地方政策性投融資體制改革若干問(wèn)題研究

1、_地方政策性投融資體制改革若干問(wèn)題研究 摘要：本文對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立和完善地方政策性投融資體系的必要性及其功能作用進(jìn)行充分論證和闡述的基礎(chǔ)上，指出要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方政策性投融資體系，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)，并提出了組建地方政策性金融機(jī)構(gòu)的基本原則和初步設(shè)想。在目前條件尚不具備的情況下，可以先對(duì)現(xiàn)有地方政策性投融的機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方式、管理體制進(jìn)行改造、規(guī)范和完善，進(jìn)一步拓寬政策性資金來(lái)源，調(diào)整政策性投融資的領(lǐng)域范圍，加強(qiáng)對(duì)政策性投融資的監(jiān)督管理，運(yùn)用新的投融資方式和手段，進(jìn)一步發(fā)揮地方政策性投融資在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)中的重要作用。 關(guān)鍵詞

2、：投融資地方政策性金融投融資體系地方政策性投融資是由地方政府創(chuàng)立、參股或保證，根據(jù)中央和地方事權(quán)劃分，主要為貫徹地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策或意圖，在地區(qū)范圍內(nèi)和特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，不以盈利為主要目的投融資活動(dòng)。按照行為主體不同，可以分為政策性投資和政策性融資兩個(gè)方面，作為一個(gè)整體，這兩個(gè)方面共同構(gòu)成了地方政策性投融資體系。一、地方政策性投融資體系的必要性及其功能作用在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家政策性投融資體系的必要性和重要性是顯而易見(jiàn)的。1994年我國(guó)進(jìn)行投融資改革以來(lái)，在建立國(guó)家政策性投融資體系方面已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行為主的國(guó)家政策性投融資體系已基本確

3、立，并在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮了重要的作用。但是，對(duì)于在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在國(guó)家政策性投融資體系下面，是否需要建立地方主要是省一級(jí)政策性投融資體系，各方面認(rèn)識(shí)還相當(dāng)不一致。不少人認(rèn)為，建立政策性投融資體系應(yīng)是中央政府的事，地方政府沒(méi)有必要，也不能有自己的政策性投融資體系。反映在實(shí)際工作中，允許地方發(fā)展商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)，如城市商業(yè)銀行、城市信用社等，但不允許地方建立地區(qū)政策性金融機(jī)構(gòu)。我們認(rèn)為，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，構(gòu)建地方政策性投融資體系，建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)有其客觀的必然性。無(wú)論是從理論上來(lái)看，還是從國(guó)外的實(shí)踐以及現(xiàn)實(shí)政策性投融資亟待解決的一些問(wèn)題來(lái)看，構(gòu)建地方政策性投融

4、資體系都是十分重要的。（一）建立地方政策性投融資體系的必要性1.建立地方政策性投融資體系，是完善宏觀調(diào)控體系、增強(qiáng)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的要求。改革開(kāi)放以來(lái)，為了調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央把部分經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)逐步下放給了地方政府。與以往相比，地方政府對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展擁有了更大的調(diào)控權(quán)。但總的來(lái)說(shuō)，地方政府主要是省級(jí)政府還缺乏有效的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，地方政府往往感到對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)難以進(jìn)行有效的調(diào)控管理，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展意圖不能得到很好的貫徹實(shí)施，因而運(yùn)用行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控管理甚至直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍然經(jīng)常發(fā)生，使地方政府職能轉(zhuǎn)換相對(duì)滯后。而建立地方政策性投融資體系，強(qiáng)化

5、地方政策性投融資功能，是完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系、增強(qiáng)地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的重要途徑。政策性投融資遵循非商業(yè)性原則，能夠通過(guò)各種業(yè)務(wù)手段。糾正市場(chǎng)性、商業(yè)性的不足和偏差，直接、迅速、集中地體現(xiàn)或貫徹地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。一個(gè)有效的地方政策性投融資體系，既能較好地配合地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一和資源配置合理化，又能夠避免調(diào)控手段的行政化傾向，較好地體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在某些方面存在的缺陷，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合。因此，地方政策性投融資體系的建立及其規(guī)范有效運(yùn)作，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)施有效調(diào)控管理的客觀要求。2.建

6、立地方政策性投融資體系，是實(shí)施地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級(jí)化的需要。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放20年來(lái)的快速增長(zhǎng)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量都已達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模，都面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整的艱巨任務(wù)。各地區(qū)在全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，根據(jù)各地的實(shí)際，制定和實(shí)施科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整優(yōu)化不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”制約，不斷提高產(chǎn)業(yè)的技術(shù)層次，對(duì)支撐一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。在這一過(guò)程中，地方政策性投融資體系由于其特定的優(yōu)勢(shì)和功能，可以扮演更為重要的角色，發(fā)揮更為重要的作用，成為地方政府產(chǎn)業(yè)政策最重要的執(zhí)行載體，發(fā)揮其扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的特殊作用。3.建立地方政策性投融資體系，是

7、地方政府抑制“馬太效應(yīng)”、實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。由于自然、歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡。即使是在一個(gè)省域內(nèi)，不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平也存在著很大的差異。而且，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，由于市場(chǎng)機(jī)制的某些缺陷與不足，使得“富者更富，窮者更窮”的“馬太效應(yīng)”更加明顯。如在金融領(lǐng)域中，商業(yè)性金融往往在市場(chǎng)利益機(jī)制作用下，以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，在選擇信貸投向時(shí)，哪里資金收益高，資金便往哪里流，使得資金不斷流向效益高的地區(qū)，這在客觀上促進(jìn)資源相對(duì)全速合理配置的同時(shí)，也表現(xiàn)出它的局限性，即相對(duì)落后的地區(qū)會(huì)得不到或不易得到所需的資金，甚至還會(huì)出現(xiàn)資金逆向流動(dòng)的現(xiàn)象。這

