所有城市的區(qū)政府都一分重視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通常由政府中一名主要負(fù)責(zé)人治理經(jīng)濟(jì)。各區(qū)皆有自己所屬的區(qū)、街工業(yè)，年總產(chǎn)值一般達(dá)千萬元以上，高的上億元。區(qū)政府對(duì)所屬城

6、區(qū)的治理和服務(wù)，很大程度上依靠區(qū)屬工業(yè)的進(jìn)展。 二、中小城市區(qū)級(jí)政權(quán)組織機(jī)構(gòu)及工作人員配備狀況 區(qū)級(jí)建制的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及相互關(guān)系狀況是我們調(diào)查的另一大目標(biāo)。調(diào)查表明，區(qū)級(jí)政權(quán)組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成及人員配備有如下特點(diǎn)。 1麻雀雖小，五臟懼全 我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定，除縣級(jí)市外，市可設(shè)區(qū)，作為一級(jí)國(guó)家政權(quán)是國(guó)家機(jī)構(gòu)的基層組織。因此，區(qū)相當(dāng)于縣級(jí)機(jī)構(gòu)（縣級(jí)市與直轄市除外），黨委員會(huì)、人民政府、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政協(xié)委員會(huì)四套班子齊全，加上各種群眾性政治組織機(jī)構(gòu)，總計(jì)四五十之多。 2上下對(duì)應(yīng)，機(jī)構(gòu)龐雜 由于長(zhǎng)期形成的機(jī)構(gòu)組織上下一一對(duì)應(yīng)的慣例，使得區(qū)政府政權(quán)組織各類機(jī)構(gòu)繁多。黨委系統(tǒng)有辦公室、組織部

7、、宣揚(yáng)部、紀(jì)檢委、科協(xié)、人武部、退委會(huì)、退休科協(xié)等機(jī)構(gòu)。群眾團(tuán)體有工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等。區(qū)政府最為龐大，有區(qū)政府辦公室、財(cái)務(wù)科、民政局、工業(yè)局、城建局、文教科、衛(wèi)生局，勞資科、人事科、商業(yè)局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、環(huán)保局、房管局、房屋建筑辦公室、愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室、職工教育辦公室、體委等，有的區(qū)還設(shè)有計(jì)經(jīng)委、協(xié)作辦、體改辦和眾多臨時(shí)性機(jī)構(gòu)（配有正式編制），如五講四美三熱愛辦公室、老齡工作委員會(huì)、綠化領(lǐng)導(dǎo)小組、拆遷辦公室等十多個(gè)。 3工作人員超編 各區(qū)的正式編制一般都在150200人之間（少數(shù)廈高達(dá)200人以上）。但由于各種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)林立以及人浮于事，互相扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，每個(gè)

8、區(qū)都從街道委員會(huì)、區(qū)矚企業(yè)中抽調(diào)若干以工代干性質(zhì)的臨時(shí)工作人員，這類人數(shù)量很大，約占全部工作人員的三分之一。使得區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)十分龐大。 三、撤銷中小城市區(qū)級(jí)建制的理由 首先，界定一下中小城市的概念，理論標(biāo)準(zhǔn)是50萬人口以下稱中小城市。但從城市總的情況看， 100萬人口以上城市與100萬人口以下城市在其運(yùn)行、治理各方面存在較大差異，而100萬以下則無明顯差別，故以100萬為界劃分大中城市比較符合現(xiàn)實(shí)。我們這里所說的中小城市，即揩100萬人口以下的城市。 問題的提出始于對(duì)區(qū)級(jí)建制存在的合理性及其價(jià)值的懷疑，最初的理由很簡(jiǎn)單，第一，中小城市既具有人口密集，工業(yè)集中，經(jīng)濟(jì)、政治、文化相對(duì)發(fā)達(dá)等城市特征，但

