試析行政法學(xué)在現(xiàn)階段公共行政轉(zhuǎn)型期面臨的影響分析

1、試析行政法學(xué)在現(xiàn)階段公共行政轉(zhuǎn)型期面臨的影響分析 論文摘要 我國的公共行政在當(dāng)前新形勢下，問題逐步被糾正，參與主體、角色職能和行為方式也都相繼發(fā)生了變化。本文主要分析了其間各種變化，并就其對行政法學(xué)產(chǎn)生的影響做了探討。 論文關(guān)鍵詞 行政法學(xué) 公共行政 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期 服務(wù)型政府 公共行政是指國家行政機(jī)構(gòu)本著法制、效率、責(zé)任和服務(wù)原則，依法管理社會公共事務(wù)的有效活動，在國家發(fā)展中起著宏觀調(diào)控、行政管理、公共服務(wù)等作用。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，作為決定上層建筑的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，其他諸多方面也隨之變化，公共行政即是如此，包括意識觀念、政府定位、制度建設(shè)等，都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。特別是在當(dāng)前知識經(jīng)濟(jì)時代，這種轉(zhuǎn)

2、變更為明顯。而公共行政同時作為行政法學(xué)的研究對象之一，對行政法學(xué)各方面也產(chǎn)生了或多或少的影響。 一、多元主體管理方式共存 按照最初對公共行政的設(shè)定的定義來看，其主體是國家行政機(jī)構(gòu)，即政府，立法和司法不包括在內(nèi)。也就是說，所有社會公共事務(wù)的開展，都要由具有社會公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)擔(dān)任，而此機(jī)構(gòu)便是政府。這種模式存在明顯的弊端，比如機(jī)構(gòu)人員濫用權(quán)力、內(nèi)部腐敗，直接影響到活動效率。而且從過去的管理情況來看，政府機(jī)構(gòu)確實(shí)存在不足之處，如管理方法單一，導(dǎo)致難以有突破性進(jìn)步。同時，公共事務(wù)越來越復(fù)雜，公民的權(quán)力意識日益強(qiáng)化，都迫使公共行政的主體和管理模式發(fā)生變化。主要是指私主體的參與，從下面兩種管理模式展開分析

3、。 （一）自治管理 我國自古是政府專權(quán)式國家，政府在國家治理中占據(jù)著重要地位，權(quán)力過于集中，時間一久必然出現(xiàn)問題。以公共事務(wù)管理為例，以前完全由行政機(jī)構(gòu)掌控負(fù)責(zé)，自治式管理則是非行政機(jī)構(gòu)參與管理的一種新模式。當(dāng)然，這種非行政機(jī)構(gòu)也必須滿足很多條件，比如合法、有自身的管理章程、有一定影響力等。美國和我國的政治體制不同，上世紀(jì)30年代時，美國的社會組織就開始插手公共事務(wù)管理，主要是些教會組織、街坊組織等。我國政府集權(quán)的政治體制決定了政府在公共事務(wù)管理中的主體性地位，社會組織的自治權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。 現(xiàn)今，計劃經(jīng)濟(jì)體制早已不適應(yīng)世界發(fā)展潮流，我國開始向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)形式和利益主體愈發(fā)多元化，很多利益主

4、體為了保護(hù)自身利益，政治需求越來越多，所以需要掌握一定的權(quán)力，在這種大趨勢下，政府也不得逐步放權(quán)。而這些利益主體以各種社會行業(yè)組織為主，包括足球協(xié)會、律師協(xié)會等，在公共事務(wù)中起到的作用越來越大。根據(jù)目前發(fā)展形勢，今后會有更多的非行政機(jī)構(gòu)組織參與到公共事務(wù)管理中來，與政府共同掌權(quán)，分享行政資源。在我國，政府分權(quán)正是實(shí)現(xiàn)民主的關(guān)鍵一步，也是深化改革的必然結(jié)果。近些年來，國內(nèi)的社會自治組織數(shù)量不斷增多，涉及各行各業(yè)，如體育、教育、服務(wù)、文化、科技、法律咨詢等都包括在內(nèi)，總數(shù)量已超過50萬。如果此數(shù)量繼續(xù)增長，顯然能從側(cè)面反映出社會自治的拓展空間較大。 （二）合作管理 還有一種管理模式，即合作式管理，