8、是“馬太效應(yīng)”更趨明顯的重要原因。建立地方政策性投融資體系，可以對(duì)市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下的資金流向起逆向調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)落后地區(qū)加快發(fā)展，盡可能縮小地區(qū)間發(fā)展水平的差距，逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。4.建立地方政策性投融資體系，是投融資體制改革后地方政府履行所承擔(dān)投資職責(zé)的要求。隨著投資體制改革的不斷深化，政府在投資活動(dòng)中的地位和作用發(fā)生了很大的變化，表現(xiàn)在政府直接投資范圍大大縮小，逐步從大量的競(jìng)爭(zhēng)性投資中退出，而主要承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的投資責(zé)任。其中中央政府只承擔(dān)全國(guó)性或跨地區(qū)、跨省市的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資主要由地方政府來(lái)承擔(dān)。因此，相比之下，盡管地方政府退出了部分競(jìng)爭(zhēng)性

9、項(xiàng)目的投資，但同時(shí)由于中央政府相對(duì)縮小了在地方的投資，再加上長(zhǎng)期以來(lái)各地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的欠債，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更高要求，使地方政府在基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資方面的任務(wù)更重、壓力更大。另一方面，地方政府能夠用于基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目的資金籌措渠道、資金來(lái)源卻相對(duì)減少：一是中央主要是各部門(mén)、國(guó)家專(zhuān)業(yè)投資公司原來(lái)用于支持各地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資由于強(qiáng)調(diào)了地方政府在這方面的責(zé)任而有所減少。一個(gè)地區(qū)能夠列入國(guó)家級(jí)重大建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量很少，絕大部分是地區(qū)性的、為本地區(qū)發(fā)展服務(wù)為主的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在投資體制改革前還能從中央爭(zhēng)取較多的投資資金，投資體制改革以后，這部

10、分資金來(lái)源減少，有的來(lái)源渠道已被限消；二是國(guó)有各商業(yè)性銀行地方分支行政策性業(yè)務(wù)逐步分離出去以后，原來(lái)用于支持各地區(qū)進(jìn)行政策性投融資的資金來(lái)源隨之減少甚至取消，這部分資金或集中由國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)掌握營(yíng)運(yùn)，或轉(zhuǎn)向商業(yè)性經(jīng)營(yíng)；三是財(cái)稅體制改革的基本出發(fā)點(diǎn)之一，是提高中央財(cái)政收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比重，增強(qiáng)中央政府的財(cái)政調(diào)控能力，而地方對(duì)財(cái)政手段的運(yùn)用能力則表現(xiàn)出相對(duì)不足，在很多情況下基本上是吃飯財(cái)政，能夠用于投資建設(shè)的財(cái)力十分有限，根本難以滿(mǎn)足地方政府對(duì)基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的投資要求?？傊?，投資、金融、財(cái)稅體制改革后，地方政府所承擔(dān)的投資責(zé)任與地方政府所以能調(diào)控的用于基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目投資的財(cái)政資金

11、和政策性資金不相適應(yīng)，因此，建立地方政策性投融資體系是投資、金融、財(cái)稅體制改革后，中央與地方投資責(zé)任、政策性與商業(yè)性投融資關(guān)系發(fā)生變化所提出的客觀要求。5.建立地方政策性投融資體系，是進(jìn)一步深化金融體制改革、完善全國(guó)政策性投融資體系的要求。通過(guò)這些年的改革，我國(guó)的金融體系從總體上已初步實(shí)現(xiàn)了政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)相分離，但國(guó)有商業(yè)銀行仍承擔(dān)著不少政策性金融業(yè)務(wù)，特別是地方政府仍然通過(guò)某些形式，要求國(guó)有商業(yè)銀行繼續(xù)承擔(dān)一定的政策性投融資職能，商業(yè)銀行的正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)會(huì)受到地方政府政策不同程度的“影響”，從而也制約了國(guó)有商業(yè)銀行真正向商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變。其中的重要原因是全國(guó)的政策性投融資體系尚不健全，作

12、為一個(gè)完整的政策性投融資體系或系統(tǒng)，還缺乏有效的地方政策性投融資體系這一部分。雖然國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在各地都設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行最近也在各省市設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，但其功能作用還遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足地方政策性投融資的需要。因此，建立地方政策性投融資體系不僅是彌補(bǔ)國(guó)家政策性投融資體系的不足，構(gòu)建中央與地方各有分工、互相補(bǔ)充的完整的政策性投融資體系的需要，也是進(jìn)一步深化金融體制改革，完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的金融體系，推動(dòng)金融市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展的要求。（二）地方政策性投融資體系的功能特征與作用地方政策性投融資體系是以銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)原理與方式實(shí)現(xiàn)地方政府政策目標(biāo)的特殊的投融資體系，其職能定位在于彌補(bǔ)商業(yè)性投融資

13、空隙和市場(chǎng)機(jī)制缺陷，它同時(shí)具有財(cái)政與金融兩種特性，兼?zhèn)湄?cái)政與金融兩種功能。在一定意義上，它執(zhí)行地方政府經(jīng)濟(jì)政策的過(guò)程就是其代表地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)調(diào)節(jié)的過(guò)程。具體說(shuō)，地方政策性投融資體系的主要功能與作用有：1.政府引導(dǎo)功能。地方政策性投融資體系是地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控管理的一個(gè)重要工具。它通過(guò)特定的政策手段，能夠以較少的資金帶動(dòng)和引導(dǎo)大量的社會(huì)資金按照政府的政策意圖進(jìn)行投資。地方政府可以利用政策性投融資體系的這一功能，引導(dǎo)社會(huì)資金投向一些期限較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，從而商業(yè)銀行或民間資金不愿進(jìn)入的投資領(lǐng)域。2.補(bǔ)充地方財(cái)政功能。地方政策性投融資體系是以財(cái)政支持為背景，通過(guò)財(cái)政與金融有機(jī)結(jié)合的政策性投