9、交通、住房等社會(huì)問題不如大城市突出，規(guī)模也相對(duì)小得多。中小城市機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政治理有何特點(diǎn)，以往極少注重，談到城市無論大小部一樣，這從理論上講不太科學(xué)。有的中小城市僅相當(dāng)于大城市的一個(gè)區(qū)，甚至無論地域還是人口都不如大城市的一個(gè)區(qū)，是否也要象大城市那樣劃分若干個(gè)小城區(qū)？第二，已有一些城市進(jìn)行了改革，把原來三個(gè)區(qū)或四個(gè)區(qū)合并成兩個(gè)區(qū)甚至一個(gè)區(qū)，不僅不影響城市的治理，而且有利于城市整體協(xié)調(diào)與功能發(fā)揮。有些小城市，人口僅二、三十萬，又不轄郊縣，也要設(shè)立一個(gè)所謂的“城區(qū)”，增加一個(gè)層次，實(shí)無必要。第三，很多區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員埋怨手中無權(quán)，于工作別扭，認(rèn)為市領(lǐng)導(dǎo)不肯放權(quán)，對(duì)區(qū)的工作不重視。我們走訪的許多市領(lǐng)導(dǎo)

10、的意識(shí)中似乎并不存在區(qū)，除了召開人大、政協(xié)會(huì)議或黨代會(huì)外，市政領(lǐng)導(dǎo)與區(qū)的聯(lián)系很少，而與各部委辦、主管局之間的關(guān)系則十分密切，矛盾癥結(jié)何在？帶著上述問題，我們對(duì)區(qū)的結(jié)構(gòu)一功能進(jìn)行了深刻分析，發(fā) 現(xiàn)了弟四點(diǎn)理由，也是最根本、最要害的理由：區(qū)級(jí)政權(quán)組織作為國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，并不具備屬于自身的獨(dú)立功能。目前區(qū)政權(quán)組織所做的工作只是城市功能的不正?；蚧伪憩F(xiàn)。 現(xiàn)代城市政府的功能到底是什么？有人說是治理，有人說是服務(wù)，其實(shí)并不矛盾，在一種意義上是治理，另一種意義上就是服務(wù)。究其實(shí)質(zhì)，城市政府的作用就是過有效的治理達(dá)到為居民制造一個(gè)美麗、舒適的工作、學(xué)習(xí)、生活的環(huán)境這樣一個(gè)服務(wù)目的。但是，假如粗

11、略劃分，兩者還是可以區(qū)別的，并且，這種區(qū)分對(duì)城市機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有很大的指導(dǎo)意義。據(jù)此，我們將前文所描述的區(qū)政府功能作了一些有意義的調(diào)整，類歸為治理和服務(wù)兩大部分。 上表左邊是目前區(qū)政府履行的主要職能共五大部分，右邊則是我們依據(jù)行政治理原理對(duì)中小城市總體功能的分類。一經(jīng)綜合調(diào)整，就比較清楚地看出，右邊第一大類即治理功能，基本屬于國(guó)家行政事務(wù)治理活動(dòng)范圍，是需要國(guó)家行政推行或干預(yù)的直接性國(guó)家行政事務(wù)。這類功能雖然區(qū)政府有所體現(xiàn)，但科學(xué)意義上應(yīng)由市政府具備，因?yàn)槌鞘惺且粋€(gè)相對(duì)集中的整體，無論是城市的進(jìn)展規(guī)劃或模式設(shè)計(jì)，還是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、科技、教育等行政事務(wù)的治理，都具有嚴(yán)密的系統(tǒng)性，需要總

12、體考慮。尤其是城市總體規(guī)劃，是城市為適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)展需要而日益重視和必須具備的重大功能。人為劃分成不同的區(qū)，造成不必要的條塊分割，嚴(yán)重影響城市總體功能的實(shí)現(xiàn)，區(qū)對(duì)上述各種功能只是一種名義上的或者是部分的因而也是畸形的實(shí)現(xiàn)。如區(qū)政府履行城市市政治理功能維修公用基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，僅負(fù)責(zé)本區(qū)范圍內(nèi)各街巷里弄小道的翻修，拓建，所有交通干道、支線都?xì)w城建、市政工程部門管：又如文教系統(tǒng)中，所有中學(xué)、中專、職校、干校等全由市政府治理，只有小學(xué)由區(qū)政府負(fù)責(zé)。完全是人為因素破壞了教育治理的系統(tǒng)性。最典型的是經(jīng)濟(jì)治理，區(qū)名義上執(zhí)行這一功能，但實(shí)際上只擁有數(shù)量極少的區(qū)屬企業(yè)（街道工廠執(zhí)行間接治理）。規(guī)模稍大，經(jīng)濟(jì)效益稍好的