5、公共行政和私人主體聯(lián)合，在達(dá)成統(tǒng)一目標(biāo)的前提下共同完成任務(wù)。當(dāng)然，這種私人參與的機(jī)制，需要雙方有共同的利益，且要明確各自職責(zé)，合理分工，實(shí)際事務(wù)管理中，以行政目標(biāo)為導(dǎo)向，雙方默契配合。美國非政府組織的設(shè)定大都屬于這種合作式管理模式，而且已實(shí)行多年，但在我國才剛剛開始。 計劃經(jīng)濟(jì)體制下，所有生產(chǎn)資料和資源都?xì)w政府所有，政府是掌控管理權(quán)的絕對主體，決不允許私人參與。不過改革開放以來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，世界一體化趨勢加劇，政府被迫放權(quán)，雖然外交權(quán)和軍事權(quán)仍有政府掌控，但其他領(lǐng)域都出現(xiàn)了私人參與的痕跡，公私合作現(xiàn)象愈發(fā)常見。其合作形式也多樣化，比如行政任務(wù)的外包，有利于政府轉(zhuǎn)移工作重心，同時為公民參

6、與管理創(chuàng)造了機(jī)會。 （三）對行政法學(xué)產(chǎn)生的影響 以上兩種模式的演變足以證明，行政機(jī)構(gòu)在公共事務(wù)管理中的壟斷地位開始動搖，權(quán)力逐步被分解，越來越多的主體加入，權(quán)力日益多元化。為適應(yīng)這種變化，行政法學(xué)在研究公共行政時，理論方面也要有所改變，比如行政主體的定義與之前不盡不同，相關(guān)制度也要更新。 二、服務(wù)控制論的形成和制度構(gòu)建 關(guān)于行政與法的關(guān)系，應(yīng)該從不同角度予以分析，行政法既要具備控制功能，又要具備服務(wù)功能。前者作為公共事物管理管理的基礎(chǔ)手段存在，后者則是歸宿。我國正朝著民主化、法治化社會發(fā)展，在政府加強(qiáng)控制的同時，對其服務(wù)者的角色更為期待，這是大勢所趨。在這種環(huán)境下，服務(wù)應(yīng)該作為行政法學(xué)研究的第

7、一要義，以滿足人民群眾的需求為重點(diǎn)方向，強(qiáng)調(diào)自由、公平等現(xiàn)代社會價值?？刂坪拖拗?、控權(quán)等詞不同，控制是本著“民權(quán)至上”的服務(wù)理念，由人民群眾對行政進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，適度控制政府權(quán)力的運(yùn)行，以免出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象。 （一）服務(wù)型政府 上世紀(jì)80年代之前，我國實(shí)行的是管制行政和計劃經(jīng)濟(jì)體制，在現(xiàn)代化發(fā)展中積弊甚多，所以要實(shí)行改革，逐步向市場經(jīng)濟(jì)過渡。新形勢下，政府同樣具有宏觀調(diào)控等功能，但除了保安維穩(wěn)，很多公共事務(wù)領(lǐng)域都不應(yīng)再過多地干預(yù)，為服務(wù)行政的形成創(chuàng)造了契機(jī)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)增長迅速，服務(wù)行業(yè)興起，并成為我國重要的第三產(chǎn)業(yè)。同時互聯(lián)網(wǎng)的普及，使得人們獲取信息的手段更多，速度更快，思想觀念日

8、益現(xiàn)代化，權(quán)利意識不斷增強(qiáng)。在物質(zhì)生活需求得到滿足的今天，人們更需要各種形式的服務(wù)，對政府的要求也在改變，維持社會秩序已成為基本要求，新增的要求更側(cè)重于過去政府專屬的公共服務(wù)領(lǐng)域。這就對政府的職能發(fā)出了挑戰(zhàn)，統(tǒng)治型政府顯然不是現(xiàn)代民眾所需要的，他們更向往服務(wù)型政府。在社會大趨勢下，我國政府也正在適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。 2005年把建設(shè)服務(wù)型政府作為政府的重點(diǎn)工作目標(biāo)之一，2011年提出政府的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，由傳統(tǒng)的管制逐步過渡為服務(wù)。這幾年來，政府對服務(wù)型政府建設(shè)工作更為重視。不只是宏觀方面，微觀層面也有許多具體的行為。2009年將公民的社會保障、基本生活水準(zhǔn)權(quán)納入人權(quán)范疇，表明政府在公共服務(wù)建設(shè)途