14、融資活動(dòng)，既體現(xiàn)財(cái)政資金的無(wú)償分配功能，又可以利用金融手段提高資金的有效性和效益性，實(shí)現(xiàn)單靠財(cái)政本身難以完成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因而可以起到“第二財(cái)政”的作用。3.收益補(bǔ)償功能。地方政策性投融資體系通過(guò)政府財(cái)政等手段支持，資金成本較低，可以以低于市場(chǎng)資金成本價(jià)格提供項(xiàng)目建設(shè)需資金，從而能夠?qū)σ恍┩顿Y回報(bào)較低，收益水平低于市場(chǎng)平均水平的項(xiàng)目投資給予收益補(bǔ)償，使投資主體的投資收益能夠達(dá)到一定的水平。4.降低風(fēng)險(xiǎn)功能。由于地方政策性投融資體系擁有比較雄厚的資金實(shí)力和較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，因此，對(duì)于一些風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目，地方政策性投融資的參與，能夠降低或分散項(xiàng)目本身以及項(xiàng)目其他投融資主體的投融資風(fēng)險(xiǎn)，從而引導(dǎo)

15、更多的社會(huì)資金參與風(fēng)險(xiǎn)投資，促進(jìn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目取得成功。5.提高信用功能。地方政策性投融資體系以地方政府強(qiáng)有力的支持為后盾，在一定程度上代表了地方政府的信用，因此，對(duì)于一些新設(shè)立的或經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，信用等級(jí)不高的投融資主體，地方政策性投融資的參與，可以彌補(bǔ)其在信用方面的不足，提高在市場(chǎng)上的信用程度，有利于吸引社會(huì)資金共同參與項(xiàng)目的投融資，避免因?yàn)樾庞貌蛔銓?duì)其發(fā)展的束縛和制約。6.延伸期限功能。由于地方政策性投融資體系擁有長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的資金來(lái)源，因而地方政策性投融資體系可以為一些建設(shè)周期和投資回收期限較長(zhǎng)的項(xiàng)目提供長(zhǎng)期資金，而且，可以以此吸引部分社會(huì)短期資金使用長(zhǎng)期化，起到延伸短

16、期資金使用期限的作用，促使更多原來(lái)分散的、短期的資金集中投入到期限較長(zhǎng)的項(xiàng)目中去。二、建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)的基本原則與框架要建立地方政策性投融資體系，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)，這是克服現(xiàn)行政策性投融資諸多不足與弊端，構(gòu)建地方政策性投融資體系的不可或缺的重要方面，也是其核心與關(guān)鍵?？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有一個(gè)地方政策性金融機(jī)構(gòu)，地方政策性投融資就不可能形成一個(gè)完整、有效的體系。雖然從目前的政策條件來(lái)看，建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)難度很大，而且一些地方銀行如海南發(fā)展銀行由于種種原因而被關(guān)閉但并不能由此否定建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)的必要性和重要性。（一）建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)的基本原則從政策性投融

17、資體系的運(yùn)行機(jī)理出發(fā)，建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)必須遵循若干基本原則：1.組建行為的政府性。從某種意義上講，政策性投融資機(jī)構(gòu)都是政府的投融資機(jī)構(gòu)，由政府出資創(chuàng)設(shè)或控股。因此，組建地方政策性金融機(jī)構(gòu)必須是政府行為，由地方政府出資，以地方政府作后盾，與地方政府機(jī)構(gòu)具有密切的特殊聯(lián)系。這種聯(lián)系首先最集中具體地體現(xiàn)在地方政策性金融機(jī)構(gòu)與地方財(cái)政的關(guān)系上，通過(guò)建立財(cái)政與金融有機(jī)結(jié)合的多種形式，形成無(wú)償資金有償使用的機(jī)制。其次，組建行為的政府性還體現(xiàn)在組建手段的行政性上。在組建過(guò)程中通過(guò)地方政府的行政手段協(xié)調(diào)各部門(mén)的利益關(guān)系，保證地方政策性金融機(jī)構(gòu)按照政府的要求設(shè)立，并由地方政府確定政策性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。2

18、.經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的不盈利性。從政策性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)政策職能看，政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)原則從事盈利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不同，它必須從政府的角度和社會(huì)公共利益出發(fā)，并按政府的經(jīng)濟(jì)政策意圖從事政策性投融資活動(dòng)，以貫徹實(shí)施地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策為主要職能和任務(wù)，通過(guò)優(yōu)惠的利率、貸款期限和融資條件對(duì)政府支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目提供資金支持。地方政策性金融機(jī)構(gòu)作為地方政府實(shí)施其經(jīng)濟(jì)政策的工具，主要是通過(guò)政策性的投融資行為以貫徹地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展的方針政策或意圖，從而在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上發(fā)揮作用，并不以盈利為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。當(dāng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在按市場(chǎng)原則進(jìn)行資源配置不能解決問(wèn)題或作用

19、失效時(shí)，政策性金融機(jī)構(gòu)就依據(jù)非商業(yè)性原則，以特定的投融資手段對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行逆向配置，以政府特殊職能機(jī)構(gòu)的身份，既面向市場(chǎng)，又超越市場(chǎng)法則進(jìn)行運(yùn)作，通過(guò)非盈利的或者是低盈利的投融資活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)地方政府賦予政策性金融機(jī)構(gòu)的任務(wù)和目標(biāo)。3.服務(wù)對(duì)象的特定性。地方政策性金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象是根據(jù)地方政府經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)和具體項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、項(xiàng)目的性質(zhì)、對(duì)項(xiàng)目投資收回及回報(bào)等的要求決定的?，F(xiàn)行投資項(xiàng)目基本上劃分為基礎(chǔ)性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。對(duì)這三類(lèi)項(xiàng)目，地方政策性金融機(jī)構(gòu)都可以涉及，但側(cè)重點(diǎn)是不同的?；A(chǔ)性項(xiàng)目，主要是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是政策性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的重點(diǎn)。這類(lèi)項(xiàng)目由于投資規(guī)模大，建設(shè)周期