13、企業(yè)全由市里收管。即使是數(shù)量極少的這部分區(qū)屬企業(yè)，也不應(yīng)由區(qū)政府按現(xiàn)在的方法治理。在調(diào)查中，幾乎所有的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)都介紹了他們是如何抓經(jīng)濟(jì)的，把這看作是工作中心轉(zhuǎn)移的標(biāo)志，這是一種誤解，當(dāng)然，也是現(xiàn)行治理體制的弊端所在。正確的做法應(yīng)該是區(qū)政府如何制造條件，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，而不是眾多領(lǐng)導(dǎo)圍著幾個(gè)小廠團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)。象上述區(qū)政府功能的畸形化幾乎在各項(xiàng)治理中都存在。由此，我們可以解釋一個(gè)長(zhǎng)期以來尤其是機(jī)構(gòu)改革以來爭(zhēng)論不休的對(duì)區(qū)級(jí)政權(quán)是否要放權(quán)的問題。區(qū)級(jí)政權(quán)組織一直埋怨自己作為一級(jí)國(guó)家政權(quán)，權(quán)力得不到保障，不僅不是一級(jí)財(cái)政，而且各方面都無相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，于是紛紛要求市里給予放權(quán)，有些城市確實(shí)這么做了。但是

14、，我們認(rèn)為，這里不存在是否放權(quán)的問題，打破既成事實(shí)造成的傳統(tǒng)觀念，我們就可發(fā)現(xiàn)，上表右側(cè)第一類治理功能部分的權(quán)不僅不能下放給區(qū)，而且要從區(qū)里全部收回到市，即治理功能上交。 上表右側(cè)第二大類是服務(wù)功能，這部分內(nèi)容屬于社會(huì)性具體事務(wù)。過去我們很少把行政事務(wù)與社會(huì)事務(wù)加以區(qū)別，結(jié)果一切由國(guó)家行政系統(tǒng)包辦代替，不僅違反了社會(huì)事務(wù)治理活動(dòng)的規(guī)律，而且是造成國(guó)家行政機(jī)構(gòu)龐大的重要原因之一?，F(xiàn)代科學(xué)行政治理原則要求國(guó)家行政活動(dòng)應(yīng)減少到最低限度，把屬于社會(huì)事務(wù)性活動(dòng)交還社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我治理。 此文篇幅有限，對(duì)這一問題不作理論上的具體分析。從調(diào)查情況看，服務(wù)功能類的活動(dòng)，雖然名義上屬于區(qū)政府，卻都是由街道、居

15、委會(huì)具體實(shí)施的。例如服務(wù)類第一種功能一社會(huì)公共福利，絕大多數(shù)是街道居委會(huì)承擔(dān)的。象敬老院，托兒所，幼兒園，各城市一直交由街道治理（市立機(jī)關(guān)、單位托兒所不在其列，然而這正是需要改革的。各機(jī)關(guān)、單位應(yīng)將此類事務(wù)全部交由社會(huì)辦理，集中精力抓本職工作）。而計(jì)劃生育工作，民事糾紛調(diào)解，形勢(shì)、政策、法制宣揚(yáng)，軍（警）民共建精神文明活動(dòng)等則完全是街道居委會(huì)所為。即是說，第二類功能原來就不是區(qū)政府履行的，應(yīng)該全部下放給街道、居委會(huì)，這從行政治理規(guī)律上來講也是科學(xué)的。所以我們主張：服務(wù)功能下放。 經(jīng)過科學(xué)分解，區(qū)政府功能一部分上交給市，一部分下放給街道居委會(huì)，本身因此而失去了存在的價(jià)值。 四、撤銷中小城市區(qū)級(jí)建

16、制的優(yōu)點(diǎn) 以上分析，使得撤銷中小城市區(qū)級(jí)建制的優(yōu)勢(shì)顯而易見。 首先，有利于城市的總體設(shè)計(jì)和功能發(fā)揮。撤消了區(qū)，消除了人為的塊塊分割，使城市成為一個(gè)整體，不僅減少了區(qū)與區(qū)之間的矛盾，還為市政府對(duì)城市治理與進(jìn)展制定總體規(guī)劃、統(tǒng)盤考慮提供了可能，有利于城市功能的高效發(fā)揮。 其次，有利于行政機(jī)構(gòu)的精干合理。區(qū)級(jí)政權(quán)組織原本就存在眾多弊端，表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不分，從而引起互相扯皮、人浮于事、效率低下，如環(huán)保局、愛衛(wèi)會(huì)、“五四三”辦公室等部門職責(zé)權(quán)限無法劃清；又如房管局、城建局、房屋建筑辦公室、拆遷辦公室之間的關(guān)系也很難處理；還有老干部局與老齡工作委員會(huì)、科協(xié)與退休科協(xié)及科技同等扯皮機(jī)構(gòu)，根本談不上科學(xué)