9、中邁出了重要的一步。次年，國家頒布了社會保險法，以立法的形式，表達(dá)了對社會福利的關(guān)注和重視。同時期，食品安全、勞動、就業(yè)等領(lǐng)域也相繼立法，服務(wù)型政府又向前邁進(jìn)一步。其實(shí)，國內(nèi)提出的剛?cè)岵?jì)管理方式與此也有著密切關(guān)聯(lián)。剛性管理強(qiáng)調(diào)的是秩序行政，柔性管理則暗指服務(wù)行政。 （二）對行政法學(xué)產(chǎn)生的影響 服務(wù)行政既是國家改革、公民權(quán)利意識逐步提升的結(jié)果，也是順應(yīng)世界潮流發(fā)展的需求。行政法學(xué)主要研究的是行政法，以及與行政相關(guān)的社會關(guān)系，包括公共行政在內(nèi)。如今政府的性質(zhì)和職能發(fā)生變化，行政法學(xué)勢必也會受到影響，有所變化，研究范疇也應(yīng)對應(yīng)調(diào)整，涉及行政過程規(guī)制、公共職能配置等多個領(lǐng)域。總之，法律要保證理論和實(shí)

10、際的相對應(yīng)，隨著服務(wù)型政府建設(shè)力度的加大，服務(wù)行政作為行政法學(xué)的重要研究內(nèi)容，我們應(yīng)給予更多的關(guān)注。 三、新行政行為方式的出現(xiàn) 從前面分析不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的公共行政方式較為單一，即行政行為在過去特定社會環(huán)境下起到過一定的作用，但在服務(wù)行政迅速發(fā)展的今天，單一的行政行為已不能再滿足當(dāng)前要求，其壟斷地位已經(jīng)結(jié)束，更多的非權(quán)力行為方式加入其中，并開始發(fā)揮自身作用。以下主要從兩點(diǎn)予以分析： （一）非強(qiáng)制性的行為方式 在政府集權(quán)的年代，政府是掌握權(quán)力的唯一主體，公共行政以強(qiáng)制行為為主，發(fā)布決策后，相對人必須服從。如果不配合甚至反抗，政府有權(quán)采用強(qiáng)制性措施。顯然，這種方法并不可取。事實(shí)上也是如此，強(qiáng)制使用權(quán)

11、力時，經(jīng)常會使得雙方矛盾激化，任其發(fā)展對雙方均產(chǎn)生負(fù)面作用。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的深入，對強(qiáng)制性措施加以限制，即通過利益誘導(dǎo)，協(xié)商、談判促使行政相對人作出或不作出某種行為。甚至在行政指導(dǎo)不合理時，相對人可以不配合，并對其提出意見。這種改變更能體現(xiàn)民主，也有利于拉近雙方關(guān)系，減少彼此矛盾，相信在未來的公共行政中，其作用會越來越大。 （二）雙方性的行為方式 正因為傳統(tǒng)公共行政中政府集權(quán)，占據(jù)著絕對權(quán)威的地位，不允許相對人提意見，幾乎是單向命令發(fā)布，而忽視了與相對人交流溝通。這種單向行為方式能夠在一定程度上鞏固政府權(quán)力，但在目前社會明顯不完全適用，已經(jīng)很難滿足公眾需求，反而會引起更多對抗。在此背景下，

12、一種新方式即雙方性行為方式形成，強(qiáng)調(diào)雙方溝通，政府要廣開言路，積極聆聽相對人的反饋意見。以行政合同為例，雖然行政機(jī)關(guān)仍享有諸多體現(xiàn)強(qiáng)制性因素的行政優(yōu)益權(quán)，如合同履行的監(jiān)督權(quán)、為了公共利益需要單方變更或解除合同的優(yōu)益權(quán)，但畢竟是在行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人平等協(xié)商基礎(chǔ)上簽訂的，與傳統(tǒng)單方性行為方式相比，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和借鑒價值。 （三）對行政法學(xué)的影響 上述兩種行為方式昭示著私法精神在行政法學(xué)領(lǐng)域的逐步滲透，推動著中國行政法學(xué)立論中心由行政行為向行政方式的轉(zhuǎn)移。具體而言，研究方法由“行政行為形式論”開始轉(zhuǎn)向“行政過程論”，依法行政原理的核心內(nèi)涵也由形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治，傳統(tǒng)單一的糾紛解決機(jī)制亦會被多元化的糾紛