20、長(zhǎng)，項(xiàng)目建設(shè)以社會(huì)效益為重，雖然可以收回投資，但項(xiàng)目投資收益通常低于市場(chǎng)平均水平，投資回收期限相當(dāng)長(zhǎng)，需要政府通過(guò)政策性投融資進(jìn)行建設(shè)和發(fā)展。公益性項(xiàng)目，有兩種情況，一種情況是項(xiàng)目本身無(wú)直接投資收益，項(xiàng)目投資完全不能收回的純社會(huì)公益性項(xiàng)目，如科學(xué)、文化、教育、體育設(shè)施等；另一種情況是有一定投資收益，但只能部分收回投資的公益性投資項(xiàng)目，如相對(duì)落后地區(qū)的公路建設(shè)等，這種情況投資項(xiàng)目的投資資金一般多渠道籌措，除了無(wú)償?shù)呢?cái)政性資金以外，還需要部分有償?shù)你y行貸款等。這兩種情況的公益性投資項(xiàng)目，嚴(yán)格地講，基本上屬于財(cái)政支出功能，不是政策性投融資范圍。但隨著一些社會(huì)事業(yè)向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，不少項(xiàng)目投資都要求逐

21、步收回投資，甚至有一定的投資回報(bào)。因此，象這類(lèi)公益性的項(xiàng)目也可以包括在政策性投融資范圍以?xún)?nèi)?？偟目梢赃@樣劃分，即如果項(xiàng)目所用資金沒(méi)有收回的要求，則屬于政府撥款對(duì)象范圍；如果項(xiàng)目資金需要回收的，則屬于政策性投融資范圍。競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，一般通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制完成投融資活動(dòng)，不是政策性投融資的重點(diǎn)，但也不完全排除在外，如高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的高新科技產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，重大技術(shù)改造項(xiàng)目等，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌措項(xiàng)目投資所需資金比較困難，需要政府通過(guò)政策性投融資予以支持。而一般能獲得市場(chǎng)平均利潤(rùn)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，在市場(chǎng)機(jī)制作用下能夠籌措投資所需資金，不列入政策性投融資范圍。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，地方政策性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象的范圍，可以根據(jù)不同

22、的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、以及具體情況條件不同而有所不同。（二）地方政策性金融機(jī)構(gòu)的組建1.地方政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立。我們?cè)O(shè)想，地方政策性金融機(jī)構(gòu)只在省一級(jí)設(shè)立，而且只設(shè)綜合性的一家，直屬省政府，在一定的時(shí)候也可以在市地一級(jí)設(shè)分支機(jī)構(gòu)或辦事處，主要任務(wù)是按照國(guó)家有關(guān)政策，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、低息的資金來(lái)源?？梢怨谝园l(fā)展銀行或開(kāi)發(fā)銀行名稱(chēng)，設(shè)立的途徑可以選擇一家現(xiàn)有的省級(jí)政策性投融資機(jī)構(gòu)如省財(cái)務(wù)開(kāi)發(fā)公司作依托進(jìn)行改造組建，也可以另起爐灶重新組建。內(nèi)部機(jī)構(gòu)按照地方政策性投融資的重點(diǎn)，如農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、中小企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、貧困山區(qū)和海島開(kāi)發(fā)等設(shè)立若干業(yè)務(wù)部門(mén)。這

23、種地方政策性金融機(jī)構(gòu)與國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)以及在地方的分支機(jī)構(gòu)在行政上互不隸屬，共同接受中央銀行的監(jiān)管，在投融資運(yùn)作上則可以相互補(bǔ)充、相互合作，共同參與對(duì)政策性項(xiàng)目的投融資，增強(qiáng)政府通過(guò)政策性投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控和調(diào)節(jié)能力。2.地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源。資金來(lái)源是政策性金融機(jī)構(gòu)建立和進(jìn)行政策性融資的關(guān)鍵，這里包括兩個(gè)部分的資金來(lái)源，一是建立政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金來(lái)源；二是政策性金融機(jī)構(gòu)建立以后，除了資本金以外通過(guò)融資機(jī)制運(yùn)作能夠提供政策性投融資使用的政策性資金來(lái)源。我國(guó)的金融市場(chǎng)還不夠發(fā)達(dá)，規(guī)模有限，作為地方政策性投融資機(jī)構(gòu)，要從金融市場(chǎng)上籌措足夠的資金難度較大，另一方面，地方財(cái)政基本上是

24、吃飯財(cái)政，主要通過(guò)財(cái)政來(lái)籌措政策性投融資所需資金也不現(xiàn)實(shí)，因此，政策性投融資的資金來(lái)源應(yīng)堅(jiān)持多渠道、多方面籌措的方針。（1）地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金來(lái)源。一種方案是由地方財(cái)政一家出資。在組建初期根據(jù)財(cái)力可能一次性注入一部分，以后逐年充實(shí)?？梢钥紤]將財(cái)政預(yù)算用于基本建設(shè)的資金、預(yù)算內(nèi)有償用的資金、一部分預(yù)算外資金包括逐步收回的財(cái)政周轉(zhuǎn)金作為其重要資金來(lái)源。另一種方案是通過(guò)股份制的形式，由省財(cái)政、現(xiàn)有主要省級(jí)政策性投資機(jī)構(gòu)以及市地財(cái)政共同認(rèn)股出資組建，籌措資本金，包括現(xiàn)有一些政策性投資機(jī)構(gòu)這些年來(lái)投放出去尚未收回、質(zhì)量較好的存量資產(chǎn)。這種方案的優(yōu)勢(shì)一是可以擴(kuò)大資本金規(guī)模，增強(qiáng)地方政策性金融機(jī)構(gòu)的