17、性、合理性、撤銷區(qū)級(jí)建制，可望從根本上鏟除弊端。 再次，有利于行政效率的提高。行政系統(tǒng)的層次劃分要合理，在任何情況下越少越好，不僅是減少了機(jī)構(gòu)和人員，更重要的是加快信息傳遞，降低由于層次轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的信息誤差，以提高行政治理的效率，撤銷可有可無的區(qū)級(jí)建制，正符合這一原則。 又次，還可減少行政人員過巨，節(jié)約行政經(jīng)費(fèi)。根據(jù)1984年資料，我國(guó)100萬人口以下的城市就有281個(gè)，假如按50萬人至100萬人口的城市平均設(shè)4個(gè)區(qū)， 20萬至50萬人口的城市設(shè)2個(gè)區(qū)， 20萬以下平均設(shè)1個(gè)區(qū)，僅1984年全國(guó)就有450至500個(gè)區(qū)。若按每個(gè)區(qū)正式在編人員和臨時(shí)工作人員相加250人計(jì)算，共有行政人員1112萬

18、之多。假設(shè)其中三分之一被充實(shí)到市或街道居委會(huì)，還可減員78萬，這是一個(gè)保守的但已非?？捎^的數(shù)字。 最后，有利于發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，體現(xiàn)人民自治原則。社會(huì)主義民主的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是人民當(dāng)家做主，這一點(diǎn)已由憲法規(guī)定，但具體實(shí)現(xiàn)方式并未完全解決。目前進(jìn)行的政治體制改革，從總體上說就是一個(gè)政治民主化問題，其中一個(gè)很重要的內(nèi)容就是在可能范圍內(nèi)采用自我治理的自治方式更直接地體現(xiàn)民主原則取消區(qū)級(jí)建制后，相當(dāng)一部分功能轉(zhuǎn)交給人民自治組織的街道居委會(huì)（街道雖是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上已轉(zhuǎn)化為人民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)），這樣做的結(jié)果不僅直接體現(xiàn)了人民自治原則，而且通過人民群眾自我治理過程，鍛煉了人民群眾的自治能力，培

19、育了民主精神，增強(qiáng)了民主意識(shí)，提高了行使民主權(quán)利的自覺性和主人公的責(zé)任感。 五、具體辦法與措施 綜合各方情況，非凡是許多市、區(qū)實(shí)際部門工作同志的意見，我們對(duì)撤銷區(qū)級(jí)建制后的城市機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員安排提出以下幾點(diǎn)構(gòu)想。 1在市府設(shè)立城區(qū)工作委員會(huì)。區(qū)撤銷后，一部分功能上交給市，市府可通過設(shè)立城區(qū)工作委員會(huì)來承擔(dān)。城區(qū)工作委員會(huì)與目前機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)，成為市府直接領(lǐng)導(dǎo)下的部委辦機(jī)構(gòu)，將城建局、環(huán)保局、城市規(guī)劃辦公室、市政工程公司、房地產(chǎn)局等各履行城市建設(shè)、治理功能的部門統(tǒng)一歸口領(lǐng)導(dǎo)。由于上述機(jī)構(gòu)各市原先都已設(shè)置，不必增加很多編制或設(shè)立新 機(jī)構(gòu)。需要說明的是，設(shè)立城區(qū)工作委員會(huì)只是那些執(zhí)行市管縣新體制的城市才有必要，未執(zhí)行市管縣體制或無郊縣的市由于市政府工作僅面向城市本身，則可不必設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)。 2強(qiáng)化街道居委會(huì)組織。服務(wù)類功能下放后，現(xiàn)有的街道居委會(huì)就不太適應(yīng)了，需要強(qiáng)化。街道辦事