25、實(shí)力，二是可以通過(guò)資本紐帶密切地方政策性投資機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，有利于促進(jìn)地方政策性投融資有機(jī)整體的形成。（2）地方政策性金融機(jī)構(gòu)存款資金來(lái)源。除了資本金以外，地方政策性金融機(jī)構(gòu)還要組織大量的、長(zhǎng)期穩(wěn)定的、低成本的存款作為政策性投融資的資金來(lái)源。這是地方政策性金融機(jī)構(gòu)能否成功運(yùn)作、作用發(fā)揮大小的關(guān)鍵。從現(xiàn)實(shí)情況看，如果通過(guò)政府一定的政策手段，將地方政府及其部門(mén)能夠調(diào)配但目前分散于各商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的政策性資金統(tǒng)一集中存放于地方政策性金融機(jī)構(gòu)，那么地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源是相當(dāng)可觀的。包括各種財(cái)政間歇資金、臨時(shí)性調(diào)度資金、政府建立的各種建設(shè)基金（農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、水利基金、電力發(fā)展基金等等）、社會(huì)

26、保險(xiǎn)基金、住房基金、地方政府部門(mén)通過(guò)出借等形式有償轉(zhuǎn)讓使用的資金、國(guó)家有關(guān)部門(mén)下?lián)艿母鞣N政策性資金。這些由地方政府及其部門(mén)所有或使用管理的資金通過(guò)地方政策性金融機(jī)構(gòu)融通使用，一方面可最大限度地發(fā)揮這些政策性資金的政策性作用，另一方面有利于統(tǒng)一管理，改變目前不少政策性資金商業(yè)化運(yùn)作的狀況。這兩年，國(guó)家通過(guò)清理整頓，試圖通過(guò)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)加強(qiáng)對(duì)這塊政策性資金的管理，但由于財(cái)政的功能及機(jī)構(gòu)人員的局限，從實(shí)際情況來(lái)看，要真正管好難度很大，更不要說(shuō)如何真正用好它，充分發(fā)揮它的政策性調(diào)控作用，造成地方政府擁有的資金資源的閑置。地方政策性金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源的還有一個(gè)方面是社會(huì)資金。政策性金融機(jī)構(gòu)一般不直接吸收儲(chǔ)

27、蓄存款和企業(yè)存款，但在政策性資金來(lái)源不足，而且地方財(cái)政可以對(duì)貸款進(jìn)行貼息的情況下，直接吸收部分成本相對(duì)較高的社會(huì)資金用于政策性投融資是一條重要的渠道。在政策條件允許的情況下，地方政策性金融機(jī)構(gòu)還可向地方商業(yè)金融機(jī)構(gòu)如城市商業(yè)銀行、合作銀行、城鄉(xiāng)信用社等發(fā)行金融債券，這也是引導(dǎo)社會(huì)資金投向，增強(qiáng)地方政策性金融機(jī)構(gòu)調(diào)控實(shí)力的重要途徑。 （三）地方政策性金融機(jī)構(gòu)的主要職能地方政策性金融機(jī)構(gòu)作為一種提供“準(zhǔn)公共物品”的機(jī)構(gòu)，主要職能應(yīng)是在資金上支持政府的政策要求，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.支持收益低的項(xiàng)目。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，基礎(chǔ)設(shè)施通常收益較低，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的階段，也會(huì)存在一些商

28、業(yè)利益較低但外部經(jīng)濟(jì)明顯，社會(huì)效益較高的項(xiàng)目，這類(lèi)項(xiàng)目只能有政策性金融機(jī)構(gòu)來(lái)支持。2.支持高風(fēng)險(xiǎn)科技投資。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)科技項(xiàng)目，獲得社會(huì)資金比較困難，或資金成本較高，通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)提供政策性貸款，可以克服風(fēng)險(xiǎn)科技項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化的障礙，促成更多科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。3.支持企業(yè)家創(chuàng)業(yè)。一般地，創(chuàng)業(yè)者在開(kāi)發(fā)新事業(yè)時(shí)期，中小企業(yè)在發(fā)展初期，都有信用度不高的問(wèn)題，獲得商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)貸款難度和成本都較大，需要政策性金融機(jī)構(gòu)給予支持。4.支持貸款期限長(zhǎng)的項(xiàng)目。對(duì)于投資建設(shè)期限和投資回收期較長(zhǎng)，投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)通常會(huì)因各種原因，貸款積極性不高，或難以滿(mǎn)足項(xiàng)目貸款規(guī)模

29、的要求，需要政策性金融機(jī)構(gòu)利用在貸款期限、規(guī)模等方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)期限長(zhǎng)、規(guī)模大的投資項(xiàng)目提供資金支持。5.為項(xiàng)目建設(shè)提供的穩(wěn)定的資金來(lái)源。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)通常受到其資金來(lái)源松緊程度的左右，對(duì)于長(zhǎng)期投資活動(dòng)來(lái)說(shuō)往往難以提供穩(wěn)定的資金，政策性金融機(jī)構(gòu)則可以提供必要的穩(wěn)定資金。（四）地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)作按現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)，銀行不能直接進(jìn)行實(shí)業(yè)投資，因此，地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)作主要以提供政策性貸款為主。這種貸款的政策性主要體現(xiàn)在貸款的利率相對(duì)同期商業(yè)銀行要低一些，這部分利差一是通過(guò)降低資金成本解決，二是通過(guò)地方財(cái)政補(bǔ)貼解決。根據(jù)地方政策性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要任務(wù)，貸款應(yīng)以中長(zhǎng)期固定資產(chǎn)投

30、資貸款為主，同時(shí)也可提供部分優(yōu)惠短期流動(dòng)資金貸款，以滿(mǎn)足不同的政策調(diào)控目標(biāo)需要。地方政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款對(duì)象主要有三類(lèi)：一類(lèi)是政策性投資機(jī)構(gòu)，一類(lèi)是建設(shè)項(xiàng)目法人，還有一類(lèi)是企業(yè)，其中前兩類(lèi)是發(fā)放的重點(diǎn)。政策性投資機(jī)構(gòu)除了運(yùn)用自有資金進(jìn)行政策性投資外，在資金不足的情況下還可以向地方政策性金融機(jī)構(gòu)審請(qǐng)政策性貸款，貸款規(guī)模和用途可以根據(jù)政策性投資機(jī)構(gòu)所投項(xiàng)目來(lái)定，也可以由政策性投資機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)籌使用，不規(guī)定具體的投放項(xiàng)目，尤其是如果政策性投資機(jī)構(gòu)是股份制的地方政策性金融機(jī)構(gòu)的股東，就允許按出資額大小確定一定的政策性貸款規(guī)模，由政策性投資機(jī)構(gòu)靈活掌握使用，不需進(jìn)行嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)。建設(shè)項(xiàng)目法人貸款則根據(jù)

31、項(xiàng)目建設(shè)的需要，除了項(xiàng)目自身的資本金外，可以向政策性金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)政策性貸款，以彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足。對(duì)企業(yè)的政策性貸款主要是一些需要政府支持的重點(diǎn)企業(yè)或困難企業(yè)的短期流動(dòng)資金貸款，或是由于自然災(zāi)害對(duì)企業(yè)造成重大損失，通過(guò)發(fā)放政策性貸款，對(duì)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，減少損失進(jìn)行支持。政策性金融機(jī)構(gòu)如何與計(jì)劃及行業(yè)主管部門(mén)的銜接與協(xié)調(diào)是政策性資金運(yùn)作的重要方面。計(jì)劃及行業(yè)主管部門(mén)作為地方政府管理經(jīng)濟(jì)的綜合部門(mén)，承擔(dān)著對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中進(jìn)行中長(zhǎng)期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定、區(qū)域發(fā)展布局與經(jīng)濟(jì)綜合協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)的重要職能，因此，它的意見(jiàn)和建議很大程度上也代表丁地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意圖和政策調(diào)控目標(biāo)取向。地方政策性金融機(jī)構(gòu)要

32、真正成為地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具，必須與計(jì)劃及行業(yè)主管部門(mén)建立一種職責(zé)分工明確、權(quán)力相互制衡、運(yùn)作高效有序的分工協(xié)作關(guān)系。總的是，計(jì)劃及行業(yè)主管部門(mén)確定地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資金投向，主要以計(jì)劃及行業(yè)主管部門(mén)提出的項(xiàng)目為主，但政策性金融機(jī)構(gòu)并不是完全的被動(dòng)服從，可以對(duì)計(jì)劃及行業(yè)主管部門(mén)提出項(xiàng)目建議，有權(quán)對(duì)計(jì)劃及行業(yè)主管部門(mén)提出的項(xiàng)目決定是否提供政策性貸款，但無(wú)權(quán)自主確定項(xiàng)目。當(dāng)然，對(duì)一些規(guī)模較小、期限較短的政策性貸款，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該有權(quán)自己決定。在研究具體操作方案時(shí)可以再作具體明確的規(guī)定。地方政策性金融機(jī)構(gòu)如何與財(cái)政部門(mén)建立起一種規(guī)范、穩(wěn)定的支持關(guān)系，是地方政策性金融機(jī)構(gòu)有效地進(jìn)行政策性投

33、融資運(yùn)作的重要保證。財(cái)政部門(mén)是地方政府掌握地方財(cái)力、安排地方政府財(cái)政支出的重要職能部門(mén)。地方政策性金融機(jī)構(gòu)以地方政府作后盾，主要也就是以地方政府的財(cái)政支持作后盾，離開(kāi)了財(cái)政的支持，地方政策性金融機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)作都會(huì)有很大的困難。地方財(cái)政對(duì)地方政策性金融機(jī)構(gòu)支持的作用主要有以下幾方面：一是建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金主要由地方財(cái)政出資，并根據(jù)財(cái)力可能逐步增加；二是為地方政策性金融機(jī)構(gòu)籌措和提供政策性資金存款來(lái)源，包括財(cái)政部門(mén)自身的各種財(cái)政資金和由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)管理各種政府性基金；三是對(duì)地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)作直接提供財(cái)政支持，如對(duì)存貸利差進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)一些重要項(xiàng)目提供財(cái)政擔(dān)保等。當(dāng)

34、然，地方政策性金融機(jī)構(gòu)在得到財(cái)政部門(mén)支持的同時(shí)，也要接受財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督管理，一些重大投融資項(xiàng)目要按照一定的程序得到財(cái)政部門(mén)的認(rèn)可和批準(zhǔn)。（五）政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有很大的不同，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)機(jī)制作用下進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)作，以安全性、流動(dòng)性、效益性為原則開(kāi)展業(yè)務(wù)，主要通過(guò)擔(dān)保、抵押等自我風(fēng)險(xiǎn)防范手段并接受中央銀行的監(jiān)管以提高資產(chǎn)的安全性。政策性金融機(jī)構(gòu)雖然不以盈利為目的，但對(duì)資產(chǎn)的安全性要求和風(fēng)險(xiǎn)防范與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是一致的，這是政策性金融機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的基本前提條件，如何做到既較好地履行政策性金融機(jī)構(gòu)特殊的職能，貫徹地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策和意圖，注重社會(huì)效益，

35、同時(shí)又要防止出現(xiàn)大量的死帳壞帳，保證資產(chǎn)的安全，并努力保值增值，這是地方政策性金融機(jī)構(gòu)面臨的最大困難。這就要求建立一套區(qū)別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的特殊的有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，即除了政策性金融機(jī)構(gòu)自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，接受中央銀行必要的監(jiān)管以外，還必須建立一個(gè)有效的監(jiān)督管理體系。對(duì)地方政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)由地方政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立的管理委員會(huì)或小組承擔(dān)，委員會(huì)或小組負(fù)責(zé)人可由地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由地方政策性金融機(jī)構(gòu)和計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成。該委員會(huì)或小組的主要職責(zé)：一是對(duì)地方政策性金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)控，檢查地方政策性金融機(jī)構(gòu)是否有違規(guī)運(yùn)作的情況，政策性金融機(jī)構(gòu)必須定期或不定期地向委員會(huì)

36、或小組報(bào)告資產(chǎn)運(yùn)作情況及風(fēng)險(xiǎn)程度；二是對(duì)一定規(guī)模以上的重大項(xiàng)目進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并決定是否同意融資以及融資的規(guī)模、期限、方式等；三是對(duì)一些已經(jīng)形成的呆賬或壞賬，研究提出財(cái)政支持或核銷(xiāo)的辦法、途徑；四是考核評(píng)價(jià)地方政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，研究提出未來(lái)一個(gè)時(shí)期政策性金融機(jī)構(gòu)投融資的重點(diǎn)。在這過(guò)程中，不能把政策性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)政策性項(xiàng)目所必須付出的代價(jià)和損失與政策性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的安全對(duì)立起來(lái)。既不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)資產(chǎn)的安全而拋棄了政策性金融機(jī)構(gòu)的本意，又不能因?yàn)檎咝越鹑跈C(jī)構(gòu)的特殊職能而忽視資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。要在保證資產(chǎn)安全的條件下，最大限度地發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊作用。三、加強(qiáng)地方政策性投融資的對(duì)策與建議建

37、立以地方政策性金融機(jī)構(gòu)為中心的完善的地方政策性投融資體系需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。在目前條件還不具備的情況下，可以先對(duì)現(xiàn)行的地方政策性投融資體系進(jìn)行改造、規(guī)范和完善。這一方面是為今后建立地方政策性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件，積累經(jīng)驗(yàn)；另一方面可以盡可能克服一些現(xiàn)行政策性投融資存在的弊病，更好地發(fā)揮現(xiàn)行地方政策性投融資在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)中的重要作用。（一）充分發(fā)揮國(guó)家三大政策性銀行及其分支機(jī)構(gòu)為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)作用在目前情況下，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行是地方政策性投融資重要力量，尤其是政策性銀行貸款的主要資金來(lái)源，雖然對(duì)這一塊資金，地方政府沒(méi)有主動(dòng)的調(diào)控權(quán)，但政

38、策性調(diào)控的目標(biāo)以及資金的投向是與地方政府調(diào)控意圖一致的，地方政府應(yīng)充分利用它為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。一是要爭(zhēng)取盡可能多地在地方設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。目前，除了中國(guó)進(jìn)出口銀行以外，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在地方已設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，但國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行還主要只是在省一級(jí)設(shè)立機(jī)構(gòu)，這雖然與以前不在地方設(shè)立機(jī)構(gòu)相比要有利得多，但還要爭(zhēng)取增設(shè)新的分支機(jī)構(gòu)，特別是在一些基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目較多，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的市地；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也要進(jìn)一步完善縣市一級(jí)機(jī)構(gòu)，理順業(yè)務(wù)關(guān)系。二是要千方百計(jì)增加政策性貸款來(lái)源。除了國(guó)家政策明確的政策性貸款業(yè)務(wù)如糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)資金以外，其他可以爭(zhēng)取的政策性貸款要積極爭(zhēng)取，特別是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的項(xiàng)目

39、資金貸款，在項(xiàng)目立項(xiàng)、貸款規(guī)模、資金安排等方面要爭(zhēng)取國(guó)家有關(guān)部門(mén)和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的支持，爭(zhēng)取更多的政策性貸款投向地方基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，投向老少邊窮地區(qū)和海島的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。（二）充分發(fā)揮現(xiàn)有地方政策性投資機(jī)構(gòu)的作用地方綜合性和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)性投資公司是前幾年地方政府政策性投資的主體，也是今后一個(gè)時(shí)期繼續(xù)發(fā)揮作用的重點(diǎn)，但由于這些投資機(jī)構(gòu)普遍存在比較多的問(wèn)題，必須進(jìn)行完善、規(guī)范、調(diào)整、改造，以適應(yīng)新的條件下地方政府賦予的政策性投資職責(zé)的要求。1.健全地方政策性投資主體。對(duì)現(xiàn)有的政策性投資機(jī)構(gòu)的設(shè)置，要根據(jù)地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政策性投資的需要進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)少數(shù)綜合性政策性投資機(jī)構(gòu)的功能，歸并、撤銷(xiāo)一

40、些過(guò)于專(zhuān)業(yè)化、政策性投資業(yè)務(wù)不足的投資機(jī)構(gòu)，根據(jù)需要在一些新的政策性投資的領(lǐng)域，設(shè)立若干新的地方政策性投資機(jī)構(gòu)。如教育產(chǎn)業(yè)投資公司。把原來(lái)政府對(duì)教育特別是高等教育作為完全是一種公益事業(yè)進(jìn)行財(cái)政無(wú)償投資，轉(zhuǎn)向把教育作為政府重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策性投資，并引導(dǎo)社會(huì)資金投向教育產(chǎn)業(yè)。再如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資公司。雖然它不能替代市場(chǎng)化運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，但政府通過(guò)政策性投資機(jī)構(gòu)對(duì)一些發(fā)展?jié)摿Υ蟮母咝录夹g(shù)企業(yè)進(jìn)行政策性投資，是地方政府扶持本地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。2.改造現(xiàn)有政策性投資機(jī)構(gòu)。首先，要進(jìn)一步明確政策性投資機(jī)構(gòu)的政策性投資職能，進(jìn)而明確政策性投資機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，即主要是貫徹執(zhí)行政府的

41、政策意圖，不以盈利為目標(biāo)，改變目前政策性投資機(jī)構(gòu)兼業(yè)化，政策性目標(biāo)不斷趨于弱化，而過(guò)于追求盈利目標(biāo)，并由此而帶來(lái)的一系列弊病。其次，要改革政策性投資機(jī)構(gòu)的企業(yè)制度，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制。目前一些政策性投資機(jī)構(gòu)是全民所有自收自支的事業(yè)單位，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政策性投資主體的要求不相適應(yīng)。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，依照公司法把這些政策性投資機(jī)構(gòu)改造成為國(guó)有獨(dú)資公司，建立起既能較好履行政策性投資職責(zé)，又能有效防范投資風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。3.增強(qiáng)政策性投資機(jī)構(gòu)功能。一是要盤(pán)活政策性投資機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)存量，對(duì)一些不良資產(chǎn)該剝離的要?jiǎng)冸x，能夠轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)的要盡可能變現(xiàn)，提高政策性投資機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量，增強(qiáng)投資實(shí)力；二是對(duì)前些年

42、作為政府政策性投資重點(diǎn)的一些領(lǐng)域或項(xiàng)目，如基礎(chǔ)原材料等，由于現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生很大變化，應(yīng)不再作為政策性投資的對(duì)象，原來(lái)的投資要通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩街鸩绞栈?；三是投資方式要更多地采取控股、參股的形式，以引導(dǎo)社會(huì)資金參與政策性投資。對(duì)原來(lái)以借款等形式給一些政策性項(xiàng)目融資，現(xiàn)在又難以收回的，可以采取債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的形式，一方面減輕項(xiàng)目企業(yè)的負(fù)擔(dān)，另一方面有利于盤(pán)活資產(chǎn)收回投資；四是要更多地運(yùn)用資本經(jīng)營(yíng)的方式，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值，增強(qiáng)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策性投資的功能和實(shí)力。4.加強(qiáng)對(duì)政策性投資機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。由于政策性投資的主要目標(biāo)是貫徹執(zhí)行地方政府的政策意圖，投資項(xiàng)目不能完全自主選擇確定，而是很大程度上由政府有關(guān)部

43、門(mén)提出，因此，首先，要明確政策性投資機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部門(mén)各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，特別是對(duì)重大政策性投資項(xiàng)目，決策前政策性投資機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部門(mén)要共同對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行全面的評(píng)估。如果項(xiàng)目自身投資難以收回，但考慮社會(huì)效益政府部門(mén)認(rèn)為項(xiàng)目是必要的，就應(yīng)明確通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或其他途徑進(jìn)行補(bǔ)償；如果經(jīng)過(guò)共同評(píng)估，按照不以盈利為目的，項(xiàng)目投資是可以收回的，但在投資過(guò)程中由于種種原因，使投資難以回收，或項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，政策性投資機(jī)構(gòu)就應(yīng)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。其次，審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)政策性投資機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量、政策性項(xiàng)目投資的考核、審計(jì)、監(jiān)督和檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)研究處理辦法，盡可能提高政策性資金的使用效益，提高政

44、策性項(xiàng)目的成功率，提高政策性投資機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量。總的是不能因?yàn)轫?xiàng)目的政策性資金、投資的性質(zhì)和政策性項(xiàng)目決策過(guò)程的特殊性而使投資風(fēng)險(xiǎn)失去控制，出現(xiàn)大量的死賬、壞賬。（三）進(jìn)一步拓寬政策性投融資的資金來(lái)源要充分發(fā)揮現(xiàn)有地方政策性投融資的作用，很重要的一個(gè)方面是增加政策性資金來(lái)源，增強(qiáng)政策性投資主體的資金實(shí)力。除了運(yùn)作用好現(xiàn)有的資金以外，進(jìn)一步拓展地方政策性投融資其他資金來(lái)源渠道：1.預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金要努力擴(kuò)大投入政策性投融資的規(guī)模。隨著計(jì)劃、投資體制的改革，財(cái)政的直接投資范圍已大為縮小，但財(cái)政的建設(shè)性和政策性功能仍發(fā)揮著不可替代的作用。財(cái)政資金是地方政策性投融資體系有效運(yùn)作的基本保證。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

45、，地方財(cái)力的增強(qiáng)，在保證經(jīng)常性財(cái)政支出的條件下，應(yīng)逐步增加地方財(cái)政資金用于地方政策性投融資，用于補(bǔ)充政策性投資機(jī)構(gòu)的資本金，或用于一些新的重大政策性投融資項(xiàng)目。特別是“費(fèi)改稅”后，政府性基金收入轉(zhuǎn)人預(yù)算內(nèi)收入的這部分資金，主要仍應(yīng)作為政策性投融資的資金來(lái)源。2.依托政策性投資主體，實(shí)現(xiàn)政府性專(zhuān)項(xiàng)基金的滾動(dòng)增值。作為稅收體制改革的深化，為進(jìn)一步規(guī)范政府收入行為，強(qiáng)化以稅收方式參與國(guó)民收入分配和再分配的力度，弱化規(guī)費(fèi)收入的作用，國(guó)家將實(shí)行“費(fèi)改稅”的改革，除允許地方政府保留必要的規(guī)費(fèi)收入外，將適時(shí)開(kāi)征一些新的稅收。同時(shí)，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，各級(jí)政府都大力清理整頓各種收費(fèi)。在這種情況下，增設(shè)新的政府性專(zhuān)項(xiàng)基金種類(lèi)顯然不太合適，通過(guò)新的基金擴(kuò)大政策性投融資資金來(lái)源可能性不大。但通過(guò)有效運(yùn)作和靈活經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)現(xiàn)有政府性專(zhuān)項(xiàng)基金的實(shí)力仍大有可為，通過(guò)投資開(kāi)發(fā)、強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)、加強(qiáng)管理以及利用間歇資金的周轉(zhuǎn)，使基金得到滾動(dòng)增值，從而增強(qiáng)政策性投融資的資金實(shí)力。3.努力拓展地方政策性投融資新的資金來(lái)源。千